縣域公共數(shù)據(jù)檔案化治理的理論與實踐探索
——以嵊州市“個人全生命周期檔案”綜合智治應用建設為例

汪偉民 丁云/嵊州市檔案館

近年來，國家和浙江省數(shù)據(jù)戰(zhàn)略相繼出臺，明確數(shù)據(jù)已演變?yōu)閿?shù)字經(jīng)濟時代的關鍵生產(chǎn)要素，并日益成為推動人類經(jīng)濟社會發(fā)展的“新石油”。基于上述戰(zhàn)略背景，嵊州市檔案館和大數(shù)據(jù)中心積極開展數(shù)據(jù)要素在縣域的探索和實踐，針對公共數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)多源、數(shù)據(jù)不一致、數(shù)據(jù)不完整、數(shù)據(jù)不合規(guī)等問題，開展數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀，共同謀劃建設“個人全生命周期檔案”綜合智治應用，通過先行先試，為縣域公共數(shù)據(jù)的歸集、治理和供給提供了一條可行路徑。

1 背景意義

近年來，《中共中央 國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱數(shù)據(jù)二十條）和《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等國家和省數(shù)據(jù)戰(zhàn)略相繼出臺。2021年7月，浙江省檔案局印發(fā)《浙江省檔案工作數(shù)字化改革方案》，要求運用整體智治理念方法，對全省黨政機關檔案數(shù)字資源、管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享等進行全流程系統(tǒng)性改造，加快檔案資源向數(shù)字化、數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，推動檔案數(shù)據(jù)向集成共享利用發(fā)展，圍繞構(gòu)建數(shù)字化決策、執(zhí)行、服務、監(jiān)督和評價體系，拓展檔案數(shù)據(jù)智慧服務場景。基于上述國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略背景及浙江省檔案工作數(shù)字化改革總體要求，嵊州市檔案館認真梳理核心業(yè)務，堅持以數(shù)字化手段努力破解工作中存在的體制性、機制性堵點難點問題，決定從個人全生命周期數(shù)據(jù)檔案化治理視角破題，聯(lián)合嵊州市大數(shù)據(jù)中心打造“個人全生命周期檔案”綜合智治應用。并于2022年9月獲浙江省檔案局批復列入“浙里數(shù)字檔案”重大應用場景目錄，開展試點建設，同時也作為浙江大學的“數(shù)據(jù)檔案化治理基礎理論和實踐路徑研究”國家課題的實證案例。

2 需求分析

2.1 五大需求

基于個人全生命周期數(shù)據(jù)檔案化治理和應用，主要存在以下五大需求：

數(shù)據(jù)治理需求，通過本應用探索公共數(shù)據(jù)治理實踐路徑，形成數(shù)據(jù)治理方法論和路線圖。

民生服務需求，提供數(shù)據(jù)檔案化治理后的個人全生命周期數(shù)據(jù)底座支撐，提高政府民生服務辦事效率。

社會治理需求，梳理構(gòu)建公民社會關系圖譜，為政府社會治理提供數(shù)據(jù)支持。

共同富裕需求，為政府相關機構(gòu)推出一批差別化收入分配激勵政策提供數(shù)據(jù)支持。

數(shù)據(jù)要素改革需求，為黨委政府領導決策和數(shù)據(jù)要素市場服務奠定基礎。

2.2 改革“三張清單”

根據(jù)梳理出來的五大需求，經(jīng)過深入的討論和交流，逐步形成重大需求清單、多跨場景應用清單和重大改革清單等改革“三張清單”。

3 場景建設

3.1 總體思路

旨在通過對檔案學理論的應用，推進公共數(shù)據(jù)檔案化治理和應用。將一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)和檔案館藏民生數(shù)據(jù)進行有效融合、治理、溯源，通過多源匯聚、多重校驗、多表合一等技術，建立一個可信賴的“個人全生命周期檔案”數(shù)據(jù)資源中心，并構(gòu)建“1+10+N”的個人全生命周期檔案綜合智治應用框架，即按照出生、教育、工作、置業(yè)、出行、婚育、就醫(yī)、救助、養(yǎng)老、身后等10個人生階段，打造N個基于個人全生命周期檔案數(shù)據(jù)典型應用場景。

3.2 系統(tǒng)架構(gòu)

整個系統(tǒng)的總體架構(gòu)由基礎設施體系、數(shù)據(jù)資源體系、應用支撐體系、業(yè)務應用體系四層組成，并建立了保障運行的政策制度體系、標準規(guī)范體系、組織保障體系、網(wǎng)絡安全體系。

系統(tǒng)架構(gòu)圖

基礎設施。基礎設施是整個平臺的服務器部署、應用上架、網(wǎng)絡訪問的基礎環(huán)境，個人全生命周期檔案平臺部署在政務網(wǎng)，并通過浙里辦端提供個人查檔出證服務。

數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)資源有兩個方面，一是浙江數(shù)據(jù)公共數(shù)據(jù)平臺，數(shù)據(jù)包括：出生、教育、工作等10個人生階段與個人相關數(shù)據(jù)。二是檔案館民生類檔案，包括出生醫(yī)學證明檔案、婚姻檔案、學籍檔案等9大類數(shù)據(jù)。

應用支撐。應用支撐主要是指應用基礎模塊和工具軟件，包括元數(shù)據(jù)管理、權(quán)限管理、數(shù)據(jù)底座等。

核心業(yè)務。對接多個核心業(yè)務應用，包括：數(shù)據(jù)智治系統(tǒng)、養(yǎng)老服務系統(tǒng)等，同時對接數(shù)字化改革總門戶應用及黨政機關整體智治綜合應用、數(shù)字政府綜合應用、數(shù)字經(jīng)濟綜合應用、數(shù)字社會綜合應用、數(shù)字法治綜合應用、數(shù)字文化綜合應用等。

“兩掌”（前端）。打通“兩掌”，在浙政釘端主要服務于各單位數(shù)據(jù)官和聯(lián)絡員，開展數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)核驗、數(shù)據(jù)加工等操作；在浙里辦端對接“浙里檔案”，為個人查檔提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3 場景設計

通過對“個人全生命周期檔案”數(shù)據(jù)資源的挖掘和分析，打造“惠民辦事”“出生智治”“基層治理”“居民健康”“共同富裕”等公共數(shù)據(jù)應用典型子場景。

3.3.1 “惠民辦事”子場景

依托建成的“個人全生命周期數(shù)據(jù)資源中心”，形成辦事信息高速公路，通過本平臺直接服務于辦事部門，逐步創(chuàng)建“無證明城市”，極大方便人民群眾辦事。

3.3.2 “出生智治”子場景

依托建成的“個人全生命周期數(shù)據(jù)資源中心”，為輔助人口治理、提供辦學依據(jù)、分析人口出生等社會焦點問題提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3.3 “基層治理”子場景

依托建設的“個人全生命周期的數(shù)據(jù)資源中心”，建立人物社會關系圖譜，記錄與個人相關的社會關系及關聯(lián)人員受教育背景、在職工作等情況，在出現(xiàn)糾紛時可為基層干部尋找問題合適調(diào)解人提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3.4 “共同富裕”子場景

通過對個人全生命周期教育、工作、置業(yè)等人生階段的數(shù)據(jù)治理，深度挖掘數(shù)據(jù)價值，通過數(shù)據(jù)和算法了解個人收入分配結(jié)構(gòu)，為企業(yè)及百姓幫扶政策提供數(shù)據(jù)支持，使數(shù)字經(jīng)濟成為新時代賦能我國全體人民走向共同富裕的精兵利器。

4 改革突破

一是政策法規(guī)突破。助推《紹興地方標準數(shù)據(jù)檔案化治理技術基本要求》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等法規(guī)修訂完善。二是體制機制創(chuàng)新。通過數(shù)據(jù)校核網(wǎng)絡建設，制定數(shù)據(jù)校核員制度，打通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級數(shù)據(jù)檔案化治理協(xié)同工作機制，逐步形成多跨協(xié)同工作場景。三是政策制度供給。推出《嵊州市個人全生命周期數(shù)據(jù)要素元數(shù)據(jù)方案》《嵊州市數(shù)據(jù)校核員管理辦法》《嵊州市大數(shù)據(jù)發(fā)展中心、嵊州市檔案館數(shù)據(jù)協(xié)同治理工作管理規(guī)范》等相關理論和制度。四是業(yè)務流程重塑。通過“個人全生命周期數(shù)據(jù)資源中心”的建設，減少或去除其他政府機構(gòu)對個人信息數(shù)據(jù)庫建設，形成統(tǒng)一技術架構(gòu)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務、統(tǒng)一數(shù)據(jù)安全管控等業(yè)務流程的提升與重塑。五是數(shù)據(jù)開放安全。在《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《征信業(yè)務管理辦法》等法律框架下推動嵊州市個人全生命周期數(shù)據(jù)資源服務，實現(xiàn)數(shù)據(jù)時代下民生數(shù)據(jù)價值和數(shù)據(jù)要素價值。

5 項目特色亮點

5.1 數(shù)據(jù)接引

數(shù)據(jù)接引通過數(shù)據(jù)接引系統(tǒng)實現(xiàn)批量、實時多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的便捷同步或接入，系統(tǒng)可提供完善的數(shù)據(jù)接入配置、數(shù)據(jù)匯聚任務運行監(jiān)控等功能，有效保障數(shù)據(jù)接入的穩(wěn)定性和可控性，滿足各類平臺、數(shù)據(jù)源及應用系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)匯聚需求。主要數(shù)據(jù)來源包括：

5.1.1 系統(tǒng)之外電子數(shù)據(jù)。可通過人工歸集方式上傳內(nèi)容數(shù)據(jù)平臺；

5.1.2 業(yè)務系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。可通過中間表交換/接口，實現(xiàn)對業(yè)務系統(tǒng)形成的業(yè)務數(shù)據(jù)憑證、相關附件以及對應的元數(shù)據(jù)自動歸檔到內(nèi)容大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)；

5.1.3 紙質(zhì)材料。通過對數(shù)字化掃描件進行OCR字段信息提取形成數(shù)據(jù)目錄，連同掃描件一同上傳內(nèi)容大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。

數(shù)據(jù)校核流程圖

5.2 四性檢測

維護數(shù)據(jù)質(zhì)量，按照數(shù)據(jù)源業(yè)務的實際情況，在元數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)中設置數(shù)據(jù)元數(shù)據(jù)方案，以元數(shù)據(jù)方案為參照對數(shù)據(jù)的完整性、真實性、安全性、有效性進行四性檢測。

5.3 數(shù)據(jù)校核

數(shù)據(jù)校核流程按照如下四個階段進行，建設高質(zhì)量的個人全生命周期數(shù)據(jù)檔案資源庫：

5.3.1 在控制源頭質(zhì)量的基礎上，采用人工智能技術建立多項非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)提取模型，對數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化-非結(jié)構(gòu)化一致性驗證；

5.3.2 采用數(shù)據(jù)算法，對單位內(nèi)部同類數(shù)據(jù)交叉校驗和單位間數(shù)據(jù)交叉驗證，保障全域數(shù)據(jù)一致性；

5.3.3 每個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，通知源頭部門進行核對，逐步將數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)為源頭治理；

5.3.4 問題數(shù)據(jù)在核對完成前打標簽，提醒使用部門在應用該數(shù)據(jù)時提前進行風險防控。

5.4 數(shù)據(jù)多表合并

對治理后的數(shù)據(jù)，通過技術進行數(shù)據(jù)去重和多表合并，形成統(tǒng)一的高質(zhì)量的“個人全生命周期數(shù)據(jù)檔案”數(shù)據(jù)資源庫，數(shù)據(jù)資源庫數(shù)據(jù)保持數(shù)據(jù)來源可溯的數(shù)據(jù)映射關系，滿足數(shù)據(jù)檔案化要求。

6 項目成效

試點建設項目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”的原則來建設，自去年9月份開始啟動實施以來，至3月底已完成130類數(shù)據(jù)歸集4114萬條，數(shù)據(jù)治理808萬條，場景建設5個，成效顯著。針對項目實施中碰到的實際困難和問題，已按照嵊州市委領導的要求建立了以重要涉民部門分管領導和業(yè)務負責人為主體的項目工作專班，實行清單化、項目化管理，并建立月例會、周例會制度。

3月23日，來自中國人民大學、浙江大學、之江實驗室、浙江省檔案局、浙江省檔案館、浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展中心以及全省檔案系統(tǒng)的領導和專家學者匯聚嵊州，共同圍繞數(shù)據(jù)檔案化治理的基礎理論、法規(guī)依據(jù)、規(guī)范標準、實踐經(jīng)驗等方面開展研討。大家一致認為嵊州市檔案館與嵊州市大數(shù)據(jù)中心共同謀劃的“個人全生命周期檔案”綜合智治應用從公共數(shù)據(jù)資源建設的普遍、共性、痛點問題出發(fā)，著重從戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機制、法規(guī)標準、最佳實踐、能力建設等五方面去構(gòu)建數(shù)據(jù)檔案化治理保障與賦能體系，建設可信賴的公共數(shù)據(jù)資源體系，體現(xiàn)數(shù)據(jù)治理重大價值，為檔案介入公共數(shù)據(jù)檔案化治理提供方法論和路線圖。