政府引導基金運營的困境及其優化策略分析

摘要：政府引導基金作為政府推動經濟發展的重要手段，已經取得了一定成績。然而，隨著經濟發展的進一步深化，政府引導基金在運營過程中也面臨著一些困境。這些困境不僅影響了政府引導基金的效果，也制約了我國經濟的可持續發展。因此，對政府引導基金運營困境進行深入分析，并提出相應的優化策略，具有重要的理論和實踐意義。本文主要對政府引導基金進行了詳細的介紹，分析了運營的困境及成因，同時探究了運營困境的優化措施，以供相關人員學習參考。

關鍵詞：政府引導基金；運營；困境；優化

DOI：10.12433/zgkjtz.20233547

一、政府引導基金概述

（一）政府引導基金的含義

政府引導基金是指由政府發起的，吸收銀行、非銀行金融機構、民間資本等社會資本共同設立，不以盈利為目的，利用政府資金撬動社會資本，發揮政府資金的杠桿放大效應，引導資本投資方向，以達到招商引資、促進當地產業發展等目的的政策性資金。

政府引導基金實現股權投資市場化，投資工作的開展可針對薄弱環節及社會經濟發展的重點領域，對于創業初期的科技型中小企業的發展具有非常重要的作用，可幫助其獲得充足的資金保障，同時實現各項財政資金的合理使用，而科技型中小企業在今后的發展中也能帶來巨大的回報，實現社會效益和經濟效益的提升。

（二）政府引導基金的特點

政府引導基金是指由政府設立、管理和監督的一種投資基金，旨在引導和支持特定領域或行業的發展。其特點包括：政府支持。政府在基金的管理和監督中發揮著重要作用，以確保基金的有效運作和目標的實現；行業導向。政府引導基金的投資方向通常與國家發展戰略和政策密切相關，旨在推動特定領域或行業的發展，促進經濟結構的優化和升級；長期投資。政府引導基金通常采取長期投資策略，注重對項目或企業的持續支持和發展，以實現長期的經濟效益和社會效益；風險投資。政府引導基金在投資過程中通常要承擔一定的風險，包括市場風險、技術風險等，以支持創新和高風險項目的發展；多元化投資。政府引導基金通常會進行多元化的投資，包括股權投資、債權投資、直接投資等，以降低風險并實現資金的最優配置；社會效益導向。政府引導基金的投資目標不僅僅是追求經濟回報，更注重實現社會效益，如促進就業、推動科技創新、改善環境等。

（三）政府引導基金的發展現狀

1.2015年后數量和規模實現快速增長

我國政府引導基金在現階段已經取得了突出的成果，并在2015年后實現了整體數量和規模的爆發式增長。政府引導基金起步較晚，2005年才在官方文件中對政府引導基金進行了描述，在之后的發展中進行了實踐探索，實現了整體市場規模的擴大，為社會經濟的發展發揮了非常重要的作用。隨著市場經濟的快速發展以及整體經濟環境的優化，必將進一步推動政府引導基金的發展。

2.國家級規模大，地方數量多

在2021年，政府引導基金新設立的數量有115支，整體發展較為平穩，全國累計設立了1988支政府引導基金，總體規模為12.45萬億元人民幣。雖然在經過2015年、2016年快速增長后，總體增長速度有所減緩，但在實際的發展中，還是實現了整體質量的優化，并進一步促進了更多新型行業的發展，為實現我國社會經濟發展以及提升綜合競爭力作出了巨大貢獻。

3.主要分布在發達地區

政府引導基金運營工作的開展與各地區經濟發展狀況之間存在直接聯系。現階段，政府引導基金數量較多的省份主要分布在東部沿海經濟較發達區域，促使更多新興產業的發展，同時不斷激發市場活力，促進政府引導基金的穩定運營。

二、政府引導基金運營的困境及成因

（一）政府引導基金運營的困境

1.政策性目標和商業性目標間存在矛盾

政府引導基金作為一種政策工具，其目標往往具有雙重性。一方面，它要實現政府的政策意圖，促進經濟發展和社會進步；另一方面，它又要追求商業利益，為投資者獲取回報。這種雙重目標在實踐中往往導致政府引導基金難以權衡利弊，使決策復雜化。政府引導基金運營管理工作中各種問題的出現，直接影響了基金的發展進度，甚至會造成嚴重的經濟損失。現階段，政策性目標和商業性目標的協調過程中存在矛盾，政府部門創建引導基金不以盈利為目的，因此，對盈利的追求與其承受的風險之間存在一定的矛盾，在今后的發展中，不僅需要進行政策性的調整，還要處理好資金成本與投資運行中存在的風險矛盾，只有解決各項利益訴求，才能為基金運營提供推動力，并實現各項資源的綜合利用。

2.吸引社會資本的參與機制有待加強

政府引導基金的有效運營離不開廣泛的社會資本參與。然而，在實際操作中，由于信息不對稱、風險收益分配不合理等原因，對政府引導基金的參與度并不高。需要充分發揮政府部門的引導作用，才能進一步吸引更多社會資本融入。政府部門在做好引導工作的同時，需要注重引導基金的公益性與實際盈利目標之間的關系，從而進一步推動各項問題的解決。如果不能為投資人員帶來一定的經濟回報，易使政府引導基金募資工作缺乏吸引力，不能帶來充足的資金保證。同時，政府有關部門也要對基金的投資制度進行調整，增加優質項目的投資，實現雙贏。

3.投資困境

政府引導基金面臨的主要困境包括投資選擇、投資監管和投資退出。首先，政府引導基金需要對投資項目進行選擇和評估，確保資金投向優質、高回報的項目。然而，實踐中，由于缺乏專業的投資決策團隊和有效的評估機制，基金的投資選擇往往面臨各種挑戰。其次，對投資項目的監管也是一大難題。部分投資項目可能因為各種原因無法按時達到預期目標，這就需要及時采取措施，進行風險控制并解決問題。最后，投資的退出也非常關鍵。政府引導基金需要找到合適的時機退出，以實現投資回報，同時保證資金的循環使用。

4.基金運作的市場化機制和績效考核體系尚不完善

政府引導基金運營的過程中還是存在一定的風險，需要不斷完善整體的管理機制，然后按照實際需求進行調整，實現整體發展質量的提升。管理人員需要根據市場的實際發展變化調整工作內容，提升工作質量，并在今后的發展中通過正常干預，實現整體優化，并防止對社會經濟發展造成不良影響。現階段，我國政府引導基金的績效考核工作還不完善，導致國有資產流失。

5.政府引導基金退出渠道不暢通

政府引導基金的退出渠道暢通與否，是實現基金可持續發展的前提。現階段，如果政府引導基金退出渠道不通暢，可能會造成已經投資的大量資金遭受損失，對基金的發展產生影響，甚至直接陷入停滯狀態。

6.專業化管理人才仍顯不足

政府引導基金是風險投資的高級階段，對管理人員提出了非常高的要求，不僅需要其具備專業技能，還要具有豐富的工作經驗，更要充分了解政府部門的各項方針政策，如此才能實現整體工作質量的提升。但是，現階段專業化管理人才的數量明顯不足，需要在今后的發展中注重對專業人才的培養，但人才的培養具有一定的周期性，影響了政府引導基金的正常發展。

（二）政府引導基金運營困境成因

1.急劇膨脹的目標規模與引導對象不足

政府引導基金在發展中實現了整體規模的擴大，各種新型材料及新興技術行業也都借助基金的幫助獲得了發展，并實現了綜合競爭力的提升。但是，由于各地區之間的發展目標存在一定的同化性，各地的發展目標相同，不利于實現社會經濟的綜合發展。而各地政府部門為促進本地區經濟發展并在短期內取得較高的經濟發展效益，對本地企業的投資設置了最低限制，整體投資環境的縮小，對基金的使用造成了一定程度的浪費。

2.所需市場化人才和供給不足

只有實現人才基礎的擴大，才能為今后政府引導基金的發展提供基礎保障。現階段由于專業市場化人才的缺乏，政府引導基金各項工作的開展受到限制，基金管理人員的專業性不足，很容易影響基金的管理水平和投資效果。

3.政策指引與實際運行層面的矛盾

我國在國家層面對政府引導基金的政策指引工作較為重視，制定了各項管理制度，實現了整體發展質量的提升。但是，實際的政策指引與基金的運營工作仍存在一定的差異，直接影響了基金的使用效果，甚至會在使用過程中造成成本浪費。

三、政府引導基金運營困境的優化策略

（一）加強市場化轉型進程

為破解政府引導基金運營的困境，首先需要加強市場化轉型進程，加強對各類基金的整合治理。全面摸底、考察各地區的總體情況，加快統籌和整合各層級的政府引導基金，以解決資金分散、投向重復等問題，推進各類基金形成合力，更好地實現政策性目標。市場化轉型的目標并不能在短時間內完成，需要根據社會經濟發展方向進行系統化調整，有效應對發展中存在的風險問題。

（二）注重協調主體目標

政府部門在引導基金運營中需要協調主體目標，做好基金的投資項目管理工作，按照政府部門的社會經濟發展工作進行調整。同時，設置政策性的發展目標，將發展目標與政府引導基金市場化導向作為重要的基礎，實現市場發展的協調。引導基金的設立同樣需要與政府部門推動的產業發展以及市場發展需求相結合，實現科學合理的經濟布局，并進一步吸引更多的資金流入基金中。

（三）做好投資領域管控

市場是經濟運行的動力源泉，需要更多領域的市場化運作以實現基金功能，并發揮其作用。做好投資領域管控，需要政府、市場和社會三方共同努力。如果只有外部約束，很難取得實效。另外，應建立社會和市場的溝通渠道。比如：某市投資控股集團有限公司與深圳創新會合作舉辦深圳創投周活動，讓社會資本和創新資源通過深圳創新會這一平臺相互交流、學習并促進發展。同時，建立與中國創投聯盟之間的合作機制，共同搭建創投機構間的交流、溝通和學習平臺，促進各方相互了解、相互支持，并為合作創造條件，最終達到資源共享、優勢互補、互利共贏的目的。

（四）適當放寬返投比例、注冊地限制等諸多限制

政府對引導基金限制的種種措施并未達到促進本地區產業發展的初衷，反而產生了無法吸引優秀基金管理人、扭曲管理人投資動作、基金運營效率低下等問題，應適當放開返投比例、注冊地等限制，讓基金按照市場化原則運行。近年來，已有多支資金開始放寬返投比例、準入門檻與注冊地要求、政府引導基金出資比例等限制。

（五）落實盡職盡責容錯機制

為了讓基金管理人敢于按照真實的意愿投資，引導基金必須完善容錯機制。一方面，對已盡職履行的投資決策因不可抗力、政策變動等因素造成的投資損失，不追究基金管理機構的責任；另一方面，按照引導基金投資規律和市場化原則進行綜合績效評價，不對單支子基金或單個項目的盈虧進行考核。

（六）組建專業化團隊

任何工作的開展都離不開專業的管理人員，因此，需要大力引進專業的管理人員，建設專業化的管理團隊，同時對內部管理人員開展專業技能培訓工作，確保其實現綜合素質的提升，在今后的工作中為政府引導基金困境提供幫助。注重專業技術人才培養的同時，還需要加強與各高校及培訓機構的合作，在學習中開設政府引導基金領域的相關課程，為畢業生提供實習機會，在實踐中實現綜合素質的提升，促進我國政府引導基金的可持續發展。

（七）提高風險防控機制

在建立風險監測系統和預警機制方面，應控制政府引導基金的投資節奏和規模，嚴防隱性債務風險。國際經驗顯示，新興產業投資、創業投資等具有高風險性，引導基金的融資規模相對有限，不可作為政府的主要融資渠道。政府引導基金吸引社會資本依靠的是產業發展機遇和商業價值，政府可以適度讓利，但不能對社會資本承諾固化收益、兜底回購等，嚴防地方政府新增隱性債務。與此同時，建立基金投資運行情況的動態監測體系，可對違規操作及時預警并督促其整改。

四、結束語

綜上所述，政府引導基金運營工作在不斷的發展中取得了顯著成果，實現了基金規模的擴大以及數量的增多，在社會經濟中占據非常重要的地位，并將進一步實現產業結構的優化。但是，在實際發展中仍面臨著一定困境，影響了整體的發展質量。因此，需要加強市場化轉型進程，注重協調主體目標，做好管控投資領域，組建專業化團隊，提高風險防控體制，積極借鑒國外先進經驗，從根本上解決問題，優化考核目標，規范管理制度，并完善激勵機制，真正實現我國政府引導基金的良性發展。

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