黨建雙重統合社區治理的邏輯與進路

杜智民　熊珂

［摘? 要］黨的領導是我國國家治理和社會治理的最本質特征，雙重統合是黨建引領社區治理的重要路徑。黨建雙重統合社區治理在具體實踐中表現為以下兩方面。一是資源聚集。黨組織憑借其執政優勢和組織優勢搭建平臺，將各類資源下沉至社區并進行有效整合以滿足居民需求。二是主體協同。屬地黨組織召集其他政府職能部門、企業、社會組織等進行協同應對，以科層體制內部動員的方式將政府“再組織化”，以此實現集中辦公和有效治理。黨組織在有效凝聚治理資源的條件下協同各類治理主體，引導居民積極參與社區服務，推動各類主體真正融入社區治理場域并發揮長效作用。“雙重統合”有效促進了黨組織與各方治理主體在協同合作基礎上形成治理合力，推進社區建設的不斷發展與創新。

［關鍵詞］社區治理；基層黨建；雙重統合

［中圖分類號］D63? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）04-0043-07

作為社會治理的“最后一公里”，社區治理對貫徹落實黨和政府決策部署，夯實國家治理現代化基礎，具有十分重要的意義。社區治理是社會治理的重要組成部分，更是國家治理的堅實根基；社區治理的成效不但關系著社會的長治久安，還關系到人民群眾的切身利益。近年來，中央對基層社會治理的重視程度不斷增強。在黨的二十大報告中，習近平總書記明確指出，要“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［1］54。可見，社區治理不僅承擔了黨和國家大政方針的貫徹落實，也承擔了保障群眾切身利益、社會和諧穩定等責任。［2］建立基層社區治理體系和提升治理能力現代化成為新時代社區治理的基本要求。

黨建引領社區治理成為近年來的重要實踐。習近平總書記明確指出，要在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，同時要加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散的基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。不難發現，政黨依托其強大的政治屬性統籌社區治理各個主體相互協同、密切配合，整合并在最大程度上利用各方資源，輔助社區干部并深入聯動普通居民群眾，其在基層治理體系中發揮的核心引領作用已經成為社區建設的必要之舉和新興趨勢。基于此，通過挖掘黨建雙重統合社區治理的理論邏輯與實踐路徑，有助于深化對于黨建引領社區治理的認識，推動中國社區治理的本土化研究。

一、黨建雙重統合社區治理的內涵

“雙重統合”植根于學術界中關于統合理論的論述。其中“統合”又稱“吸納”，指的是特定的政治主體與其他主體實現融合的過程，統合實際上涵蓋了一種處于既有絕對的主導又能發揮其他主體積極性的關系和狀態。“統合主義”產生于19世紀末20世紀初西方資本主義國家，作為一種利益代表制度最早用來描述政府與社會之間的關系，由有限的、功能分化的利益集團所構成，這些利益集團按等級劃分，相互獨立，具有強制性和非競爭性。它們經過國家承認或允許之后被建立，在其領域內享有一定的壟斷權，但這些利益集團在領導人的選擇、需求的表達等方面，受到國家的某種參與及控制。［3］基于統合主義的視角，社區治理結構中國家與社會之間的關系應建立在協商、合作、共建的邏輯之上。社區公共事務的管理是社區治理的邏輯起點，社區治理的關鍵在于居民的參與，而居民參與社區治理實則是國家與社會的一場博弈。它是利益關系的相互博弈，需要尋找一種協同治理的理念，完善國家與社會之間各自利益需求的表達與整合。可以看到，西方的理論中基本上涵蓋了政府對于社會的統合，而現代治理呈現出顯著的分散性、流動性以及多元化的特征，要求更多主體參與治理，傳統的統合理論并不能完全適用于中國的社區治理情境，因此，我們要植根于中國社區的具體實踐，探討中國社區治理中黨建雙重統合的理論邏輯。

在中國情境下，“雙重統合”是指黨組織憑借其政治權威，在有效聚集治理資源的條件下協同各方治理主體，匯集力量，從而實現社區建設的共同參與。其中，“雙重”蘊含兩方面內容。一方面涉及資源上的聚集。社區治理要實現善治的目標，需要調動所有的社會資源，支持并不斷引導社區居民跳出個人利益，追求社會利益，以此形成多元化協調合作的治理局面。另一方面涵蓋主體上的協同。社區黨建將因條塊關系出現行政縫隙的職能部門進行重新牽連，促進其合作與協同，在此邏輯之下，條塊部門負責人和資源被有機整合在一起，社區治理得到更好的引領，社區治理共同體的建設進程將得以加快推進。進一步，“雙重統合”涵蓋兩方面內容。一方面，黨組織成為社區治理的主體。傳統治理理論將基層政府視為整個治理過程中最核心角色，但中國實踐卻將共產黨作為傳統意義上的“元治理者”，打破了傳統意義上的家—社會二分結構的思維，某種意義上可以避免傳統治理中政府作為“元治理者”存在的失靈現象，有助于深化對于中國社區治理的認識。另一方面，黨的十八大以來，社區治理以黨建引領為樞紐，合理、高效調動一切治理資源以及其他治理主體并使之協同聯動，在此基礎之上實現“雙重統合”。因此，“雙重統合”是社區黨建在凝聚各類資源的基礎上對其他主體進行統合與調動，既能保證穩定性，又能在最大程度上實現治理的有效性；既保證了一個主心骨的存在，又能夠調動其他主體參與的積極性。

基層黨組織發展出的“雙重統合”模式一般具有以下特征：第一，雙重統合重視黨組織在社區治理中的領導角色，具有能動性、靈活性以及最大程度的整合性。不同于“運動式治理”，“雙重統合”更多將視線聚焦于常規治理事項的萌芽階段，應急式治理向常規性治理轉變，相關基層組織主動發現問題的動力和能力進一步強化，從較為被動的應急處理漸漸向主動預防轉變，這也為基層黨組織自身建設提供了新視角。第二，雙重統合在黨的基層組織體系中建立起與社會連接的“過渡帶”，黨組織與社會組織之間交互聯動，通過不斷強化自身能力構建起強有力的多元組織協作體系，能夠有效處理、應對基層治理的復雜性以及面臨的新挑戰。第三，雙重統合對黨員資源進行了重新調用分配，黨員在常規性治理場域中發揮先鋒模范作用的同時引導社區內居民自治，黨員資源因此發揮了更強的統合作用，可以高效地回應社區治理訴求。這不僅是資源輸入之下的治理能力提升，亦是以黨建引領為中心的政治整合過程，雙重統合能夠下沉黨員資源并將其嵌入到社區內部組織中，使資源擴充和制度建設結合起來，從而增強社區治理效能。

二、黨建雙重統合社區治理的邏輯理路

進一步發揮社區治理中黨建引領作用是新時代推動城市新發展的基本動力，更是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要保證。實際上，黨的十八大以來，學術界對于社區治理中如何更好地發揮黨建雙重統合作用的相關研究不斷深入，取得了較為豐碩的研究成果，對推進我國黨建引領社區治理實踐具有一定的指導意義。

有的學者提出基層黨組織建設的重心轉向社區。社區是黨的建設更為鞏固、更為穩定的載體，黨組織能夠引導居民自治，成為凝聚和動員社會的政治核心。［4］新時代中國共產黨的基層組織與社會之間的關系納入“政黨引領社會”框架中，基層黨組織聯結政權和社區，黨組織建設需找準黨建的基本單位、吸納更多積極分子、引導其參與治理。［5］社區黨建具有“政治建設”與“社會構建”的雙重特性，黨組織在發揮政黨屬性的同時，最大程度上彌補了治理主體的缺位，在轉型期黨的建設與政治社會發展的內在需求中高度契合。［6］社區黨組織在追求善治的過程中，聯動治理主體并整合治理要素，形塑了“聯動樞紐”的角色［7］，同時，社區需要調動更多的精英資源并促進社區精英發揮自治能動性以及先鋒模范性，以此推動社區自治。［8］此外，服務型黨組織的建立保證了“統合型聯動”治理模式的有效運行，這種治理模式呈現了城市社區治理的一種實踐邏輯，有利于擺脫當前城市社區治理困境，推進現階段其他城市社區治理的創新。［9］

有的學者聚焦于黨建雙重統合社區治理的特定做法。早期的研究從上海社區建設入手，論述了社區治理越來越強調資源整合和多元主體相互配合，強調以“黨建引領”為核心內容的城市社區治理經驗。［10］在此基礎之上，黨以其核心領導地位引領著社區治理的方向，這種“一核多元”的社區治理體系成為突破社區治理困境的關鍵所在。［11］然而，有的研究也指出，黨建引領城市基層治理在引領功能及機制方面存在碎片化、不成體系等問題，需基于引領要素建立系統分析框架。［12］近年的研究重點關注社區動員的實踐模式，從應急治理的角度論述黨建引領社區應急管理的具體過程［13］，同樣發現黨組織作為社區治理的核心，體現出“一核多元”與“一核多能”的治理服務功能并發揮重要作用［14］。從管理學的角度來看，黨建工作既可以作為把握黨的大方向的政治力量，又可以成為承擔社會治理的專業力量，發揮兩種力量能夠有效提升社區治理效能，不斷推進黨建引領社區治理向縱深發展，激發基層組織活力。［15］

學術界對黨建在社區治理中發揮的重要作用給予了充分的肯定，同樣也指出黨組織憑借其權威性引導居民自治，逐漸成為凝聚和動員社會的政治核心。學術界對黨建引領社區治理的研究主要集中在黨建引領的背景、理論邏輯以及精神內涵等方面，同時通過具體實踐，提出了黨建引領社區治理過程中所面臨的現實困境，并在各自研究階段嘗試提供了若干獨特性、創新性的具體問題解決思路。但通過梳理不難發現仍存在兩方面問題：第一，很多研究者嘗試討論當前黨建引領社區治理的機制問題，但是如何從理論上深入挖掘這種機制、其背后具體運作機理又是如何，較少學者能夠科學厘清；第二，黨建雙重統合社區治理的具體實踐是如何反映黨、政府與社會三者之間的緊密聯系，既有文獻對此現象只是稍作提及，更多地將目光聚焦于新時代黨建引領社區治理的案例，在一定程度上缺乏合理維度的劃分以及理論上與時俱進的深入挖掘，顯得意猶未盡。隨著黨和國家事業宏偉布局的進一步展開，社區治理的地位和作用更加突出。在國家政治生活中，共產黨的領導處于核心地位，既能夠指導政府又能夠組織社會，黨建雙重統合社區治理的實踐恰好反映了黨、政府與社會三者之間的有機聯系。因此，要理解社區黨建的雙重統合作用，就要將其放在黨、政府與社會的框架之中，探討三者之間內部的連接性以及能動性。

三、黨建雙重統合社區治理的實踐路徑

基于中國情境和“雙重統合”的基層治理思路，黨組織可以從兩個有效路徑引領社區治理，即“外部—內部”的資源聚集和“政權—組織”的主體協同。

（一）資源聚集：“外部—內部”維度

資源是治理能力最重要的要素之一，我國社區治理離不開強大的國家力量整合治理內聚力。［16］基于此，“資源聚集”即為社區黨組織利用其執政優勢和組織優勢為各類治理主體搭建平臺，以不斷滿足居民需求為根本目標將各類資源下沉至社區并進行有效整合。

在中國，社區治理共同體的建設尚須面對“孱弱”的社會基礎，社區并不是一種可以自給自足的公共物質生產系統。［17］舊有的治理模式以科層制度體系為核心，具備確定性以及剛性的特征，難以約束現代性的社會結構。黨的十八大以來，各地都在積極探索新型社區治理的黨建實踐，例如，北京市探索的“吹哨報到”，成都市興起的“簡政歸位”“賦權提能”等模式，表明我國的基層社區治理實踐在不斷革新。目前的社區治理大多面臨人力資源匱乏以及治理經費短缺等問題，應對紛繁復雜的治理工作時社區往往“心有余而力不足”，眾多社區也因為資金和資源投入有限無法及時、快速解決居民遇到的實際問題，從而導致治理效能低下、治理效果不盡如人意，甚至部分社區居民通過投訴、舉報等方式要求政府部門介入以此回應他們的訴求。因此，如何使資源下沉、解決居民訴求從而引導社區民眾主動參與公共事務，也就成了目前社區治理面臨的一大難題。

實踐中，社區黨組織能夠更加高效地協調各種服務資源，鞏固黨在社區的領導地位的同時也推動了社區的和諧高效治理。首先，黨建引領社區治理的資源聚集沒有伴隨“包辦主義”，而是依托各類資源的集成，通過召集并挖掘社區內有公益熱情、有服務能力、有一技之長的黨員帶領著其他居民以組織化的方式參與社區治理，有效保證了服務的質量和水平，最大程度地抑制了社區居民依賴心理的形成。其次，黨建雙重統合社區治理的“資源聚集”為社區建設提供了物質保障。社區黨組織通過整合社區內場地、人才、資金等各種形態的資源，實現了各類主體間資源的互補與共享，加強了社會組織間的溝通與交流，極大地激發了居民參與社區公共活動的積極性。帕特南指出，生活中的娛樂活動無損于任何一方的利益。民眾容易產生利他傾向，并在頻繁的互動中提升關聯度和信任感。［18］15在此邏輯下，居民將會慢慢淡化“事不關己高高掛起”的冷漠態度，涌現出更多的居民參與到集體生活之中，社區居民自治意識得到不斷強化，從而形成共建共治共享的社區治理格局。實踐表明，大多治理效果顯著的社區由黨組織牽頭，設有不同形式的巡邏隊或志愿服務小組，如社區成立的手工藝術、矛盾協調、治安巡邏等多個領域的社區自組織，許多黨政干部擔任組長或負責人，基層黨政干部的品德、行為及言語引導能夠產生較為直接的作用，使得基層政權與社會需求實現心靈相通，呈現出緊密的“血肉聯系”［19］，促使治理格局中黨、政府和社會之間以相互信任的狀態實現良性循環互動。

（二）主體協同：“政權—組織”維度

治理主體即為參與治理的利益相關者，是社區治理過程中最基本、最重要的要素之一，雙重統合下的“主體協同”主要是指屬地化黨組織召集其他政府職能部門、企業、社會組織等進行協同應對，以科層體制內部動員的方式將政府“再組織化”，以此實現集中辦公和有效治理。科層制行政體制條塊的分割模式和社會各主體協作存在一定壁壘，政府治理的要素之間、社會治理的要素之間以及政府治理與社會治理要素之間還存在一定裂隙。［20］盡管全國各地都在積極探索社區治理體系的建設，但社區治理中部門職能定位模糊、權責不匹配等現象仍然廣泛存在，社區與相關職能部門之間缺乏聯系與配合，各主體間存在信息失靈、資源不協調、溝通不充分等問題，導致不同治理主體只關注自身的利益，不能從全局出發參與治理。社區淪為部門政策的“最底層執行者”，極易導致各部門出現“各唱各的調、各吹各的號”現象，久而久之傳導到社區就很容易造成工作重復、有責無權、角色錯亂甚至政策沖突打架。

面對這種情況，黨組織打破原有的地域劃分模式，大力推動各條塊部門回應民意，將共同解決好治理事件作為他們最終追求的目標。黨建雙重統合社區治理下的“主體協同”表現出以下特征。第一，社區黨組織通過橫向聯合、上下聯動，推動各級各類組織統籌發力，在社區層面間接發揮政府的主導作用，有效解決了傳統模式下資源分散化、碎片化等問題。推動社區多元治理主體由分散向協同轉變，是新時代建設社區治理體系與提升治理能力的必然要求。［21］“主體協同”強調治理過程中各部門的聯動與動態合作，因為治理過程不是一蹴而就的，往往需要多方主體持續性、互動性地參與才能達到最終治理目標，再以此為基礎，最大限度地彌補治理資源的缺失，推進社區治理任務的完成，使社區對其進行屬地化管理。第二，社區黨組織作為核心樞紐組織，不僅能夠加強其與街道黨工委、共建單位之間的關聯，還能夠加強社區居民委員會與街道辦事處、其他政府單位與民間社會組織的聯系，從而構建“黨-居”一體化的協同治理組織體系。實際上，黨組織大多是從“主體補位”的角度開展后續工作，具有較強的意識形態、紀律性等優勢，在一定程度上彌補了治理主體的短板，這樣一來共產黨成為凝聚和動員社會的政治核心，使得黨員成為可依靠的參與主體。通過黨員帶頭、黨員亮身份等方式，社區治理能夠深入到社區居民瑣碎的事中，更具備話語權。第三，黨的二十大報告明確指出，要加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散的基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。社區黨組織依托“主體協同”建立一個相對穩定的合作框架，不斷推動各條塊力量融入其中并協調統合，社區黨建在主導、引領與協調各類主體、各類資源的邏輯之下構成“責任-利益”共同體，增強了社區治理效能，打通了服務社區居民的“最后一公里”。

四、總結與思考

中國城市社區治理的最本質特征是基層黨組織的領導。強化落實基層黨組織建設，充分發掘其核心領導作用，是創新城市社區治理路徑的關鍵所在。［22］本文通過挖掘社區治理中黨建引領的雙重統合理論邏輯，深入剖析了黨組織通過“資源聚集”和“主體協同”兩個重要實踐路徑形成治理合力的過程，從而向“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理共同體形態邁進。要加強基層黨建引領社區治理，一方面應毫不動搖地堅定黨組織的領導地位，另一方面還要強調社區內居民、社會組織等多方主體的有效參與。從我國基層黨建在引領社區治理現代化方面的實踐探索歷程來看，尚存在一些突出問題與現實困境，例如黨建引領社區治理中公民參與行為儀式化，基層黨組織年輕黨員的數量較少、參與積極性不高且融入社區程度較差等，這些問題導致一些黨員和社區居民參與社區治理并沒有較高的積極性，在一定程度上抑制了社區居民的自治意識，影響了共建共治共享格局的形成。隨著中國城鎮化水平的日益提升，所有制結構和社會組織結構發生變化，原有的“單位人”逐漸向“社會人”轉變，居民利益也出現了社區化的趨勢。目前，在基層黨建雙重統合社區治理工作中，基層往往將工作重點放在發展黨員上，忽視了黨組織自身的政治建設，許多社區的黨組織沒有真正起到引領作用，不能很好地滿足居民需求。

在新時代共建共治共享的社會治理格局下，黨建引領是社會組織發展中的重要抓手和保障，黨建工作也是社區治理體系中的重要組成部分。基層黨組織作為社區治理的領導核心，必須始終明確自身服務型、樞紐型角色的定位，針對社區治理中碎片化問題進行有效疏通，最終實現為基層減負、提高治理服務效能的目標。黨建引領社區治理中“雙重統合”路徑的探索，其歸宿在于對社區內生力量的培育、社區凝聚力的融合及社區居民的有效參與，讓社會治理紅利惠及更多百姓，使“資源凝聚”與“主體協同”雙雙落地生根，從而實現黨建雙重統合社區治理的可持續發展。

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責任編輯? 劉海巍