我國主要城市生活垃圾處理生態(tài)補償機制建設現(xiàn)狀及對貴陽市的建議

張小明 廖蘇井 趙若伊 朱嘉興

摘?要：隨著公眾環(huán)境安全意識不斷提升，生活垃圾焚燒項目難以落地，全國多地通過建立生態(tài)補償機制有效破解“鄰避效應”，緩解社會矛盾和負面影響，推動建設垃圾焚燒項目的積極性。通過調研我國主要城市生活垃圾處理生態(tài)補償機制建設現(xiàn)狀，擬期為貴陽市生活垃圾處理生態(tài)補償機制建設提供有效經驗。

關鍵詞：生活垃圾；生態(tài)補償；貴陽市

中圖分類號： F299.23文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）12-0000-00

根據(jù)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》可知，“十三五”末，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理率約45%，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局。到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力需達到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右[2]。垃圾焚燒已成為垃圾處置的主要方式，為保障垃圾焚燒項目順利落地，城市生活垃圾得到有效處理，建立生活垃圾處理生態(tài)補償機制具有重要意義。

貴陽市作為全國生態(tài)文明示范城市、國家生態(tài)文明試驗區(qū)（貴州）的核心區(qū)，并納入“十四五”時期“無廢城市”建設的城市名單，“十三五”末，全市生活垃圾處理方式仍然以填埋為主，且垃圾填埋場已超負荷運行，垃圾焚燒處理設施建設進度明顯滯后。為加快全市垃圾焚燒發(fā)電項目建設，做好選址周邊維護穩(wěn)定及建設服務保障等有關工作，研究制定生活垃圾處理生態(tài)補償機制至關重要。因此，對全國生活垃圾處理生態(tài)補償機制建設現(xiàn)狀，選取典型城市，開展了實地調研，擬期為貴陽市生活垃圾處理生態(tài)補償機制的建設提供有效經驗。

1?我國城市生活垃圾處理生態(tài)補償現(xiàn)狀

最早提出生活垃圾處理生態(tài)補償?shù)氖潜本┦校?0年，陸續(xù)有多座城市頒布了相關政策，全國主要城市生活垃圾處理生態(tài)補償基本情況見表1。

2?典型城市生活垃圾處理生態(tài)補償現(xiàn)狀

2.1?廣州市

《廣州市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法》及其《實施細則》作為部門規(guī)范性文件于2012年5月1月頒布實施，原有效期三年，2016年進行延續(xù)，該《辦法》實施以來，為廣州市生活垃圾終端處理生態(tài)補償工作提供了政策依據(jù)，對促進生活垃圾終處理設施區(qū)域維穩(wěn)工作、推動廣州市生活垃圾終處理設施建設運營工作發(fā)揮了積極意義。

根據(jù)生態(tài)補償工作實踐，因《廣州市生活垃圾終端處理應急調度管理辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕18號）的出臺和新一輪生活垃圾終處理設施將陸續(xù)建成投產，原《辦法》已逐漸不能滿足實際工作需要，為進一步完善生態(tài)補償機制，由廣州市城管委于2018年組織開展了對原《辦法》的修訂。辦法修訂后進一步完善了生態(tài)補償費資金監(jiān)管方面的部門職責分工，明確了新增設施納入生態(tài)補償范圍的時間點，優(yōu)化了資金預算管理程序、生態(tài)補償費用使用范圍。另外，為促進生活垃圾分類有效開展，《辦法》中對生活垃圾和餐廚垃圾分別規(guī)定了生態(tài)補償標準[3]。

2.2?東莞市

東莞市于2014年底制定了《東莞市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償實施方案》，生活垃圾終端處理設施包括生活垃圾焚燒處理廠、衛(wèi)生填埋場以及存量垃圾集中處理廠，但在實施方案施行以來，由于存量垃圾集中處理廠并未建成，故主要針對生活垃圾焚燒處理廠和衛(wèi)生填埋場。《方案》對生態(tài)補償金分配比例進行了細化，13%由市政府統(tǒng)籌，80%由所在地鎮(zhèn)街統(tǒng)籌，7%由受影響地鎮(zhèn)街統(tǒng)籌[4]。補償標準參考周邊地市的情況，并結合東莞市發(fā)展水平定為20元/噸，僅占垃圾處理服務費用的七分之一，對于鎮(zhèn)街壓力較小，有利于生態(tài)補償方案的實施。

2.3?重慶市

重慶市于2016年起，建立中心城區(qū)生活垃圾收運處理異地補償機制，印發(fā)了《重慶市主城區(qū)生活垃圾收運處理異地補償暫行辦法》，由生活垃圾輸出區(qū)繳納生活垃圾收運處理生態(tài)補償費，用于補償市屬垃圾收運處理設施（含二次轉運站、大型跨區(qū)域轉運站；生活垃圾焚燒廠、生活垃圾填埋場、餐廚（廚余）垃圾處理廠）所在的生活垃圾接收區(qū)[5]。該辦法有效期兩年，實施兩年后于2018年重新頒布了《重慶市主城區(qū)生活垃圾收運處理異地補償辦法》，由“暫行辦法”改為“辦法”，從2018年1月1日起施行。《辦法》主要對補償標準進行了上調，結合垃圾處理成本上浮和地方財政情況，由原來的50元/噸上調至80元/噸。

另外，重慶市財政局會同城市管理局制定了具體分配辦法——《重慶市中心城區(qū)生活垃圾收運處理異地補償資金管理實施辦法》。該辦法中明確了生態(tài)補償資金實行專款專用，其中70%用于垃圾接收區(qū)，30%由市級統(tǒng)籌[6]。重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務中心印發(fā)《關于進一步規(guī)范中心城區(qū)生活垃圾收運處理量核定工作的通知》，進一步規(guī)范了生活垃圾處理量的核定。

2.4?成都市

成都市在充分考慮市級生活垃圾處理設施所在區(qū)（市）縣的生態(tài)保護成本，結合成都市生活垃圾處理實際，于2016年制定了《成都市生活垃圾跨區(qū)（市）縣處理環(huán)境補償辦法》，2017年1月1日起施行。

生活垃圾環(huán)境補償資金實行“當年征收，次年使用”，征收標準的核定是在調研上海等發(fā)達城市的基礎上，結合成都市各區(qū)（市）縣在垃圾處理、清掃保潔、環(huán)衛(wèi)設施的投入，以及各區(qū)市縣的發(fā)展水平后，暫定為60元/噸。同時，明確根據(jù)發(fā)展需要，適時提高對生活垃圾導出區(qū)的環(huán)境補償資金征收標準。實施兩年以后，為切實解決市級生活垃圾處理設施所在區(qū)（市）縣的公建配套和生態(tài)環(huán)境保護問題，合理提高補償標準，激發(fā)各區(qū)市縣政府在屬地建設生活垃圾環(huán)保發(fā)電廠的積極性，將生活垃圾跨區(qū)（市）縣處理環(huán)境補償資金征收標準由60元/噸調整為90元/噸[6]。

2.5?南寧市

南寧市在制定生活垃圾補償機制時先后調研和學習了15個城市的補償辦法制定過程及內容，經過調研學習結合本地實際情況，并多次征求南寧市政府各部門的意見，同時在網上和微信平臺上向社會公布征求社會公眾的反饋意見，歷時3個月受償方和補償區(qū)在政府辦公會上達成一致，最終確定了《南寧市生活垃圾處理生態(tài)補償暫行辦法》，于2021年1月1日起實施。《暫行辦法》提出了各單位的管理職責，規(guī)定了生態(tài)補償費資金管理的要求以及監(jiān)督管理的職責，確定了廚余垃圾和其他垃圾的生活垃圾中轉和終端處置設施（包括轉運站、生態(tài)垃圾焚燒廠、生活垃圾衛(wèi)生填埋場、廚余垃圾處理廠、有機垃圾處理廠）生態(tài)補償標準，并規(guī)定了生活垃圾的生態(tài)補償費實行階梯收費[7]。

2.6?西安市

西安市在制定生活垃圾補償機制前，組織了政府部門、垃圾終端處理設施周邊村民近1萬人耗時半年分批到全國各地去調研學習，并參觀外地已建垃圾焚燒廠。為切實推進西安市生活垃圾終端處理設施建設和運營，加強生活垃圾終端處理設施區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護、修復和重建，結合西安市生活垃圾終端處理實際情況，制定了《西安市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法》[8]。

該辦法從2018年1月17日起施行，有效期三年，有關法律依據(jù)變化或有效期屆滿，根據(jù)實施情況依法評估修訂。西安市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法明確了補償費的計算、征收、核撥、使用、監(jiān)管等。

3?結論與建議

3.1?結論

調研顯示，目前我國主要城市建立垃圾處理終端生態(tài)補償機制的初衷主要是為了有效破解“鄰避效應”，通過實施生態(tài)補償，緩解由此引發(fā)的社會矛盾和負面影響，同時推動各區(qū)建設焚燒、填埋等垃圾處理終端設施的積極性，解決城市垃圾圍城問題。

目前，北京、上海、廣州等發(fā)達城市已經制定垃圾處理生態(tài)補償相關制度，并實施了10年以上，積累了豐富的經驗。其余制定了垃圾生態(tài)補償相關制度的城市大部分通過調研學習，借鑒其成功經驗，同時在實施一定年限后，結合自身城市發(fā)展和實踐經驗總結對制度進行了進一步完善。大部分制定了生態(tài)補償機制的城市基本已經實現(xiàn)了垃圾的全量焚燒，垃圾填埋處理設施大多數(shù)是作為應急備用設施。由此可見，生活垃圾處理生態(tài)補償確實是解決垃圾焚燒項目與周邊民眾矛盾較為有效的方法之一。

我國中西部垃圾焚燒處理水平低于東部，東南沿海城市焚燒處理率超過60%，中西部地區(qū)焚燒處理率不到50%[2]，貴陽市“十三五”末期僅建成一座垃圾焚燒處理設施，焚燒處理率也低于其他中西部地區(qū)，通過對全國典型城市調研學習，應加快建立與貴陽市發(fā)展相適應垃圾處理生態(tài)補償機制，解決垃圾焚燒項目推進困難的現(xiàn)狀，助力“無廢城市”建設。

3.2?建議

補償機制適用范圍建議優(yōu)先考慮解決主要矛盾——生活垃圾焚燒設施落地難，參照成都市、東莞市，僅考慮生活垃圾處理納入生態(tài)補償。

補償范圍的確定不適應按多少公里范圍內進行劃圈確定，易引起爭議和負面影響。應以終端處理設施的用地權屬所屬行政區(qū)為受償區(qū)；同一市屬設施用地權屬涉及不同行政區(qū)域的，按照各行政區(qū)用地比例分配該設施接收處理垃圾產生的生態(tài)補償費。

生活垃圾處理生態(tài)補償機制建設難點之一是垃圾處理量的核定，可以利用貴陽市大數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢，構建貴陽市智慧環(huán)衛(wèi)信息管理系統(tǒng)，建立生活垃圾智慧監(jiān)管平臺，綜合調度全市生活垃圾處理量和垃圾去向，通過在線計量稱重系統(tǒng)建立垃圾轉運臺賬，并做好計量核算。同時，借鑒成都經驗實行三級監(jiān)管，確保各區(qū)垃圾處理量核定的準確性。

生態(tài)補償標準的確定，借鑒調研城市經驗，建議通過核算貴陽市垃圾處理成本，結合貴陽市各區(qū)市縣發(fā)展水平和財政經濟情況以確定。

生態(tài)補償資金的使用，總結廣州經驗教訓，應符合生態(tài)補償?shù)某踔裕哟笤诃h(huán)境改善、市政配套、公益設施類項目的投入比例，不適宜將大部分資金用于補償村民個人。另外，貴陽市新建垃圾焚燒終端處理設施造成分布格局變化，原高雁垃圾填埋場、比例壩垃圾填埋場雖然接近封場，然而終端處理設施周邊的環(huán)境影響仍然存在，建議采取合理措施，由市財政統(tǒng)籌，考慮將已封場垃圾填埋場的生態(tài)補償納入補償途徑。

參考文獻：[1]?汪勁．中國生態(tài)補償制度建設歷程及展望[J]．環(huán)境保護，2014（5）．