民國時期學(xué)前教育政策的變遷：歷程、邏輯及啟示

摘 要：民國時期學(xué)前教育的發(fā)展是中國教育現(xiàn)代化進(jìn)程中一個重要階段。民國時期學(xué)前教育政策因時而變、因勢而動，經(jīng)歷了醞釀與萌生、改革與發(fā)展、探索與拓展三個階段。在這一過程中，學(xué)前教育政策逐步完善與定型。民國時期學(xué)前教育政策變遷呈現(xiàn)出價值取向由“工具本位”向“以人為本”遷移、政策目標(biāo)從“重保輕教”向“保教兼重”轉(zhuǎn)變、政策歷程從“儀型他國”到“本土創(chuàng)新”演進(jìn)的發(fā)展邏輯。民國時期學(xué)前教育政策對當(dāng)前學(xué)前教育政策的制定與實施及促進(jìn)教育的改革與發(fā)展具有一定的理論價值與實踐價值。

關(guān)鍵詞：民國時期；學(xué)前教育；政策變遷；發(fā)展邏輯

中圖分類號：G40-09" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " "文章編號：2097-0692（2023）06-0062-08

民國時期學(xué)前教育的發(fā)展是近代中國教育事業(yè)的重要內(nèi)容，期間不僅延續(xù)了近代以來中國教育注重兒童身心和諧發(fā)展的理念，亦基于國情開展了數(shù)次實驗，積累了彌足珍貴的實踐經(jīng)驗。學(xué)前教育政策作為學(xué)前教育事業(yè)不可或缺的重要組成部分，為學(xué)前教育發(fā)展提供了方向指引和根本遵循。本研究系統(tǒng)回顧民國時期學(xué)前教育政策的演進(jìn)歷程，厘清貫穿其中的發(fā)展邏輯，以期總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，并為探尋未來學(xué)前教育的走向、引領(lǐng)未來學(xué)前教育的改革提供歷史借鑒和發(fā)展導(dǎo)向。

一、民國時期學(xué)前教育政策變遷的歷程

依據(jù)國民政府重大方針政策和決議對學(xué)前教育的影響力，本研究將民國時期學(xué)前教育政策變遷歷程分為三個階段：醞釀與萌生——民國前期學(xué)前教育政策（1912—1926年）；改革與發(fā)展——民國中期學(xué)前教育政策（1927—1936年）；探索與拓展——民國后期學(xué)前教育政策（1937—1949年）。

（一）醞釀與萌生——民國前期學(xué)前教育政策（1912—1926年）

民國建立伊始，為了適應(yīng)新共和政體并盡快恢復(fù)因政權(quán)更迭而停頓的教育事業(yè)，教育部對封建教育制度進(jìn)行了改革，將促進(jìn)兒童身心協(xié)調(diào)發(fā)展、培養(yǎng)符合經(jīng)濟社會發(fā)展的人才提上議事日程。1912年9月，教育部頒布的《教育宗旨令》指明了民國教育發(fā)展與改革的方向，強調(diào)教育要遵循“五育”的教育宗旨，要大力發(fā)展各級各類教育，以此為學(xué)前教育發(fā)展奠定基礎(chǔ)[1]。同年9月，教育部頒布《小學(xué)校令》，規(guī)定“小學(xué)校教育以留意兒童身心之發(fā)育，培養(yǎng)國民道德之基礎(chǔ)，并授以生活所必需之知識技能為宗旨”[2]，同時指出蒙養(yǎng)園適用這一規(guī)定，由此明確了蒙養(yǎng)園的教育宗旨，學(xué)校教育開始逐漸關(guān)注兒童心理的發(fā)展。

為了使學(xué)前教師培養(yǎng)規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，設(shè)立正規(guī)學(xué)前教師培養(yǎng)機構(gòu)迫在眉睫。1912年9月和12月，教育部相繼出臺《師范教育令》《師范學(xué)校規(guī)程》，規(guī)定“女子師范學(xué)校以造就小學(xué)校教員及蒙養(yǎng)園保姆為目的”[3]，并“附設(shè)保姆講習(xí)科”[3]。這些方針政策突顯了教師隊伍的重要性，強調(diào)了通過師范教育培養(yǎng)學(xué)前教師不僅是提升教師素質(zhì)的必由之路，亦是學(xué)前教育發(fā)展的重要保障。這些方針政策的制定，體現(xiàn)出在這一時期政府已將師范教育的重要性提升到促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。

1913年8月，“壬子癸丑學(xué)制”在學(xué)校教育系統(tǒng)內(nèi)發(fā)展的必然軌跡最終得以確立，極大程度地推動了學(xué)前教育的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。該學(xué)制規(guī)定，“蒙養(yǎng)院”改為“蒙養(yǎng)園”，“女子師范學(xué)校附屬小學(xué)校外應(yīng)設(shè)蒙養(yǎng)園，女子高等師范學(xué)校于附屬小學(xué)校外應(yīng)設(shè)附屬女子中學(xué)，并設(shè)蒙養(yǎng)園”[3]。“壬子癸丑學(xué)制”強調(diào)了蒙養(yǎng)園的設(shè)置要求，但并未使其擺脫附屬于學(xué)校的地位。然而，從歷史的角度而言，該學(xué)制為學(xué)前教育地位的正式確立奠定了基礎(chǔ)。

1915年2月，受袁世凱尊孔復(fù)古思想的影響，政府出臺了《特定教育綱要》，大肆宣揚封建復(fù)古思想[4]。在封建復(fù)古思想的指導(dǎo)下，1915年5月發(fā)布的《義務(wù)教育實施程序》[5]291、1916年1月發(fā)布的《國民學(xué)校令施行細(xì)則》[6]等一系列倒行逆施的政策，迫使民國初期短暫的革新鏈條產(chǎn)生了裂痕，學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。1916年7月，范源濂再次出任教育總長，宣布取消袁世凱頒布的“教育要旨”。同年10月，教育部制定的《小學(xué)校令實施細(xì)則》廢除了讀經(jīng)科，基本恢復(fù)了民國初期的教育宗旨，并重申了學(xué)前教育的重要地位[7]141。以此為標(biāo)志，民國時期學(xué)前教育的發(fā)展再次拉開了帷幕。

1922年11月，“壬戌學(xué)制”頒布。該學(xué)制經(jīng)過較長時間的醞釀后制定出臺，是中國教育史上持續(xù)時間最長、影響最為深遠(yuǎn)的學(xué)制系統(tǒng)，并為此后頒布的民國時期學(xué)制所沿用。“壬戌學(xué)制”對學(xué)前教育提出了具體而明確的規(guī)定：“小學(xué)下設(shè)有幼稚園，幼稚園招收6周歲以下兒童。”[8]6“壬戌學(xué)制”首次將幼稚園納入學(xué)校系統(tǒng)，解決了學(xué)前教育游離于學(xué)制體系之外的困境，使學(xué)前教育的培養(yǎng)計劃和教學(xué)工作有了較為明確的方向。自此，學(xué)前教育逐漸有章可循、有規(guī)可依，學(xué)前教育開始步入正規(guī)化發(fā)展軌道，新的學(xué)前教育政策體系建設(shè)由此起步。

（二）改革與發(fā)展——民國中期學(xué)前教育政策（1927—1936年）

1927年4月，南京國民政府的成立結(jié)束了南北分割、軍閥混戰(zhàn)的局面，形式上統(tǒng)一了全國。這一時期，社會環(huán)境相對穩(wěn)定，文化日益繁榮，經(jīng)濟呈現(xiàn)增長態(tài)勢，教育的重要性也愈加突顯。同時，南京國民政府進(jìn)行了一系列教育改革，學(xué)前教育順勢而為，并得以優(yōu)化和完善，從而步入新的發(fā)展階段。

1929年3月，國民黨第三次全國代表大會召開。此前，國民黨中宣部擬定的《確定教育方針及其實施原則案》已交由大會討論，明確了“三民主義之教育，必以充實人民之生活，扶植社會之生存，發(fā)展國民之生計，延續(xù)民族之生命，為最大之目標(biāo)”[9]的教育方針。此后，國民政府將“方針”改為“宗旨”，并對具體內(nèi)容進(jìn)行了濃縮與修訂。同年4月，《中華民國教育宗旨及其實施方針》正式出臺，國民政府明令公布并實施該方針。同年9月，教育部頒布的《三民主義教育實施原則》對學(xué)前教育政策體系進(jìn)行了具體部署，明確了學(xué)前教育的目標(biāo)設(shè)置、課程內(nèi)容和訓(xùn)育要求[10]。《三民主義教育實施原則》發(fā)揮了大政方針的指導(dǎo)作用，成為學(xué)前教育發(fā)展的行動指南，也標(biāo)志著民國時期學(xué)前教育邁上了新臺階。

1928年5月，蔡元培主持召開第一次全國教育會議，會議決定組織編制幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)、審查編輯幼稚園課程及教材等，并責(zé)成陳鶴琴、張宗麟、胡叔異等著手進(jìn)行幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)的擬定[11]。1931年6月，中小學(xué)課程編訂委員會對擬定的幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)再次進(jìn)行了修訂與調(diào)整，在豐富拓展內(nèi)容的同時，其課程體系更加明晰[12]。1932年10月，教育部頒布《幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)了“增進(jìn)幼稚兒童身心的健康；力謀幼稚兒童應(yīng)有的快樂和幸福；培養(yǎng)人生基本的優(yōu)良習(xí)慣，協(xié)助家庭教養(yǎng)幼稚兒童，并謀家庭教育的改進(jìn)”[13]的教育目標(biāo)，這是中國學(xué)前教育史上誕生的第一個學(xué)前課程標(biāo)準(zhǔn)。可見，當(dāng)時的學(xué)前教育受到了高度的重視，并獲得了長足的發(fā)展，學(xué)前教育課程逐步完善。1933年

2月，針對《幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)》頒布后在實施過程中所遇到的各種困難和問題，教育部頒布了《幼稚園小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》，強調(diào)“課程的編訂，各省市應(yīng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)所含的彈性，訂定完備和簡易的兩種或兩種以上，以便城市、鄉(xiāng)村或辦理完善和未臻完善的幼稚園通用”[14]。從中可以看出，國民政府給予城市、鄉(xiāng)村一定程度的辦學(xué)自主權(quán)。該文件是國民政府第一個關(guān)于全面推進(jìn)學(xué)前課程實施的系統(tǒng)化文件。自此，學(xué)前教育課程進(jìn)入全國推廣實施階段。

1932年12月，教育部頒布《師范教育法》，對幼稚師范科的設(shè)置、學(xué)制、課程及入學(xué)等進(jìn)行了明晰與細(xì)致的闡釋[15]，吹響了南京國民政府時期學(xué)前師范教育發(fā)展的“總號角”。1933年3月，教育部頒布《師范學(xué)校規(guī)程》，對幼稚師范科的入學(xué)資格、科目設(shè)置、畢業(yè)服務(wù)等作了詳細(xì)規(guī)定[16]。這不僅反映了國民政府對提升師范教育質(zhì)量的迫切需要，也是推進(jìn)學(xué)前教育綜合改革及促進(jìn)學(xué)前教師就業(yè)的重要舉措。

1935年6月，教育部頒布的《師范學(xué)校學(xué)生畢業(yè)會考規(guī)程》規(guī)定，“師范學(xué)校得附設(shè)幼稚師范科”，亦規(guī)定了兩年制和三年制幼稚師范科的課程設(shè)置及師資考核標(biāo)準(zhǔn)[17]。該規(guī)程使幼稚師范科成為師范學(xué)校中常設(shè)科目，從而使學(xué)前師范教育的專業(yè)權(quán)利得到了鞏固。學(xué)前師范教育在持續(xù)改革的過程中不斷適應(yīng)社會變化和國家發(fā)展的需求，開始強調(diào)學(xué)前教師檢定與會考的重要性，從而既提高了學(xué)前教師的培養(yǎng)和檢定的質(zhì)量，也推動了學(xué)前師范教育培養(yǎng)模式的健全發(fā)展。

（三）探索與拓展——民國后期學(xué)前教育政策（1937—1949年）

1937年7月，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，學(xué)前教育事業(yè)因此遭受重創(chuàng)。1938年4月，根據(jù)“抗戰(zhàn)救國”的基本國策，國民政府確立了《戰(zhàn)時各級教育實施方案綱要》。該綱要作為抗日戰(zhàn)爭時期的教育方針，對各級各類學(xué)校教育的目的、任務(wù)、內(nèi)容及課程等進(jìn)行了全面部署，為抗日戰(zhàn)爭時期教育的發(fā)展提供了指南[18]。

1939年10月，為了控制動蕩的學(xué)前教育局面，教育部頒布了《幼稚園規(guī)程》，對幼稚園設(shè)置作了全面部署，進(jìn)一步明確了幼稚園的地位及價值[19]。1943年12月，教育部對《幼稚園規(guī)程》進(jìn)行修訂，更名為《幼稚園設(shè)置辦法》。《幼稚園設(shè)置辦法》強調(diào)：“幼稚園之兒童活動項目應(yīng)遵照幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定”“幼稚園之保育應(yīng)注重養(yǎng)成良好習(xí)慣，不得實施體罰”“幼稚園各項活動應(yīng)充分應(yīng)用鄉(xiāng)土材料”[20]。就全面性與合理性而言，這一法規(guī)不僅對幼稚園設(shè)置進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，而且對幼稚園管理的各個方面都作出了詳細(xì)的規(guī)定，是民國時期學(xué)前教育政策走向成熟的重要標(biāo)志。

1942年7月，為了保障學(xué)前師范教育穩(wěn)步前行，以培養(yǎng)大量高素質(zhì)學(xué)前教師，教育部電告：各省教育廳（除江西）籌設(shè)幼稚師范學(xué)校或幼稚師范班[21]475。1944年2月，教育部頒發(fā)《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定規(guī)程》，明確提出中學(xué)及師范學(xué)校應(yīng)構(gòu)建教師專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系，同時制定師范學(xué)校教員鑒定標(biāo)準(zhǔn)，以及建立教師培養(yǎng)質(zhì)量評估制度[22]。該規(guī)程是國民政府加快學(xué)前教師隊伍建設(shè)步伐及提升教師隊伍質(zhì)量的重要舉措。抗日戰(zhàn)爭時期，國民政府利用權(quán)威優(yōu)勢頒布各項教育政策，維持了抗日戰(zhàn)爭時期的教育水平，減少了抗日戰(zhàn)爭時期的教育損失，為抗日戰(zhàn)爭勝利后教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

抗日戰(zhàn)爭勝利后，國民政府相繼于1946年1月出臺《全國實施國民教育第二次五年計劃》、1946年12月出臺《中華民國憲法》、1947年6月出臺《國民教育設(shè)計委員會教導(dǎo)組討論綱要》等相關(guān)文件。這些文件雖未明確提及學(xué)前教育，但其內(nèi)容同樣適用于學(xué)前教育，因此成為學(xué)前教育發(fā)展的政策保障。1949年，解放戰(zhàn)爭結(jié)束，國民黨政權(quán)隨之傾覆，這也標(biāo)志著國民政府統(tǒng)治下學(xué)前教育的破產(chǎn)，并將走向下一個新時期。

二、民國時期學(xué)前教育政策變遷的邏輯

民國時期學(xué)前教育政策在風(fēng)起云涌、跌宕起伏的社會環(huán)境下，在理想與現(xiàn)實之間持續(xù)博弈、傳承與創(chuàng)新之間持續(xù)發(fā)展、動蕩與穩(wěn)定之間持續(xù)調(diào)適中，呈現(xiàn)出價值取向由“工具本位”向“以人為本”遷移、政策目標(biāo)從“重保輕教”向“保教兼重”轉(zhuǎn)變、政策歷程從“儀型他國”到“本土創(chuàng)新”演進(jìn)的發(fā)展邏輯。

（一）政策價值取向由“工具本位”向“以人為本”遷移

1912年1月，中華民國成立，建立了資產(chǎn)階級主導(dǎo)的資本主義政治體系。由于資產(chǎn)階級倡行個性、自由及平等等西方資本主義所提倡的觀念，其自然而然地滲透于教育體系中，學(xué)前教育也受此影響。1912年1月，教育部頒發(fā)的《小學(xué)校令》明文規(guī)定，小學(xué)校教育將培養(yǎng)國民道德為主要目標(biāo)基礎(chǔ)，傳授學(xué)生生活所需要的知識及技能[2]。《小學(xué)校令》體現(xiàn)了教育要以國家需要為主的目的性，“工具本位”的價值屬性仍舊占據(jù)主導(dǎo)地位。1922年11月頒布的“壬戌學(xué)制”強調(diào)“謀個性之發(fā)展”，即在注意兒童身心發(fā)展階段及其特點的同時，還應(yīng)注重個性差異[23]806。1932年10月，教育部頒布的《幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定將幼稚兒童的快樂和幸福作為教育宗旨的一部分[13]，兒童自身的需要越來越受到重視。1939年10月，教育部頒布《幼稚園規(guī)程》，重申“力謀幼稚兒童應(yīng)有之快樂與幸福”[24]6這一宗旨，凸顯了“以人為本”的價值取向。1943年12月，教育部頒布《幼稚園設(shè)置辦法》，從幼稚園招生標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置及師資聘任等多方面對幼稚兒童培養(yǎng)提出了更多和更為細(xì)致的要求[25]。以上教育政策都體現(xiàn)出學(xué)前教育“以人為本”價值取向的確立。

從上述政策文本的表述可以發(fā)現(xiàn)，政府逐漸以幼稚兒童自身發(fā)展的主體需要為出發(fā)點和落腳點，制定并出臺了一系列符合幼稚兒童內(nèi)在身心發(fā)展規(guī)律的教育政策和教育宗旨，以滿足幼稚兒童的發(fā)展需求。教育政策的出臺在某種程度上促進(jìn)了當(dāng)時社會的進(jìn)步、政權(quán)的穩(wěn)固及經(jīng)濟的發(fā)展，并呈現(xiàn)出兼具“以人為本”價值取向與“工具本位”價值取向的特點。概言之，民國時期學(xué)前教育政策的價值取向，從以國家需求為主的“工具本位”價值取向逐漸向以兒童為本、彰顯兒童個性的“以人為本”價值取向遷移。

（二）政策目標(biāo)從“重保輕教”向“保教兼重”轉(zhuǎn)變

教育政策的制定和實施都是圍繞某一目標(biāo)而展開的。縱觀整個民國時期，國民政府曾先后出臺了一系列學(xué)前教育政策，以實現(xiàn)維護(hù)其統(tǒng)治的目的。國民政府在維護(hù)統(tǒng)治的同時，亦關(guān)注兒童的身心發(fā)展，并將其置于重要地位。民國初期，由于政權(quán)初建，學(xué)前教育政策仍延續(xù)清末“重保輕教”的教育目標(biāo)，將保育置于首位。20世紀(jì)二三十年代，學(xué)前教育本土化探索日益注重幼兒的教育，將幼稚園的目標(biāo)界定為教養(yǎng)幼稚兒童，在強調(diào)保育的同時亦強調(diào)教育，“保教兼重”的學(xué)前教育政策目標(biāo)愈發(fā)明晰。該目標(biāo)為學(xué)前教育發(fā)展指明了方向，同時提供了基本的政策遵循。抗日戰(zhàn)爭時期，國家雖深陷戰(zhàn)事，但仍堅持不懈地開展兒童保教工作，同時針對“難童”出臺了系列政策法規(guī)，目的是保證“難童”能接受適當(dāng)?shù)慕逃@取相應(yīng)的知識和技能，以促進(jìn)其身心協(xié)調(diào)發(fā)展。政策的目標(biāo)隨時代發(fā)展而調(diào)整和變動，學(xué)前教育政策亦是如此。在國民政府頒布執(zhí)行各項學(xué)前教育政策的過程中，伴隨著國外教育思潮的涌入及教學(xué)方法的改進(jìn)，學(xué)前教育在保證兒童身體健康的基礎(chǔ)上，亦教授兒童相應(yīng)的社會生活知識與技能。因此，政府致力于為兒童的身體發(fā)育、習(xí)慣養(yǎng)成及品質(zhì)形成提供有利的條件和途徑。由此可見，民國時期學(xué)前教育政策目標(biāo)從初期僅“重保輕教”逐漸向中后期“保教兼重”轉(zhuǎn)變，使政策目標(biāo)不斷優(yōu)化與完善。

（三）學(xué)前教育政策歷程從“儀型他國”到“本土創(chuàng)新”演進(jìn)

民國時期學(xué)前教育政策經(jīng)歷了從“儀型他國”到“本土創(chuàng)新”演進(jìn)的艱難過程，中國現(xiàn)代基礎(chǔ)教育體系的創(chuàng)建過程可謂曲折坎坷。民國時期的教育受“西學(xué)東漸”之風(fēng)的熏染，西方教育思想和制度相繼涌入，極大程度地打擊了中國傳統(tǒng)教育，傳統(tǒng)教育被迫進(jìn)行調(diào)試與改革。毋庸諱言，中國與西方的文化思想、風(fēng)俗習(xí)慣大相徑庭，西方教育制度亦不可全盤照搬，而應(yīng)仔細(xì)篩選與甄別。因此，基礎(chǔ)教育體系在本土的建構(gòu)歷程經(jīng)歷了艱難、緩慢與曲折的發(fā)展過程[26]5。

民國初期，為了建立資產(chǎn)階級性質(zhì)的學(xué)制體系，各界人士開展了對各級各類學(xué)校規(guī)程的探討與研究，并形成了學(xué)制系統(tǒng)草案，“壬子癸丑學(xué)制”由此誕生。該學(xué)制的制定較為倉促，在實施過程中呈現(xiàn)出小學(xué)學(xué)制過長、學(xué)制體系缺乏彈性、學(xué)制過于強調(diào)整齊劃一及學(xué)制內(nèi)容與當(dāng)時國情不符等現(xiàn)實性問題。因此，改革“壬子癸丑學(xué)制”、探索適合中國國情的新學(xué)制，成為當(dāng)時教育改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)之一。

為應(yīng)對“壬子癸丑學(xué)制”在實踐中暴露的問題，建立一個既符合國情又適應(yīng)兒童發(fā)展的學(xué)制已然大勢所趨。在這樣的形勢下，“壬戌學(xué)制”（又稱“新學(xué)制”）應(yīng)運而生。“新學(xué)制”集中了當(dāng)時教育界、政界等人士的智慧，與以往學(xué)制的簡單套用外國模式有所不同。20世紀(jì)初期，人們對以往學(xué)制的檢討和對國外學(xué)制的借鑒都是比較理性化的[27]。“新學(xué)制”中的學(xué)前教育機構(gòu)名稱由幼稚園改為幼兒園，其獨立性逐漸彰顯，在學(xué)制中所占比重愈發(fā)突出[28]68。可見，經(jīng)過不斷的探索與嘗試，學(xué)前教育政策日趨走向科學(xué)化和系統(tǒng)化，學(xué)前教育事業(yè)得到了進(jìn)一步的發(fā)展與完善。

時至南京國民政府成立，國民政府在沿用“新學(xué)制”的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時國情及社會發(fā)展?fàn)顩r，對“新學(xué)制”作了局部的修改，并頒布了相關(guān)的教育法令。政府加大了對教育的重視力度，經(jīng)費占比、人員配置和師資聘任等方面漸趨規(guī)范，為學(xué)前教育發(fā)展提供了便利的條件及良好的政策氛圍，這在一定程度上推動了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

總體而言，民國時期的學(xué)前教育體現(xiàn)出從模仿借鑒到逐步本土化的特點，政府在因襲模仿西方學(xué)前教育的同時，進(jìn)行本土化探索，博采眾長、革故鼎新，對舊的教育制度進(jìn)行了改造與創(chuàng)新，加快了中國學(xué)前教育現(xiàn)代化的進(jìn)程。換言之，政府和教育界人士根植于本國國情及教育發(fā)展訴求，積極探索中國化、本土化的學(xué)前教育發(fā)展道路，以期打造順應(yīng)國情及社會發(fā)展趨勢的學(xué)前教育政策，為學(xué)前教育發(fā)展指明了前行的路向、提供了行動的指南。

三、民國時期學(xué)前教育政策變遷的啟示

以史為鑒，推古知今。過往的歷史雖已謝幕，但卻留下了可供后人研究和學(xué)習(xí)的素材。新時代學(xué)前教育的重要地位已不需言說，但新時代背景下學(xué)前教育的發(fā)展仍面臨許多棘手難題。回溯民國時期學(xué)前教育政策的歷史軌跡，探尋其寶貴經(jīng)驗及失敗教訓(xùn)，可以為新時代學(xué)前教育政策的發(fā)展與改革及推進(jìn)學(xué)前教育現(xiàn)代化的進(jìn)程，提供重要的歷史鏡鑒。

（一）學(xué)前教育政策制定的國際化與本土化并行

可以說，民國時期學(xué)前教育政策的發(fā)展處于國際化和本土化相互交織、不斷調(diào)適的過程中。民國時期學(xué)前教育政策的國際化路徑選擇，在強勢與抗?fàn)帯⒛７屡c引進(jìn)、封建與民主的矛盾中開啟了學(xué)前教育的國際化進(jìn)程。民國時期學(xué)前教育政策的本土化探索，始終處于抉擇與融合、移植與篩選、發(fā)展與變革的過程之中。客觀地說，民國時期學(xué)前教育政策的本土化探索成分相對較少、國際化成分相對較多。

當(dāng)前，教育的國際化和開放性是教育現(xiàn)代化的重要特質(zhì)[29]。伴隨著科學(xué)技術(shù)和社會生產(chǎn)的國際化和現(xiàn)代化，國際交往日益頻繁，微電子、計算機、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等現(xiàn)代媒體促進(jìn)了學(xué)前教育的國際化。不可否認(rèn)的是，中國教育的現(xiàn)代化發(fā)展也需要充分結(jié)合國際經(jīng)驗、本國國情和文化傳統(tǒng)[30]。因此，學(xué)前教育政策應(yīng)與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和中國具體國情相結(jié)合，不能生搬硬套國外的教育經(jīng)驗為國際化而國際化，而應(yīng)堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路。習(xí)近平總書記指出：“解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。”[31]學(xué)前教育政策貫穿于我國教育大政方針和教育改革發(fā)展實踐的始終，是具有中國特色的教育思想和教育實踐的體現(xiàn)。學(xué)前教育處于國際化和本土化雙重環(huán)境之下，政策制定既要認(rèn)真吸收先進(jìn)的學(xué)前教育理論，更要立足中國實際、遵循教育規(guī)律，提煉學(xué)前教育政策本土化的內(nèi)涵要點，進(jìn)而構(gòu)建中國特色的學(xué)前教育政策體系，以適應(yīng)當(dāng)下中國教育改革與發(fā)展的需要，進(jìn)而為建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化強國貢獻(xiàn)力量。

（二）學(xué)前教育政策的法治化建設(shè)與社會發(fā)展并軌

政策與法律的關(guān)系可以概括為：“政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化表達(dá)。”[32]概言之，政策的靈活性在于它可在某一重大問題尚未成熟之前發(fā)揮試行作用，代替法律行使其職能。隨著政策日臻成熟，立法機關(guān)將其上升為法律，這就是政策的法律化或政策立法。民國時期，國民政府高度重視學(xué)前教育立法建設(shè)，能夠較為及時地將學(xué)前教育規(guī)章、法則上升至行政層面，并成為國家統(tǒng)治的理念。政府能夠在較短時間內(nèi)意識到學(xué)前教育存在的問題，并及時擬定并出臺相關(guān)的學(xué)前教育政策將教育政策置于立法層面，因而推動了學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。

我國學(xué)前教育歷經(jīng)百余年滄桑，砥礪前行，取得了舉世矚目的成就，但學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分的問題仍然十分突出。學(xué)前教育發(fā)展與改革中面臨的諸如普惠性資源不足、師資力量匱乏、保教質(zhì)量參差不齊、行政監(jiān)管不力及弱化兒童的全面發(fā)展等教育的現(xiàn)實問題，亦是新時代發(fā)展學(xué)前教育面臨的重大難題。學(xué)前教育改革必須加大力度直指問題的根本與要害，加快推進(jìn)學(xué)前教育法治化進(jìn)程，促進(jìn)學(xué)前教育快速、健康及規(guī)范化發(fā)展。當(dāng)前，我國處于學(xué)前教育法立法的窗口期，也是十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中唯一一個教育類項目[33]。學(xué)前教育法的確立，將為健全具有中國特色的學(xué)前教育法律體系搭建框架、夯實基礎(chǔ)，為建設(shè)“讓每個孩子都能享受公平而有質(zhì)量的教育”的教育事業(yè)貢獻(xiàn)力量。為此，本研究結(jié)合歷史經(jīng)驗，從學(xué)前教育立法宗旨、立法內(nèi)容兩方面探討學(xué)前教育法體系的建構(gòu)。

立法宗旨是立法價值與法律任務(wù)的綜合體，通過彰顯法律的價值取向，體現(xiàn)相應(yīng)的利益保護(hù)傾向，為法律制度的構(gòu)建提供方向指引[34]。學(xué)前教育立法宗旨承載并彰顯學(xué)前教育的立法思路與價值取向，是學(xué)前教育法律的“靈魂”所在，不僅決定學(xué)前教育法律的制度設(shè)計，而且影響學(xué)前教育法律規(guī)制的內(nèi)容與重點。首先，樹立“以兒童為中心”的立法理念。受教育權(quán)是兒童的基本權(quán)利，學(xué)前教育立法應(yīng)以保障學(xué)前兒童的受教育權(quán)為核心要旨，堅守兒童利益最大化原則，凸顯“以兒童為中心”的教育理念。其次，確保學(xué)前教育的公益性。“我國教育具有公益性，是我國法律明確規(guī)定的，也是教育的基本屬性決定的。”[35]學(xué)前教育概莫能外。學(xué)前教育立法提倡學(xué)前教育公益性，不僅是教育的現(xiàn)實需要，也是教育正義的要求。最后，確立學(xué)前教育的公平性。根據(jù)羅爾斯提出實現(xiàn)分配正義的兩大原則，即自由平等原則和機會差別原則[36]56，學(xué)前教育立法應(yīng)秉持公平性原則，努力為弱勢群體提供平等的教育手段、教育資源等，以保障其受教育權(quán)力，確保所有兒童得到最基本的保育和教育。

學(xué)前教育立法內(nèi)容繁多，涉及學(xué)前教育發(fā)展的根本性、深層次的核心內(nèi)容。因此，學(xué)前教育法在制定過程中應(yīng)對管理體制、師資質(zhì)量及財政投入等作出明確規(guī)定。首先，健全學(xué)前教育管理體制。各級政府和教育部門應(yīng)明確在學(xué)前教育中所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)：省級及以上人民政府應(yīng)作好頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃；市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)負(fù)起監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)學(xué)前教育的管理和發(fā)展。其次，全面提高學(xué)前教師質(zhì)量。各級政府和教育部門應(yīng)重視學(xué)前教師社會地位的提高，完善學(xué)前教師待遇保障機制，規(guī)范學(xué)前教師編制配備，健全學(xué)前教師資格制度、評估制度等，努力建設(shè)一支高素質(zhì)、“善保教”的學(xué)前教師隊伍。最后，建立學(xué)前教育財政保障體制。中央、地方各級財政性教育預(yù)算應(yīng)科學(xué)合理，逐步增加國家財政對學(xué)前教育的投入[37]；應(yīng)合理建構(gòu)財政成本分擔(dān)機制，這既是推進(jìn)學(xué)前教育健康發(fā)展的需要，也是保障學(xué)前教育公益性的需要；應(yīng)確保學(xué)前教育財政投入公平合理，建立弱勢群體財政幫扶機制，以解決教育資源分配不均衡的問題。

（三）學(xué)前教育政策的質(zhì)量監(jiān)測體系構(gòu)建與國家需求并蓄

構(gòu)建科學(xué)完善的質(zhì)量監(jiān)測體系，既是提高學(xué)前教育政策執(zhí)行力和執(zhí)行效果的關(guān)鍵所在，也是推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的重要保障。民國時期國民政府出臺了大量的學(xué)前教育政策，為推進(jìn)學(xué)前教育現(xiàn)代化進(jìn)程做出了貢獻(xiàn)。但是，一些政策囿于現(xiàn)實條件的限制，加之缺乏相應(yīng)的監(jiān)測體系，最終成為一紙空文，未能在學(xué)前教育政策體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至產(chǎn)生負(fù)面影響。追根溯源，民國時期學(xué)前教育政策在實施過程中因缺乏相應(yīng)的監(jiān)測體系，導(dǎo)致一些學(xué)前教育政策的實施結(jié)果與制定本意背道而馳，學(xué)前教育政策落實存在一定的困難。

當(dāng)前，我國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測如火如荼地開展，監(jiān)測體系正朝著科學(xué)化、程序化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，其政策的實施亦需要相應(yīng)的監(jiān)測與評估，以有效增強學(xué)前教育政策的實施力度和成果反饋。首先，明確監(jiān)測主體的多元化特點。隨著教育領(lǐng)域“管辦評分離”和“放管服”教育改革的深入推進(jìn)[38]，學(xué)前教育治理主體多元化的要求愈來愈強烈。學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測也應(yīng)遵循改革發(fā)展的需要，即尊重利益主體，堅持監(jiān)測主體的多元化特點。教育監(jiān)測主體涉及政府機構(gòu)、第三方監(jiān)測評價機構(gòu)、科研機構(gòu)及社會公眾等。這些利益主體在監(jiān)測過程中明確具體職能，既有助于提高監(jiān)測的客觀性和公正性，又有助于提高監(jiān)測活動的專業(yè)化程度。其次，提升監(jiān)測手段的科學(xué)化水平。數(shù)據(jù)結(jié)果的客觀、真實與準(zhǔn)確是教育質(zhì)量監(jiān)測的生命線。為了確保監(jiān)測手段科學(xué)和有效，質(zhì)量監(jiān)測應(yīng)遵循科學(xué)化原則，同時根據(jù)各省市學(xué)前教育政策的實施情況，在質(zhì)量監(jiān)測過程中要充分結(jié)合我國國情，因地制宜、分級推進(jìn)，研制出具備科學(xué)性、規(guī)范性與可行性的監(jiān)測手段和方法。最后，采用智能化的監(jiān)測方式。優(yōu)化監(jiān)測方式，將定性監(jiān)測和定量監(jiān)測相結(jié)合，有選擇地從更多學(xué)科視角對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的處理，可以提高監(jiān)測技術(shù)手段方式的精確性。此外，運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代化方法建立數(shù)據(jù)采集、存儲、分析的平臺，可以準(zhǔn)確識別學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，從而為制定完善的學(xué)前教育政策提供科學(xué)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。

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The Changes of Preschool Education Policy in the Republic of China：

Process， Logic and Implications

Qu Tiehua1， Zhang Yan2

（1.Faculty of Education， Northeast Normal University， Changchun Jilin 130024;

2.Normal School， Shenyang University，Shenyang Liaoning 110044）

Abstract：The development of preschool education during the Republic of China period was an important stage in the modernization process of Chinas education. The policies of preschool education during this period changed according to the times and circumstances， experiencing three stages： incubation and emergence， reform and development， exploration and expansion. During this process， preschool education policies gradually improved and standardized. The changes in preschool education policy during the Republic of China period show a progression from a focus on“tool oriented”to “people-oriented”， a shift in policy objectives from “care over education” to“balanced care and education”， and a development pattern from“modeling after foreign countries” to “l(fā)ocal innovation”. The changes in preschool education policy during the Republic of China period have theoretical and practical values for the formulation and implementation of current preschool education policies， as well as for promoting educational reform and development.

Key words：Republic of China period; preschool education; policy changes; development logic

【責(zé)任編輯：劉振宇" " 責(zé)任校對：劉北蘆】

收稿日期： 2023-06-30

基金項目： 教育部人文社會科學(xué)研究一般項目（21YJA880052）

作者簡介： 曲鐵華，女，遼寧鐵嶺人，東北師范大學(xué)教授，教育學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事中國教育史與教師教育研究；張妍，女，遼寧撫順人，沈陽大學(xué)講師，教育學(xué)博士，主要從事中國教育史與教育政策研究。