“不動產統一登記”意味著什么

謝瑋

視覺中國

4月25日，自然資源部部長王廣華在全國自然資源和不動產確權登記工作會議上宣布，我國全面實現不動產統一登記。

這意味著，經過10年努力，從分散到統一，從城市房屋到農村宅基地，從不動產到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產物權的不動產統一登記制度全面建立。

消息一出，頓時引發各界廣泛關注。有人認為，搞不動產統一登記是為了“以人查房”，為開征房地產稅鋪路。還有人說，不動產統一登記是為了反腐。這實際上是有關不動產統一登記的幾個常見誤讀。

那么，我國全面實現不動產統一登記，究竟“登記”了哪些內容？“全面實現不動產統一登記”意味著什么？和開征房地產稅、反腐敗究竟有什么關系？

歷時10年，我國全面實現不動產統一登記。

何為不動產登記，登記的是什么？

業內人士指出，理解“不動產登記”，關鍵在于把握不動產登記的核心內容——不動產權利歸屬（和其他法定事項）。

不動產登記，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。

具體登記內容包括：不動產的自然狀況，比如土地坐落、面積、用途等；不動產權屬狀況，比如權利人是誰，權利類型是建設用地使用權還是房屋所有權等；不動產權利的限制事項等，比如抵押、查封、異議登記等。

在許多人印象中，“不動產”意味著城市房屋、農村宅基地、土地等建筑物及其產權。但事實上，“不動產登記”的內涵更加寬泛。

記者了解到，按照物權法定原則，目前主要對10類不動產權利進行登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權和土地經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）居住權；以及法律規定需要登記的其他不動產權利。

也因此，全面實現不動產統一登記，被稱為是“讓山山水水也有了‘戶口本’”。

需要注意的是，不動產登記依據當事人申請啟動，作為行政行為，依法登記是基本原則，違法用地和建筑不能登記，不能通過登記將其合法化。

為何要實施不動產統一登記？

“產權制度是社會主義市場經濟的基石，不動產登記是產權保護的重要制度，是自然資源管理不可或缺的重要基礎性工作。”自然資源部自然資源確權登記局局長田文彪將其概括為“四個需要”，即嚴管保護產權的需要、保障交易安全的需要、方便企業群眾的需要和提高行政效能的需要。

“土地、房屋等不動產是企業和群眾最普遍、價值最高的財產，通過不動產統一登記，明晰產權、定分止爭，依法對重大財產權進行統一、嚴格的保護，避免不同類型的權利交叉重疊，企業、群眾權益受損。”田文彪說。

“不宜把不動產登記的作用擴大化，實際上根本的作用就是保障產權。” 中國農業大學土地資源管理系主任朱道林向《中國經濟周刊》記者直言，不應再簡單地將不動產統一登記與不動產征稅聯系到一起，與反腐也沒有直接關系，至少不是直接目的。

“沒有不動產登記，就無法明晰不動產產權，就無法合法占有、使用、收益，無法充分發揮不動產的經濟價值。”分析人士向記者分析指出。

北京大學法學院教授樓建波公開表示，社會上一度有一種誤解，認為實施不動產統一登記是為了開征房地產稅，這是錯誤的認識。

他說，不動產統一登記本身不是為了開征房地產稅，是為了保障不動產交易安全，保護不動產權利人的合法財產權。物權保護制度與稅收征管制度是兩種不同的制度安排，實施不動產統一登記制度的目的不是為了征收房地產稅，但實施不動產統一登記可以輔助支撐更好地開展稅費的征收工作。

樓建波說，在分散登記模式下，同樣可以開展征收房地產稅的改革，稅務機關需要分別從房屋登記機構和土地登記機構獲取房屋和土地登記信息，并進行綜合匯總，以此作為課稅依據征稅；如果實施不動產統一登記，稅務機關從不動產登記機構獲取房地產登記信息更方便，能夠支撐更好開征房地產稅。房地產稅是否征收、何時征收、征收多少，應當由法律規定。

他認為，不動產統一登記已經從稅收登記、產權登記走向多用途登記，不應再簡單地將不動產統一登記與不動產征稅聯系到一起。

“從2013年到2023年，我國不動產登記歷經10年終于由有關管理部門正式宣布完成，確認了我國走向現代化在該特定領域基礎工作的到位情況。需要指出的是，不動產登記不僅僅是大家通常理解的住宅，從工業、商業、住宅、行政、國防的不動產到自然資源，從城市到鄉村，從土地到海洋，它的范圍是廣義的，是覆蓋所有國土空間的。”華夏新供給經濟學研究院創始院長、財政部財政科學研究所原所長賈康向《中國經濟周刊》記者表示。

賈康指出，從國際經驗而言，不動產的產權與信息登記是任何國家都要實施的，我國也早有一個確權的時間表，并且經歷了約10年的歷程。對于房產稅而言，2021年，黨中央在提出推進共同富裕時提到積極穩妥地推進房地產稅立法和進一步做好改革試點工作，考慮改革試點擴圍，但2021年底中央指出三重壓力的問題后，在收縮性政策審慎出臺的方針指導下，2022年并沒有實際措施出臺。2022年年底，財政部文件在支持深圳于稅制改革上先行先試的表述，合乎邏輯地就應包括房地產稅等屬于構建地方稅體系的改革內容。

“至于不動產登記和房地產稅征收，目前來看雖然有上述邏輯上的呼應，但是具體動作和方案落地，還需要官方來公布。” 賈康說。

事實上，我國提出建立不動產統一登記制度，至今已經整整10年。

2013年3月，黨中央、國務院決定建立不動產統一登記機構，提出將分散在多個部門的不動產登記職責整合，實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。

在過去的10年中，不動產統一登記改革大致分為兩個階段：

前5年是夯基壘臺，截至2017年底，全面實現“四統一”改革任務，在新中國歷史上第一次實現了不動產統一登記。國家、省、市、縣四級聯通的不動產登記信息平臺建立起來。后5年是改革創新、提質增效，不斷提升便利化服務水平，不動產統一登記保護產權、保障交易和生態安全、便民利民的作用越來越凸顯。

2014年，時任國土資源部不動產登記局副局長的冷宏志就表示，以前分散登記，由于各部門的登記方法、技術規程等不一致，很容易導致各種不動產權利的重登、漏登現象。由不同的部門管理和登記，容易導致農林用地、農牧用地以及林牧用地之間的權屬界限不清，權利歸屬不明確，引發眾多矛盾和糾紛。

“統一登記后就可以減少甚至杜絕類似問題發生，可以更好地厘清當事人之間的不動產權利界限，減少權屬糾紛，提高登記的準確性和權威性，可以更好地維護當事人的不動產物權。”冷宏志說。

可以想見，推進不動產統一登記之難，難在條塊分割的分散登記體制、眾多難以解決的歷史遺留問題，也難在多方利益主體之間的調和和博弈。

一方面，不動產的種類非常龐雜，大到海域、島嶼、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，小到集體建設用地、農村宅基地等，都屬于不動產。另一方面，此前，我國對不同類型的不動產在管理與確權上采取分別登記的做法。如由水利部負責水資源的確權登記，原農業部負責草原資源的確權登記等。存在職權界限不清晰、交叉重疊嚴重的現象，導致政出多門、多頭收費、登記錯誤頻出以及信息條塊分割等諸多問題。

“小小一本證，牽動萬家心。”在關切民生的重要領域，一些歷史遺留問題也導致“登記難”，成為影響子女入學、房產交易的“卡脖子”問題，群眾反映強烈。

比如，由于歷史原因，許多民眾沒有及時辦理登記并進行交易流轉，導致權屬資料不全、權屬存在糾紛。又如，有民眾“東拼西湊”，終于在縣城買上一套房，誰料施工單位驗收手續不全，房本一直辦不下來。再如，在集體林權制度改革時，將林地承包經營權細化為林地所有權、林地使用權，存在確權登記歷史遺留等問題。

這背后的權屬糾紛、權屬確定的難度可以想見。不少省份打出了“絕不能把歷史遺留問題再留給歷史”的口號，全力推動不動產統一登記制度落地實施。

自然資源部透露，各級自然資源主管部門積極推動化解歷史遺留問題導致的“登記難”，解決了1100多萬套房屋辦證問題，惠及2600多萬群眾。

4月25日召開的全國自然資源和不動產確權登記工作會議透露，目前全國約 3000 個大廳、4萬個窗口、10萬人的登記隊伍，每天為40萬群眾和企業提供各類登記服務，10年來累計頒發不動產權證書7.9億多本、不動產登記證明3.6億多份、電子證書證明3.3億多本。

據悉，目前國家、省、市、縣四級聯通的不動產登記基礎信息平臺平穩運行，不動產登記數據庫實時更新，已包含超過15億條不動產登記信息。這些數據為國家層面提供登記信息共享服務3億余條、為各地提供信息共享服務10億多次。

分析認為，我國全面實現不動產統一登記，為全面、準確、及時地掌握不動產物權情況提供了重要抓手，對于加強產權保護，構建完整的內需體系，系統推進全國統一大市場建設，構建新發展格局有重要意義。

責編：楊琳? yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭