打造新時代海上“楓橋經驗”樣板研究
——基于舟山的探索與實踐

丁友良 侯宏琦 吳 斌

基層社會治理是國家治理的重要一環。加強基層社會治理、創新基層社會治理模式對于維護基層社會和諧穩定具有重要意義。60年前,浙江省諸暨縣(現諸暨市)楓橋干部發動和依靠群眾,秉持“矛盾不上交,就地解決”的理念,實現了“捕人少,治安好”的社會穩定局面。毛主席親筆批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。60年來,“楓橋經驗”不斷被賦予新的內涵,逐漸從“管制型”和“管理型”的“楓橋經驗”向“治理型”的新時代“楓橋經驗”轉變。2013年10月,習近平總書記作出重要指示,強調要把“楓橋經驗”’堅持好、發展好。而舟山群島新區在汲取“楓橋經驗”精髓的基礎上打造的新時代海上“楓橋經驗”樣板,已成為堅持和發展“楓橋經驗”的一個典型范例,進一步豐富了新時代“楓橋經驗”的內涵。

一、新時代“楓橋經驗”的研究現狀與內涵特性

“楓橋經驗”雖然產生于20世紀60年代,但直至20世紀90年代相關研究文獻依然較少。從20世紀90年代末開始,才出現了少量有一定深度的研究文獻。學界研究“楓橋經驗”的熱潮始于2003年即毛澤東同志批示“楓橋經驗”40周年之時。從2013年至今,相關研究文獻開始大量涌現。黨的十八大以來,隨著“楓橋經驗”的不斷豐富完善,學界和政界對新時代“楓橋經驗”的內涵也進行了深入剖析和闡述。

(一)新時代“楓橋經驗”研究現狀述評

通過對國內已有的相關文獻進行梳理,發現現有文獻對“楓橋經驗”的研究重點大致可歸為以下幾大方面。

1.詮釋“楓橋經驗”的產生發展過程與內涵演變。“楓橋經驗”早期的一個經驗發展為多個經驗,“第一個經驗是‘矛盾不上交,利用群眾的力量將問題解決’;第二個經驗是對待服刑結束期滿的人員進行幫扶,不搞特殊化,不搞分歧化;第三個經驗是在對待外來人員方面,提高外來務工人員的待遇,促進他們積極學習。(1)參見程世哲：《“楓橋經驗”和黨的群眾路線》,《法制與社會》2018年第6期。“楓橋經驗”的內涵在不斷發展變化,“最初是階級斗爭背景下的一種政治斗爭和社會改造的經驗,后來發展為社會治安綜合治理的經驗,最后發展成為村民自治,基層民主法治建設的經驗”。(2)參見汪世榮：《“楓橋經驗”：基層社會治理的實踐》,法律出版社2018年版,第2—6頁。而打造新時代“楓橋經驗”則要完成“從基層預防化解矛盾模式向基層社會治理模式轉變”“從群防群治向構建自治、法治、德治相融合的基層社會治理機制轉變”“從以人防、物防、技防為主的‘三防’向建立健全人防、物防、技防、心防‘四防并舉’的社會風險防控體系轉變”“從傳統方式向‘傳統方式+智慧治理’轉變”“從‘小治安’向‘大平安’轉變”。(3)參見劉樹枝：《打造“楓橋經驗”升級版——新時代“楓橋經驗”內涵的思考》,《人民論壇》2018年第10期。

2.分析“楓橋經驗”產生發展與長盛不衰的內在機理。胡承槐論證了“楓橋經驗”長盛不衰、歷久彌新背后的歷史邏輯：即“楓橋經驗”從基層微觀層面上反映了中國社會結構變化的歷史趨勢,且契合于這一趨勢。(4)參見胡承槐：《“楓橋經驗”55年歷史演變所蘊含的歷史邏輯》,《治理研究》2018年第5期。卜清平認為“楓橋經驗”之所以長青,是由于政治機會結構、政府運作、經驗稟賦三者相互形塑,使“楓橋經驗”實現了從階級斗爭經驗向人民內部矛盾經驗的轉變,也實現了從社會治安經驗、維穩經驗向社會治理經驗的繼替發展,成為國家和社會治理的重要資源。(5)參見卜清平：《“楓橋經驗”何以長青?》,《開放時代》2020年第1期。陳立旭認為把現代法治體系、社會治理體系與傳統糾紛解決體系、地方鄉治體系、道德教化體系有機地結合在一起,從傳統文化底蘊中發掘現代社會治理的源頭活水,這正是“楓橋經驗”不斷與時俱進創新發展、歷久而彌新的重要原因。(6)參見陳立旭：《現代治理與傳統的創新性發展——“楓橋經驗”的啟示》,《治理研究》2018年第5期。

3.探討“楓橋經驗”在各地各領域的推廣運用。林延斌和劉仁春探討了基于“楓橋經驗”推進市域社會治理現代化的主要路徑。(7)參見林延斌、劉仁春：《“楓橋經驗”：推進市域社會治理現代化的路徑研究》,《中州大學學報》2021第3期。常婷探討了“楓橋經驗”在派出所化解社會矛盾中的機制。(8)參見常婷：《“楓橋經驗”在派出所化解社會矛盾中的機制研究——以Z省G區派出所為例》,《公關世界》2021年第18期。邵安和胡望洋研究構建了“楓橋警務”評估指標體系。(9)參見邵安、胡望洋：《“楓橋警務”評估指標體系構建》,《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2021年第4期。葉阿萍探討了新時代“楓橋經驗”的法治化路徑。(10)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。徐柳怡和汪濤對“楓橋經驗”在韌性社區應急治理中的運用進行了研究。(11)參見徐柳怡、汪濤：《“楓橋經驗“在韌性社區應急治理中的運用研究》,《領導科學論壇》2021年第9期。褚宸舸和史凱強探討了“網上楓橋經驗”的浙江實踐及其創新。(12)參見褚宸舸、史凱強：《“網上楓橋經驗”浙江實踐及其創新》,《浙江工業大學學報(社會科學版)》2019年第2期。何燕蕓對“楓橋經驗”在農村治安防控中的應用進行了研究。(13)參見何燕蕓：《新楓橋經驗在農村治安防控中的應用研究》,《河北公安警察職業學院學報》2021年第3期。任從文探討了將新時代“楓橋經驗”嵌入邊境地區治理的路徑。(14)參見任從文：《新時代“楓橋經驗”視域下的邊境治理路徑探索》,《領導科學論壇》2023年第1期。朱嘉探討了以新時代“楓橋經驗”推動機場社會治理現代化的實踐路徑。(15)參見朱嘉：《新時代“楓橋經驗”在機場社會治理現代化中的實踐與探索》,《浙江警察學院學報》2022年第6期。金慧忠和田震探討了新時代“楓橋經驗”在鐵路治安融入市域社會治理中的應用。(16)參見金慧忠、田震：《新時代“楓橋經驗”在鐵路治安融入市域社會治理中的應用探索——以昆山站派出所為例》,《鐵道警察學院學報》2022年第6期。索向東探討了以新時代“楓橋經驗”推動老舊小區改造問題。(17)參見索向東：《以新時代“楓橋經驗”推動老舊小區改造》,《唯實》2022年第9期。

4.闡述習近平新時代中國特色社會主義思想對于“楓橋經驗”創新發展的作用。中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組系統闡述了習近平新時代中國特色社會主義思想對“楓橋經驗”創新發展的引領作用。(18)參見中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》,法律出版社2018版,第55—95頁。

綜上所述,有關“楓橋經驗”的著作雖少但相關的期刊論文數量比較多,尤其是2018年以來有關“楓橋經驗”的期刊論文數量呈爆發狀態,研究內容也在不斷深入,其中對“楓橋經驗”產生發展與長盛不衰的內在機理的研究最為透徹。而有關“楓橋經驗”推廣運用方面的研究論文數量眾多卻鮮有涉及海上“楓橋經驗”的研究文獻,僅有的一篇涉及海上“楓橋經驗”的文獻(19)參見魏明：《海上“楓橋經驗”在基層社會治理中的顯著作用研究——以舟山公安機關的實踐為例》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2019年第6期。也只是從公安機關工作的角度來研究,沒有對新時代海上“楓橋經驗”的探索進行全面系統的概括、總結和梳理。

(二)新時代“楓橋經驗”的內涵及特性

新時代海上“楓橋經驗”是“新時代‘楓橋經驗’”的重要組成部分。而“新時代‘楓橋經驗’”指的是黨的十八大以來在原有基礎上創新發展起來的“楓橋經驗”。中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組認為,新時代“楓橋經驗”是在黨的領導下,由楓橋等地人民創造和發展起來的化解矛盾、促進和諧、引領風尚、保障發展的一整套行之有效且具有典型意義和示范作用的基層社會治理方法,其基本元素包括黨建統領、人民主體、“三治”結合、共建共治共享、平安和諧等。(20)中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》,法律出版社2018版,第17—18頁。他們認為這五個元素基本覆蓋了“楓橋經驗”的時代內涵,其中“黨建統領是根本保證,人民主體是價值核心,‘三治’結合是基本要義,共建共治共享是基本格局,平安和諧是目標效果”(21)中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》,法律出版社2018版,第28頁。。中共浙江省委則把新時代“楓橋經驗”的主要內容歸納為“黨建統領、人民主體、三治融合、四防并舉、共建共享”等五個基本元素,并將其作為浙江特色基層治理體系的核心內容。(22)2018年11月,浙江提出新時代“楓橋經驗”的主要內容為堅持黨建統領、堅持人民主體、堅持“三治融合”(自治、法治、德治)、堅持“四防并舉”(人防、物防、技防、心防)、堅持共建共享。2019年11月22日,中國共產黨浙江省第十四屆委員會第六次全體會議通過了《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神高水平推進省域治理現代化的決定》,明確提出要“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,全面建設‘黨建統領、人民主體、三治融合、四防并舉、共建共享’的浙江特色基層治理體系”。

從本質上講,新時代“楓橋經驗”就是要發揮基層黨組織引領作用、依靠人民群眾自身力量,采取切實有效的措施來就地解決基層的矛盾和問題,以實現社會和諧穩定、國家安定有序、人民安居樂業的目標。因而“楓橋經驗”具有以下幾個特性。

1.人民性。“楓橋經驗”是以人民為中心,依靠人民群眾自身的力量來就地解決人民群眾內部矛盾。“楓橋經驗”來自于人民群眾的創造,其創新和發展的動力也是來自于人民群眾,其最終的目的也是要保護人民、造福人民。

2.開放性。“楓橋經驗”不是地域性的封閉經驗,新時代“楓橋經驗”也不只屬于楓橋鎮,而是在各地的推廣和實踐中不斷賦予其新的內涵。20世紀60年代,“楓橋經驗”主要是公安系統的工作方式和經驗,其實施對象是“四類分子”;20世紀90年代,“楓橋經驗”已發展為政法系統的行業經驗,其實施對象是矛盾糾紛主體和社會穩定對象,目的是排查化解矛盾糾紛;21世紀10年代至今(即黨的十八大以來)的新時代“楓橋經驗”是各級黨委政府適應時代要求,創新群眾工作方法,貫徹新時代群眾路線的具體體現,目的是實現社會的長治久安。

3.務實性。“楓橋經驗”注重從實際出發,以務實的態度來切實解決現實的社會矛盾和問題。60年前楓橋干部正是基于楓橋當地的客觀實際,本著實事求是的態度來教育和改造“四類分子”及游手好閑的“不良人員”,實現了“捕人少,治安好”的社會穩定局面。當前我們實施和推廣新時代“楓橋經驗”,也要求各級干部深入基層、深入實際、化解矛盾、調解糾紛,通過實實在在的行動來做好群眾工作,為群眾辦實事、解難題。

4.廣泛性。從最初的作為社會主義教育運動中把“四類分子”改造成為社會主義新人的成功做法,到農村基層社會治安綜合治理手段,再演變成基層社會治理方法,“楓橋經驗”已成為我國社會治理的一個典范、一面旗幟,被社會廣為推廣。當前新時代“楓橋經驗”的適用領域非常廣泛,從人民調解領域、流動人口管理領域、消費者權益保護領域、漁業生產領域等各個領域都可以運用到“楓橋經驗”,并且都能取得良好的效果。

二、舟山海上“楓橋經驗”的探索歷程及其基本經驗

舟山是個擁有2085個島嶼的海島城市。多年來舟山一直在積極探索具有海島特色、與時俱進的“海上楓橋”之路,已連續18年被浙江省委、省政府評為平安市,連續四屆捧得全國平安綜治最高獎“長安杯”,并榮膺“平安中國建設示范市”。

(一)舟山海上“楓橋經驗”的探索歷程

舟山海上“楓橋經驗”的探索歷經萌發創建階段、發展鞏固階段和創新升級階段。

1.萌發創建階段(1950—1978年)。1950年,全國第一屆漁業會議召開后,舟山辦起了第一個張網作業互助組,并逐漸以漁業互助組為基礎推廣開展漁業互助合作,通過發揮帶頭船、名老大的作用,有效改善漁業生產關系,提高漁業生產力,從源頭上大大降低了漁民之間權益糾紛的概率,“海上楓橋”的種子便在此時萌發。

2.發展鞏固階段(1978—2011年)。隨著漁船經營制度的推行,漁業領域主要矛盾表現為海洋捕撈能力過剩與漁業資源衰退,尤其是《中日漁業協定》和《中韓漁業協定》生效后,此類矛盾日益凸顯,由此引發的市內及與市外漁民之間爭搶桁地、漁具等糾紛大幅增加。為此,舟山扎實推進“文明漁場”“平安漁場”建設,積極開展漁船“網格化管理”、海上結對聯誼等工作,有效預防化解涉海上矛盾糾紛,“海上楓橋”逐步發展和鞏固,并得到了國家相關部門的肯定。2001年,全國“安全文明漁場”現場會在舟山召開。

3.創新升級階段(2011年至今)。隨著舟山群島新區獲批,江海聯運服務中心、自貿試驗區等系列重大國家戰略落地,海上形勢日益復雜,涉及交通運輸、能源開發、邊界安全的各類新問題不斷涌現。為此,舟山市推進“平安海區”建設,積極打造“海上楓橋”升級版,全面深化新時代海上“楓橋經驗”。海上“楓橋經驗”建設成效顯著,得到國內主流媒體的專門報道：2017年,新華社內參刊登《舟山借鑒“楓橋經驗”治理海上糾紛》一文;2018年1月,《人民日報》大幅介紹“海上楓橋”經驗做法;2018年6—8月,中央政法委、中央電視臺《新時代“楓橋經驗”——中國基層社會治理現代化之路》攝制組專題拍攝舟山“海上楓橋”實踐和做法,并在央視一套黃金時段播放。2019年4月,浙江省總結提升推廣海上“楓橋經驗”現場推進會在舟山召開。2019年7月,“海上楓橋”海上綜合治理與服務創新試點被商務部評為“自由貿易試驗區制度創新成果第三批最佳實踐案例”。

(二)舟山探索“海上楓橋”之路的基本經驗

作為海洋和漁業大市,多年來舟山始終致力于將“楓橋經驗”從陸地應用到海上,通過運用不同載體和抓手,來不斷深化“海上楓橋”建設,形成了自己的特色經驗。

1.以“瀛洲紅帆”為載體,構筑“海上楓橋”戰斗堡壘。“瀛洲紅帆”船即為黨員先鋒模范船。舟山在探索海上“楓橋經驗”建設平安漁場過程中,嘗試讓黨員先鋒模范船來承載海上生產、管理和教育的功能,使之成為“海上楓橋”戰斗堡壘。一是掛牌明確黨員先鋒模范船。將舟山市所有船長為黨員的漁船、運輸船、客運船明確為“瀛洲紅帆”船,并在船上設置鮮明標識。同時明確“瀛洲紅帆”船工作職責。通過開展爭創“紅帆示范船”等活動,舟山市707艘“紅帆船”積極參與搶險救災、矛盾化解等工作。二是設立黨員網格服務團隊。將漁船編入生產編組和漁區網格。發揮網格內“瀛洲紅帆”船的帶頭作用,引導黨員和骨干漁民積極參與網格的管理與服務工作。三是創新“紅帆送學”教育模式。利用紅帆船黨支部領學,制作學習教育清單,定期組織漁民黨員開展集中學習討論和主題黨日活動;利用“海上講習所”促學,以“瀛洲紅帆”船所在編組為重點,建成船頭宣講隊伍,用通俗易懂、貼近基層的語言做好教育培訓工作;利用科技手段助學,在“瀛洲紅帆”船安裝北斗星通平臺,將學習教育資料和動態信息通過北斗星通監控管理平臺實時發送、播報給漁民,豐富漁民學習內容。

2.以“東海漁嫂”為載體,探索全民共治創新模式。“東海漁嫂”即留守在家的東海漁民家屬。舟山在探索海上“楓橋經驗”過程中,動員和組織漁民家屬發揮其獨特的優勢來參與社會治理,打造了“東海漁嫂”品牌,探索出了一種全民共治的新模式。一是打造組織化體系。由舟山市委政法委牽頭,會同舟山市婦聯成立市、縣、鄉三級“東海漁嫂”參與社會治理指導中心,組建由12個部門牽頭的市、縣兩級“東海漁嫂”聯盟,以強化對加強“東海漁嫂”的引導和管理。二是組建專業化隊伍。在早期將“東海漁嫂”組建成禁毒員、反詐員、漁安員、調解員等十大員隊伍(23)“東海漁嫂”在參與社會治理中組建宣傳員、監督員、禁毒員、反詐員、助老員、調解員、潔美員、城管員、漁安員、代辦員等10種不同功能作用的十大員隊伍。的基礎上,進一步整合各類女性自組織團體,以“10+X”模式(24)“10+X”模式即在“東海漁嫂”十大員隊伍基礎上拓展打造特色品牌,形成“東海漁嫂”多元化、專業化參與社會治理的新架構。拓展專業化隊伍及其參與社會治理的領域。目前,舟山市已組建“東海漁嫂”專業化隊伍近400支1萬余人。三是推動社會化服務。將“東海漁嫂”隊伍成建制入駐志愿服務平臺,把“基層組織動員”與“公益服務動員”相結合,以“東海漁嫂”參與社會治理項目為驅動,廣泛發動“東海漁嫂”組織參與疫情防控、平安建設等工作。

3.以“藍色天眼”為載體,提升海上智能治理水平。舟山在探索海上“楓橋經驗”過程中,將公共安全視頻監控聯網應用的“雪亮工程”建設與市域治理相結合,依托“雪亮工程”來布建“藍色天眼”,以“藍色天眼”為載體,逐步實現海上治理智能化。一是建立海上視頻監控體系。在沿海關鍵部位安裝監控探頭,實現重點港區、碼頭、岙口視頻監控全覆蓋。二是建立船舶動態管理系統。建立集漁船點驗、編組生產監控、安全管理等功能于一體的船舶安全動態點驗平臺,每6小時對所轄大中型漁船進行一次動態點驗,推廣安裝船舶AIS避碰設備終端和衛星系統設備終端。三是加強各類島嶼智能管控。在國內最大石油儲備島——岙山島,創新應用各類高科技裝備,精準掌控海、陸、空、島嶼、港口、人、車、船等諸多涉恐風險要素,實現全域、全時、全要素防控。在人口較多、治安情況相對較為復雜的住人島嶼開展“科技管控島”建設,布建人臉識別、電子圍欄、高清監控等感知設備。探索建立無人島科技監管平臺,實時掌握無人島及其周邊重要航道的圖像信息。

4.以“海上實名”為載體,防控各類潛在安全風險。實名制在制約和規范社會行為、預防和打擊違法犯罪中具有積極作用。為此,舟山在探索海上“楓橋經驗”過程中堅持底線思維,嚴格推行人、船、島各要素的實名登記,以此來嚴密防范各類風險。一是實施水陸客運實名運行。在舟山市26個水路客運站點、41條航線和陸上10個長途客運站點,全部實行100%實名購票和實名驗票。二是強化口岸邊境實名監管。在外輪出入境環節,嚴格落實船舶進出港報告、國際船舶進出口岸申報、船舶錨位使用等情況報告制度。在船員登陸、停留、過境環節,嚴格落實前臺人像比對、證件識別、資料錄入、查控甄別、身份核實“五個必須準確”。三是創新重大項目實名管控。在整島開發的魚山綠色石化基地項目,將所有務工人員分別編入相應的連、排、班,建立“連隊化+科技化”管理模式。進島務工人員一律須經人臉識別后憑卡登島。

5.以“海陸聯動”為載體,強化涉海管理協作機制。為了解決涉海管理部門職能交叉、工作難以形成合力的問題,舟山在探索海上“楓橋經驗”過程中,不斷強化職能部門的橫向聯動和管理手段的海陸聯動。一是實行矛盾糾紛聯合調處。建立市、縣、鄉、村四級漁業矛盾糾紛調解工作體系,利用各類調解手段,第一時間化解海上矛盾糾紛,力求矛盾不上岸。與臺州市和寧波市簽訂了“海事漁事糾紛人民調解協議書”,建立海事漁事糾紛人民調解跨區域協作機制。由司法部門牽頭,聯合多部門建立重大疑難糾紛聯席會議制度和糾紛化解協作機制。二是實行違法犯罪聯合整治。整合公安、海警、海事等涉海職能部門,建立完善海上聯合執法執勤機制,嚴厲打擊海上走私、吸販毒品、盜竊漁貨、聚眾械斗等違法犯罪活動。持續開展“一打三整治”(25)“一打三整治”是指依法打擊涉漁“三無”船舶和違反伏休規定等違法生產經營行為,全面開展漁船“船證不符”(指船舶實際主尺度、主機功率等與相應證書記載內容不一致)整治、禁用漁具整治和污染海洋環境行為整治。聯合執法行動,深入清理整治涉漁“三無”船舶(26)“三無”船舶即無船名號、無船籍港、無船舶證書的船舶。和違規違禁網具,打擊非法捕撈。三是實行海上事故聯合救援。依托東海搜救局等各類專門機構強化海上專業救援,建立與鄰近省、市之間聯系協作機制,確保第一時間出警、第一時間實施救援。廣泛發動編組生產船只等民間救援力量實現海上應急互救、就近救援。

三、打造海上“楓橋經驗”樣板的困境與意義

打造海上“楓橋經驗”樣板是建設更高水平平安舟山的重要內容,毋庸諱言,這項工作在推進過程中也面臨著一些困境,而舟山作為海洋城市,打造海上“楓橋經驗”樣板又具有很強的現實意義。

(一)打造海上“楓橋經驗”樣板的困境

傳統“楓橋經驗”的精髓是“依靠群眾就地化解矛盾”。而舟山群島新區打造新時代海上“楓橋經驗”樣板著眼于實現三大目標：一是海上矛盾就地解決(即所謂“海上矛盾不登陸、陸上矛盾不下海”);二是海上治安有效管控;三是海上安全生產事故零增長。而要實現這三大目標都面臨諸多挑戰。

1.實現“海上矛盾就地解決”目標面臨的挑戰。這個挑戰主要表現在三個方面。一是海上矛盾糾紛量大面廣。舟山海域廣闊,船只眾多,通航情況復雜。在2.08萬平方公里的海域上,每年進出船舶達130多萬艘次,海域內作業漁船6000多艘。東海漁場既是世界上四大漁場之一,也是世界上重要港口貨物運輸必經之地,商漁船航路交織,通航環境復雜。海域內每年涉海涉漁糾紛數量非常大,且具有一定的復雜性。以舟山市普陀區為例,海上重大糾紛占全區重大矛盾糾紛總量一半以上。二是海上矛盾糾紛不易處置。因為海上矛盾糾紛處置面臨“預防預警難、海上取證難、部門協調難”三大頑癥。預防預警難是因為海上矛盾糾紛往往事先沒有征兆,而是一瞬間發生的如船舶碰撞引發的糾紛。海上取證難是因為在茫茫大海中因海上生產作業發生的沖突糾紛缺少相關的設施設備來及時固定證據。部門協調難是因為涉海涉漁管理部門多,無法確保每次都能步調一致開展工作。三是民間調解存在制約因素。這種制約因素主要表現在兩個方面：其一是能力,其二是動力。從能力因素來講,一些調解人員的素質和能力水平與當前復雜的海上矛盾糾紛不相適應,難以擔當化解矛盾糾紛的重任。從動力因素來講,由于調解人員無報酬,調解組織也無經費,一些承擔海上矛盾糾紛調解職能的漁船還會因做調解工作而無法進行正常的生產作業從而影響全體船員的經濟收入,因而缺乏做好調解工作的激情與動力。

2.實現“海上治安有效管控”目標面臨的挑戰。一是漁民守法意識差。從事漁業生產的人大多沒有受過良好的教育,總體素質不高,且脾氣暴躁、容易沖動,不能理智地通過協商去處理一些普通的海上糾紛。一旦利益受損,糾紛雙方或因賠償金額不滿意、或因言語不合就會大打出手,甚至發生械斗,造成人員傷亡、財產損失等惡劣后果。二是外來流動人員多。沿海地區經濟發達,謀生容易,從而吸引了大量的外來人員,他們中有的人會被漁船主雇用充當水手,而一些有犯罪前科的不法分子就混跡其中,伺機作案。一旦發生漁事糾紛,就容易實施打、砸、搶等違法行為。三是非法牟利機會多。相對于遼闊的海域海疆,海上執法力量明顯薄弱,這給一些不法分子提供了非法牟利的機會。在利益的驅使下,一些不法分子通過從事走私、販毒、非法采砂和禁漁期內非法捕撈來牟利。四是海上執法難度大。海上交通不便,取證不易,違法犯罪行為不易被發現,發現違法犯罪行為后追捕堵截的難度也遠高于陸上。而對于一般的由海上糾紛引發的治安案件,受制于交通和通信條件,當事方難以及時報案,報案后警方也難以趕赴遙遠的海上現場進行處置。

3.實現“海上安全生產事故零增長”目標面臨的挑戰。一是商船漁船碰撞事故風險。舟山市港口生產繁忙,每年進出商船超過百萬艘次。同時舟山市擁有全國最大的漁場,開漁期間作業漁船近萬艘。隨著海上運輸業的快速發展,商船漁船碰撞事故風險持續增大。2016至2021年,舟山市發生多起漁業安全生產事故。二是船只擱淺、火災事故風險。舟山市水路客運點多、面廣、量大,漁船防火災意識較差,近幾年也發生了多起偏航擱淺和火災事故。如2020年8月,岱山至三江車客渡中一輛汽車著火;2021年12月11日,長江口外一艘漁船在航行途中發生火災,3人死亡。三是單船傾覆沉沒事故風險。舟山海域季節性惡劣天氣多,其中突發性強天氣、突發性氣象災害給航行船只帶來嚴重安全威脅,極易造成船舶傾覆等嚴重安全事故。如2020年4月12日,普陀區一艘漁船從漁場返航途中在東福山東偏南約70海里處,遭遇大風浪襲擊而傾覆沉沒。四是違規涉海運輸與違規礙航作業風險。長期以來,舟山港內經常發生小船違規參與海上運輸和作業情況。2021年,長江江蘇段全面停止水上過駁作業,上海開展了“護航長江口”專項治理行動,受此影響,一些浮吊船舶、內河運砂船舶進入舟山海域,并非法開展海上過駁作業,存在極大的安全隱患。五是海上重大溢油事故風險。隨著舟山市油氣產業的蓬勃發展,油輪特別是超大型油輪在舟山水域出入頻繁,使原已十分繁忙的通航環境更加復雜,導致船舶溢油污染特別是重特大船舶溢油污染的風險驟增。

(二)打造海上“楓橋經驗”樣板的意義

舟山群島既是我國著名的漁業生產基地,又是我國東部沿海地區走向世界的重要海上門戶,同時又是我國第一個以海洋經濟為主題的國家級新區。舟山群島新區打造海上“楓橋經驗”樣板具有很強的現實意義。

1.維護海上漁業生產秩序的需要。舟山素有“中國漁都”之稱,舟山漁場是我國最大的漁場。一直以來,舟山漁場是沿海漁民的傳統作業區域。同時隨著科技不斷創新,舟山漁業也在大力發展海水養殖。由此在使用海域養殖生產、捕撈作業、船舶停泊等過程中引發的矛盾糾紛和問題也非常多。如果這些矛盾糾紛和問題不能及時得到處理,漁民粗獷彪悍的性格必然會引發難以想象的嚴重后果。而通過打造新時代海上“楓橋經驗”樣板,積極開展“平安漁船”、“平安海域”和“平安養殖區”的創建活動,不斷豐富完善多元化的矛盾糾紛解決機制,可以使大量的矛盾糾紛在惡化前得到調解解決,這樣能有效防范漁業生產中各種矛盾糾紛所導致的惡性事件的發生,從而能夠有力地維護好海上漁業生產秩序。

2.實現群島新區社會穩定的需要。在當前社會轉型時期,舟山群島新區與全國其他地方一樣,有許多影響社會穩定的各類矛盾和潛在風險因素,有的甚至還比較尖銳。而打造新時代海上“楓橋經驗”樣板,就是要對社會矛盾糾紛立足于“抓早、抓小、抓苗頭”,通過完善各類矛盾糾紛調處和解決機制,做到“早發現、早調處、早解決”,及時把矛盾糾紛化解在當地、化解在基層、解決在萌芽狀態,防止其因激化和轉化而影響社會穩定,從而為推進浙江舟山群島新區建設提供良好的社會環境。

3.助推浙江海洋強省建設的需要。21世紀是人類進入大規模開發利用海洋的時期,為此,浙江省大力推進海洋強省建設。而《浙江省海洋經濟發展“十四五”規劃》提到的建設世界級臨港產業集群所要聚力形成的兩大萬億級海洋產業集群(萬億級以綠色石化為支撐的油氣全產業鏈集群、萬億級臨港先進裝備制造業集群)在舟山都有布局,規劃要建成的世界一流強港是寧波舟山港。因此,舟山在浙江海洋強省建設中具有舉足輕重的地位。舟山海洋經濟的發展能夠加快浙江海洋強省的建設步伐。而舟山海洋經濟的發展離不開穩定和諧的社會環境。畢竟社會穩定是經濟發展的前提、基礎和保障。舟山群島新區通過打造海上“楓橋經驗”樣板,構建共建共治共享的海上社會治理體系,不斷完善矛盾排查化解機制,著力從源頭上化解矛盾,為舟山海洋經濟的發展奠定了良好的社會基礎,也間接助推了浙江海洋強省建設。

4.配合實施海洋強國戰略的需要。2022年4月10日,習近平總書記在海南考察時強調“建設海洋強國是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務”。黨的二十大也再次提到要加快建設海洋強國。舟山是我國東部沿海的戰略要塞,也是海洋強國的增長極,舟山群島新區在實施海洋強國戰略中具有不可替代的作用。早在2013年1月23日,國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》就明確了舟山群島新區作為浙江海洋經濟發展先導區與全國海洋綜合開發試驗區的戰略定位,以及成為東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地的發展目標。因而舟山群島新區在實施海洋強國戰略中也具有非常重要的地位。通過打造新時代海上“楓橋經驗”樣板,不斷提升海陸全域社會治理水平,舟山群島新區成為了實施和推進國家海洋強國戰略中的一個安全穩定的海上戰略門戶和海洋產業基地。

5.保障系列國家戰略落地的需要。舟山承載了一系列國家戰略落地實施的使命。自2011年以來,國家先后在舟山設立了浙江舟山群島新區(2011年6月30日設立)、中國(浙江)大宗商品交易中心(2015年12月20日設立)、舟山江海聯運服務中心(2016年4月19日設立)、中國(浙江)自由貿易試驗區(2017年4月1日正式掛牌運行)。這既體現了國家對舟山發展所寄予的厚望,同時也給舟山帶來了新的挑戰。如何保障系列國家戰略在舟山順利落地,成為了擺在舟山面前的一項重要任務。而通過打造新時代海上“楓橋經驗”樣板,在完善矛盾排查化解機制保障漁業生產的基礎上,依靠群眾力量、運用現代科技、強化部門聯動,不斷增強海陸全域社會治理的系統性、整體性和協同性,從而能夠維護好海陸全域安全,保障和助推一系列國家戰略順利落地。

四、打造海上“楓橋經驗”樣板的優化路徑

打造海上“楓橋經驗”樣板的目的是保平安促發展。其中保平安是發展的前提和基礎。因此,打造新時代海上“楓橋經驗”樣板的著力點在于做好海上矛盾糾紛化解工作和涉海風險防范工作,以此來實現“海上矛盾不登陸、陸上矛盾不下海”、“海上治安有效管控”和“海上安全生產事故零增長”的目標。為此,必須完善涉海管理模式、發揮涉海平臺作用、強化涉海源頭治理、構建涉海調解體系、應用涉海信息科技,不斷提升海上社會治理水平。

(一)完善涉海管理模式

要致力于構建共建共治的涉海管理模式,重點是要“落實責任化監管”、“實行全員化管理”和“確立常態化保障”。“落實責任化監管”就是要讓漁村、船隊、漁船和漁民層層簽訂綜合治理、安全生產、伏休管理責任書,切實把各項工作分解到村頭、管理措施落實船頭、安全責任明確到人頭,明確每位船老大為安全管理第一責任人;“實行全員化管理”就是將后方漁民家屬動員起來,通過組建各類漁嫂組織,發揮她們在漁區基層社會治理中的作用,引導廣大漁嫂將“平安海區”理念帶入千家萬戶;“確立常態化保障”就是在落實責任分工的同時,建立問題聯治、管理聯抓、糾紛聯調、治安聯防、平安聯創的“五聯”工作機制,推動“五龍治海”到協作共管,形成合力管海的良好局面。

(二)發揮涉海平臺作用

通過建設各類涉海管理平臺來發揮其在海上社會治理中的作用。重點是要建設三大涉海管理平臺即“海上網格”平臺、“漁事調委會”平臺和“漁民服務管理中心”平臺。建設“海上網格”平臺就是將之前的“網格化管理、組團式服務”向海上延伸,對全市漁船按鄉鎮(街道)、社區(村)、作業區域、作業方式劃分為多個海上網格,按“一格四員”配好人民調解員、綜治信息員、法治聯絡員和社區矯正員,建立起以“網格、編組、鎮街”+“網格遠程系統和衛星電話”的“3+2”糾紛分類調處機制,及時化解各類海上糾紛;建設“漁事調委會”平臺就是依托縣(市、區)、鄉鎮(街道)漁事調委會,在船舶修造、海洋捕撈行業設立調委會,建立調解員三級管理制度,并出臺獎勵補助政策對調解員予以表彰獎勵,以激勵其努力做好矛盾糾紛調解工作;建設“漁民服務管理中心”平臺就是以縣(市、區)海洋與漁業局為龍頭、鄉鎮(街道)漁辦和漁業村社為基礎,建立三級漁民服務管理中心,積極發揮名老大協會、調解船協會作用,形成職能部門主動抓、社會組織協同抓、漁民群眾配合抓的多元化調解體系。

(三)強化涉海源頭治理

通過排查“海上問題”、創建“法治漁場”和護航“一打三整治”,將處置社會矛盾的關口前移,從源頭上防范化解各類涉海風險。排查“海上問題”就是以各鄉鎮(街道)重點船隊為主陣地,建立由帶頭船老大為信息聯絡員的治安動態信息網,通過“平安浙江APP”收集上報有關信息,構建海上信息“高速公路”。同時依托信息獎勵機制,注重發揮信息員作用,確保信息早報送、早掌握,隱患早排除、早化解;創建“法治漁場”就是通過開設海上法制課堂、設立漁船法律圖書箱、發放《漁民常用法律手冊》、舉辦漁民群眾法制培訓班和漁村普法匯演等活動,讓漁民遵紀守法意識進一步提升;護航“一打三整治”就是利用公民素質講堂、網格走訪等形式,通過發放法制資料、解答群眾疑問,加強“一船一檔”管理,規范流動人口勞務市場,積極爭取漁民支持,有效減少矛盾糾紛,推動“一打三整治”行動順利推進。

(四)構建涉海調解體系

通過構建起涵蓋“一老”調解、“娘舅船”調解和“聯誼”調解的海島特色的涉海調解體系,來進一步做好海上矛盾糾紛化解工作。“一老”調解就是將老船長聘請為法治宣傳員、文明倡導員、糾紛調解員、和諧關愛員,充分發揮其在漁民群眾中威望高、說話有分量優勢,開展矛盾糾紛調處化解工作;“娘舅船”調解就是根據作業區域和方式的不同,由各村社推薦,派出所、鄉鎮(街道)社會治理中心審核,以鄉鎮(街道)為單位確定“海上娘舅船”,聘請有海上實踐經驗并有一定威信的老大擔任“海上老娘舅”,負責海上糾紛調處;“聯誼”調解就是為化解跨行政區域的海上船只之間的糾紛,與周邊沿海涉漁縣區結成海上友好縣(區),通過組織協作、交流互通、安全互助、調解聯動,來拓展調解網絡。

(五)應用涉海信息科技

要通過運用信息科技手段來提升海上社會治理的精細化和智能化水平。一是要建立三級監控中心。市、縣(市、區)、涉漁鄉鎮(街道)都要建立起海上安全監控中心,將安全監控平臺向重點漁業村(社區)、漁業公司和服務站延伸,并搭建出海船只動態管理和應急處置協調指揮綜合性平臺;二是要配好船載設備終端。舟山市60馬力以上漁船均要安裝AIS避碰設備終端,185馬力以上漁船均要安裝衛星系統設備終端,以實現對出海船只的實時動態監控,暢通岸海聯系,確保同步管理;三是要強化信息系統處置。建設好漁船安全救助信息系統,通過信息系統及時向漁船發布大風警報和歸航命令,積極回應漁船的求助信息,對出現異常的漁船主動加強信息溝通,及時指導應急搶險。同時要進一步推進漁業安全數字化改革應用場景建設。

五、結語

海上“楓橋經驗”是新時代“楓橋經驗”的重要組成部分。舟山群島新區打造新時代海上“楓橋經驗”樣板,雖然也面臨著一些困境,但總體上來看已經取得了良好的社會治理成效,得到了上級黨委和政府的充分肯定,并獲得了多項榮譽和獎勵,已成為堅持和發展新時代“楓橋經驗”的成功典例。而舟山打造新時代海上“楓橋經驗”樣板工作的不斷深入推進和舟山海上“楓橋經驗”的豐富完善,也將為沿海其他地區創新和發展“楓橋經驗”提供可資借鑒的范例。