我國土地儲備融資的政策變革和模式創新研究

摘 要：自中國再次修訂《土地儲備資金財務管理辦法》和《土地儲備管理辦法》以來，這表明中國已經改變了過去銀行貸款的融資模式，其次是政府主導的土地儲備專項債券，金融機構對土地儲備機構的融資逐漸停止。在財綜[2016]4號文件中規定，要推動土地收儲政府采購，地方國土資源主管部門需要積極探索關于土地征收和安置補償等相關的補償服務，加速土地開發的前期基礎設施建設。由于政府將嚴格控制土地儲備專項債券，因此國內部分地區在開展土地儲備工作的時候已經出現了資金不足的問題。要想處理好土地儲備工作中面臨的資金短缺問題，還應當積極對土地儲備融資的政策進行革新，積極對土地儲備融資模式進行革新。土地儲備機構可以通過建立私募股權基金的方式進行融資，逐步替代部分債務融資，通過這種手段減少土地儲備機構現階段面臨的債務風險，最大限度規模債務發生期間可能會發生的利益沖突，以此實現對儲備土地開發與管理成本的靈活控制。

關鍵詞：土地儲備融資；模式創新；政策變革

一、土地儲備融資概述

《土地儲備管理辦法》明確界定了土地儲備這一概念，表示土地儲備主要由地方政府主導，是政府和國土資源部門為實現土地市場調控在依法取得土地之后，進行土地開發、土地管理等一系列行為的合稱。在市場逐漸成熟的過程中，土地儲備融資制度是對我國土地管理的一種創新，有效推動了土地市場化發展，對土地資源的合理利用提供了重要保障。土地儲備表示在未用地以前，在土地儲備機構提前取得土地之后，這一階段尚未對土地用途進行明確，在對土地進行開發后需要在恰當的時間將其投入市場，以滿足城市發展對土地資源的需求。

我國經濟不斷發展的背景下，土地儲備的重要性越來越突出，土地融資歷來是土地儲備機構的工作重點，同樣也是土地儲備機構當前面臨的主要難題。土地儲備融資、固定資產投資、招商引資等在土地儲備管理中有著重要作用，完善的土地儲備融資制度對保障土地儲備制度平穩運行的基礎。伴隨著土地收儲成本的增長，使得土地儲備機構面臨著資金短缺的問題，融資成為土地儲備機構獲取資金的主要渠道之一。由于能夠劃撥給土地儲備機構的財政資金有限，因此各土地儲備機構為了更好地完成土地收儲任務，通常會采取其他手段籌集資金，其中銀行貸款是土地儲備資金的主要來源。地方政府在進行城市土地收購、前期開發、儲備等階段均有著加大的資金需求，土地儲備資金來源渠道目前可以分為三類，分別是財政資金、銀行貸款和土地儲備機構的自籌資金。

土地儲備融資主要是土地儲備機構為完成土地收儲任務所采取的一種融資行為，表示政府部門對于征用、收購與收回的土地進行先期收儲，并向社會進行供應。土地儲備目前儼然成為地方政府進行城市開發的主要手段，在這個過程中必須得到充足的儲備資金支持，因此我國土地儲備機構逐漸成為重要的土地儲備融資平臺，采用融資的手段，能夠幫助政府籌集相應的土地資金，也能夠進一步擴充債務。根據下圖顯示，采購主體是國土資源部門，工程采購主體是土地儲備機構，這樣一來，流程清晰責任劃分明確，提升了整體管理效能。

二、我國土地儲備融資的政策變革的重要性

土地儲備制度在實施過程中暴露出的一系列問題，與城市發展中產生的利益沖突有很大的關系。一方面，土地儲備機構在分配土地增值收益時，將原土地所有者排除在外；另一方面，土地儲備機構的利息驅動和高負債融資推高了土地轉讓價格。為了不與原土地所有者分享土地增值收益，全國各地的土地儲備機構采取了更換土地所有者的做法。通過這種方式確保自身獲得所有土地收益。在這樣的情況下土地原權利人會一次性獲得大額補償，不過在未來獲取土地增值收益的時候其不再享有分成。由土地儲備機構向土地原權利人進行拆遷補償、土地補償等方式，在滿足原權利人利益需求的同時，必須投入大規模的資金，在這樣的情況下土地儲備機構短期內將面臨資金短缺的困境，這樣一來土地儲備機構對融資的需求將持續增長。我國土地儲備機構長期以來主要采取先行置換土地原權利人的方式，以此獲得土地的全部收益，將土地原權利人排除在土地增值收益分配以外，也正是因為在此期間土地儲備機構的壟斷性比較強，使其融資能力開始逐漸增強。由于定價權與債務融資權關系密切，隨著定價權的增強，土地儲備機構的債務融資權也可能增強，經營者也可以在此基礎上保持較好的債務結構。對于具有雙重壟斷地位的土地儲備機構而言，銀行等金融機構往往將其定價權視為峰值，這使得其高負債融資成為一種有效的激勵手段。雖然銀行和其他金融機構支持土地儲備機構的壟斷地位，但這并不意味著土地儲備機構在融資時不會面臨風險。比較典型的如土地收儲成本上漲、出讓價格下降導致土地儲備空間遭到壓縮；土地儲備機構屬于壟斷經營者，因此難以對經營成本上漲的趨勢進行控制；雖然土地儲備機構可以利用壟斷優勢提高地價，但如果地價過高，就會導致房價飆升。在這種情況下，國家可以抑制物價過快上漲的趨勢，并出臺相應的調控政策。上述問題充分表明，土地儲備機構的高壟斷利潤并不是長期存在的，但由于一定時期內土地出讓價格的上漲，土地儲備機構面臨著管理成本上升、宏觀調控、土地儲備和儲備成本上升等問題。如果債務水平高于土地儲備機構的承受能力，那么其將面臨嚴重的金融風險問題，因此我國當前迫切需要對土地儲備融資政策進行革新，以應對土地儲備中存在的各項問題，盡可能減少資金缺口，最大限度降低債務與管理成本，以便土地儲備管理機構在土地儲備管理中獲得更高的收益。

三、我國土地儲備融資的政策變革模式創新策略

（一）完善我國土地儲備融資的政策變革模式

2016年前，國家出臺的相關政策鼓勵土地儲備機構向銀行等收購機構貸款。當時，土地儲備資金的來源除財政資金外，主要包括財政貸款。例如，2007年頒布的《土地儲備基金財務管理暫行辦法》傾向于貸款作為一種融資方式，很少提及其他融資方式。這也使得中國土地儲備機構的金融貸款額度在2016年前繼續上升。金融貸款是一種高風險的融資方式，在土地儲備金融貸款規模不斷擴大的情況下，不利于國家對房地產市場的宏觀調控。

同時也難以有效對金融風險進行防范。因此2016年以后我國開始對土地儲備融資政策進行了改革，比如，2016年2月，《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》要求各地不得向銀行借入土地儲備貸款。這一通知的發布，意味著中國的土地儲備和融資政策發生了巨大變化。在這種情況下，為了全面解決土地儲備機構的資金來源問題，我國還出臺了土地儲備舉債融資發行債券的政策，要求地方政府組織發行專項土地儲備債券，解決土地儲備問題。在國家最新頒布的《土地儲備資金財務管理辦法》和《土地儲備管理辦法》中，除禁止土地儲備機構向銀行貸款外，進一步明確了土地儲備專項融資是土地儲備融資的主要方式。這兩項政策還要求對土地儲備基金的使用情況進行績效評估。地方政府和國土資源部門主要負責績效目標的制定，有完善的績效評估體系支持，還需要對績效評估過程進行監督。地方財政部門要根據上期土地儲備資金使用績效考核結果，合理安排下一年度土地儲備資金預算。在新的政策安排中，過去土地儲備機構向銀行發放的貸款被土地儲備專用債券所取代，這使土地儲備的融資模式發生了根本性變化，有利于國家控制土地儲備債務規模，有效避免土地儲備債務過度膨脹的問題。與金融貸款相比，政府發行的土地儲備專項債券流動性更強，可以在市場上交易，可以吸引大量投資者參與。

這種模式一方面在滿足土地儲備機構資金需求的同時，還能夠有效緩解銀行等金融機構的資金壓力。需要注意的是，土地儲備專項債券的發行，對土地儲備資金使用業績、效率等提出了更加嚴格的要求，資金使用審批流程比較復雜，我國目前還有許多地區不能滿足發行土地儲備專項債券的條件，這從一定程度上會加大土地儲備融資的難度。部分地區受土地儲備融資減少的影響，面臨著資金不足的問題，土地儲備機構可能難以完成自身任務，在這樣的情況下可能會導致出讓土地減少，最終會違背國家宏觀調控房產價格的政策方向，這樣可能會對城市發展造成制約，從而影響地方經濟快速發展。

（二）優化創新我國土地儲備融資的政策變革方式

從土地儲備融資的政策革新情況來看，國家通過出臺政策的方式對各地土地儲備機構融資進行限制，主要是為了防范債務融資風險，同時也是為了滿足土地儲備對于融資需求這一客觀事實。新時期，倘若能夠通過某一路徑幫助土地儲備機構構建一種新的且不需要由地方政府承擔風險的融資模式，該新型土地儲備融資模式將進一步迎合國家土地儲備融資相關政策的需求，不僅有利于規避和控制土地儲備融資風險，還有利于國家實現對房產價格的宏觀調控，這一模式也必然會受到各地政府的認可。比如我國相關政策當前允許土地儲備機構進行私募股權融資，這種融資模式不僅在風險防控方面有巨大優勢，同時還具有巨大的成本優勢，有利于開辟土地儲備債務融資風險防控以及國家宏觀調控房產價格的雙重路徑。

為實現對土地儲備債務融資風險進行控制，土地儲備機構可以采用私募股權的手段進行融資，這能夠有效規避債務融資規模持續擴大的趨勢，甚至會起到一定抑制作用，以此幫有效降低債務融資風險。目前，中國各地的土地儲備機構仍然嚴重依賴債務融資。為了優化土地儲備的融資結構，股權融資逐漸成為一個重要的發展方向。股權融資包括公開發行和私募發行。公開發行是指公司上市，這是國家相關政策的嚴格要求。因此，我國土地儲備機構不具備公開發行的能力，這表明公開發行不適合土地儲備融資。私募股權融資主要是通過有限合伙的方式設立私募股權基金，從投資者那里私下籌集資金。與公共股權融資相比，私募股權融資的條件在國家法律中較為寬松，因此適合土地儲備機構。在私募股權基金中，土地儲備機構可以單獨作為普通合伙人參與融資，其他投資者此時是有限合伙人。其他投資者可以以現金或土地權或其他財產權的形式出資。在這種情況下，土地儲備局設立的私募股權基金不僅可以吸引更多合格投資者，還可以吸收原土地所有者作為有限合伙人。參與私募股權基金的有限合伙人不僅可以掌握日常業務運作，還可以直接從募集資金中提取管理費，并在投資項目產生利潤后享受收益。因此，土地儲備機構采用私募股權基金不僅可以解決土地儲備融資問題，還能夠在不損害土地儲備機構、地方政府合法權益的情況下，提高并獲取土地增值收益。通過私募股權基金籌集土地儲備資金，不僅可以改善土地儲備的管理模式和交易模式，而且有助于降低土地儲備管理中的管理成本和交易成本，有助于提高土地儲備機構的資金使用效率。作為壟斷經營者，土地儲備機構可能對成本管理缺乏敏感性，這是土地儲備機構本身難以克服的一個因素。當市場趨于穩定時，土地儲備機構可以將不斷上升的管理成本轉移給其他服務或產品購買者。在這種情況下，不斷上升的管理成本不會影響土地儲備制度的經濟效益。在此過程中，土地儲備機構必須遵循私募股權基金的管理模式，才能有效控制管理成本。土地儲備融資以私募股權基金的形式存在，需要建立相應的有限合伙企業，使土地儲備機構能夠有效地將融資項目的收益、風險和成本與其他業務活動分離。在有限合伙企業中，土地儲備機構作為普通合伙人參與投資項目的管理。在這個過程中需要向有限合伙企業披露項目管理信息，再由有限合伙企業向土地儲備機構提出相關建議，要求土地儲備機構采取的經營管理措施必須符合合伙協議的要求。

結束語

綜合上述，對我國土地儲備機構來說，應當積極轉變傳統的土地儲備融資模式，注重對現有融資渠道進行創新，著力優化土地儲備融資機構，合理規避土地儲備債務融資風險的產生，以此保證土地儲備機構穩定運行。相較于傳統銀行貸款的融資模式，以私募股權基金為主導的融資模式的穩定性更強，這不僅能夠幫助土地儲備機構拓寬融資渠道，還能夠讓土地儲備機構的資金來源逐漸呈現多樣化的特征，使得土地儲備融資中面臨的風險逐步減少，切實規避土地收儲中存在的利益沖突現象。

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