行政爭議實質性化解的地方實踐

摘 要：山東省臨沂市檢察機關在行政檢察監督實踐活動中，堅持依法能動履職，積極探索規范爭議化解程序、領導包案、類案治理、多方聯動、公開聽證、司法救助等措施開展行政爭議實質性化解，提升了矛盾爭議化解效果，實現訴源治理。針對實踐中存在的檢察聽證運用不均衡、類案指導作用和檢察一體化機制發揮不充分、案件風險評估機制不完善等問題和不足，檢察機關應從深化檢察聽證制度、推動類案系統治理、完善一體化辦案機制、健全協作聯動機制、構建辦案風險評估與預警機制等方面發力，切實提升行政爭議實質性化解工作質效。

關鍵詞：行政爭議實質性化解 實踐探索 建議

最高檢部署開展行政爭議實質性化解工作以來，臨沂市檢察機關按照《人民檢察院行政訴訟監督規則》和《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》、山東省人民檢察院《關于規范行政爭議實質性化解工作的若干意見（試行）》等相關文件要求，全面履行法律監督職責，采取有效的行政爭議實質性化解措施，有力提升行政爭議實質性化解的質效。2020年至2022年，山東省臨沂市檢察機關共化解行政爭議案件183件，其中裁判結果監督案件37件，占比20.21%。執行活動監督案件111件，占比60.6%。審判人員違法行為監督案件2件，占比1.1%。其他類型案件35件，占比19.1%。

一、臨沂檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的實踐

（一）嚴格規范爭議化解程序

1.強化案件審查。堅持全面審查原則，在審查行政生效裁判、審判、執行活動和行政行為合法性的同時，審查有無實質性化解行政爭議的可能性，積極尋找行政爭議產生根源、過程及化解的突破口。對于審查過程中發現凡是有化解可能的，堅決從政治自覺、法治自覺和檢察自覺的高度，以求極致的態度做好化解工作。

2.深入調查核實。在調查核實中查清事實，分清是非，是化解行政爭議的前提和基礎。要充分利用行政檢察調查核實權，圍繞行政相對人訴求，把查明事實、界定訴求是否合理作為化解工作的前提，采用走訪調查、專家咨詢、公開聽證、委托檢測鑒定等方式，確保調查核實的信息全面、準確、真實。其中檢察聽證會是檢察調查核實權的重要組成部分，也是實現檢察調查核實權的重要路徑和形式。［1］

3.全面分析研判。在調查核實基礎上，充分發揮司法專業的研判優勢，論證分析案涉爭議焦點、法律適用、情理認知，剖析可能產生的后果與影響，根據研判情況，綜合運用監督糾正、促成和解、調查核實、公開聽證、司法救助等方式開展化解工作。對于能夠通過法院審判直接解決，且申請人對該方式實現行政訴訟監督結果表示接受或者認可的，以提出抗訴或者再審檢察建議為化解方式。對于法院裁判錯誤，但難以通過糾正法院裁判直接得到解決的，在依法監督同時，繼續發揮能動性，以抗促和。對于法院裁判并無不當但行政行為違法并損害相對人合法權益的或者法院裁判錯誤但屬于法定可以調解的案件，著力促成雙方當事人和解，減少其訴累。對于申請人訴求具有一定合理性但通過法律途徑難以解決，且當事人生活困難的，可采取給與司法救助或者引導其申請其他救助的方式。

（二）通過個案推動類案治理

在對個案進行檢察監督時，對一定時期內行政機關違法行使職權類型相同、情節相似的案件，通過檢察建議等手段，推動出臺類案治理的指導性意見，高效糾正普遍性問題。比如在辦理冒名頂替或弄虛作假登記結婚案件中，通過制發檢察建議進行督促糾正后，臨沂市人民檢察院（以下簡稱“臨沂市院”）指導全市各縣區檢察院開展了冒名頂替或弄虛作假登記結婚類案專項檢察監督行動，積極與相關行政部門溝通協作，全面篩查糾正類似問題，推動解決此類案件35件。同時，及時向上級檢察機關匯報情況，建議對同類案件形成一體治理的決策，最終促進省民政廳、省高法、省檢察院、省公安廳聯合出臺《關于妥善處理當事人冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記問題的若干意見》（以下簡稱《妥善處理意見》）。

（三）建立多方聯動化解機制

1.建立與政府部門的協作聯動機制。積極組織會簽相關協作文件，以能動檢察彌補執法監督和復議權的薄弱與不足，確保化解工作有據可依。在恪守檢察權與行政權邊界的同時，堅持客觀公正、適度參與，避免造成對行政管理的不當干預。比如，臨沂市院與市司法局聯合會簽《關于在行政復議中共同推進行政爭議實質性化解的工作意見》，建立了在行政復議環節引入檢察參與化解爭議制度。

2.建立與法院協作聯動機制。對于涉及國家利益或者社會公共利益、利害關系復雜、法院不作實質性審理擬裁定駁回起訴等的特定案件，或者在辦理監督案件過程中發現的處于法院審理過程中的關聯案件，臨沂市檢察機關與同級法院加強協作，通過制發工作建議函、接受法院邀請等方式，積極參與訴中調解，防止程序空轉。

3.建立與其他單位協作聯動機制。積極推進與監察機關、公安機關協作聯動，在對行政行為及審判行為進行檢察監督時，發現政府機關工作人員、法院審判人員涉嫌違法犯罪的，及時將線索依法移送紀檢監察機關和公安機關。對涉及增進民生福祉、解決民眾急難愁盼問題的復雜疑難案件，注重加強與社會力量協作聯動，如對涉企非訴執行案件，邀請工商界人士、對口行業的人大代表、政協委員作為聽證員和監督員參與，發表專業聽證和監督意見，促進案件順利化解。

（四）探索檢察簡易聽證

公開聽證可以充分保障當事人的知情權和參與權，消除當事人、利害關系人及社會公眾對司法辦案的疑慮，增強監督質效和公信力。但由于組織公開聽證需要提前做充分準備，邀請聽證員，做好整理記錄工作等，投入大量人力物力，因此在行政檢察部門人員緊張的情況下很難對行政爭議案件大量進行公開聽證。臨沂檢察機關在組織公開聽證時，針對案情相似、矛盾不復雜的非訴執行案件，探索推行簡易聽證辦法，對類案開展集中公開聽證，提高了案件辦理效率。

（五）積極開展司法救助

對行政裁判和行政行為并無明顯不當、但因多年訴訟導致生活確有困難的行政相對人，臨沂市檢察機關積極協調給予司法救助，用真心真情感化當事人。2020年至2022年，為生活困難當事人提供司法救助7件，發放救助金5萬元。如C縣人民檢察院辦理的盧某某婚姻登記案，被冒名登記結婚23年的先天智力障礙病人盧某某因生活困難，多次到村鎮縣反映情況，均未能得到有效解決。C縣檢察院啟動行政爭議實質性化解程序后，深入調查，建議有關部門對錯誤婚姻登記信息進行整改，并給予盧某某司法救助5000元，幫助其辦理了殘疾證、低保等國家補貼，讓其生活有了保障。［2］Y縣人民檢察院辦理的劉某訴該縣某村委會行政賠償檢察監督案，劉某與村委會行政賠償問題因超過法定申請執行期限法院不予受理，多次反映情況未果，后申請監督。檢察機關依法審查后針對法院以口頭方式代替書面裁定的立案程序違法情形進行了監督，同時根據規定向劉某發放司法救助金5000元，劉某感恩黨和國家對退役軍人的關心，當場表示放棄剩余賠償款，一場歷時18年的爭議得到化解。［3］

二、臨沂檢察機關行政爭議實質性化解工作存在的問題和不足

實踐中，臨沂市檢察機關發現行政爭議實質性化解工作還存在一些問題和不足。

（一）檢察聽證運用不均衡，配套制度不完善，影響聽證質效

從公開聽證運用次數看，2020年至2022年，臨沂市檢察機關化解的183件行政爭議案件中，舉行公開聽證的有119件，占65%，距離“應聽盡聽”要求還有差距。從聽證配套制度看，已經組建了由人大代表、政協委員、法律專家、社會行業專家、律師精英、人民監督員等99名社會各界專家學者組成的第三方專家庫，但專家庫成員的分類管理、精準抽取、動態管理制度還不完善。從聽證效率上看，探索開展簡易公開聽證辦法，但是僅限于類案，而且各基層院運用不均衡，還需要深度推廣實踐。

（二）類案指導作用發揮不充分，系統治理、源頭治理不足

一方面，類案辦理的理念沒有樹牢，部分基層院習慣于就案辦案，不善于總結類案規律，一案一建議、一案一聽證，影響了工作效果。另一方面，由于案件受理存在時間差和地域差，同一類案件由同一檢察機關多次辦理，或者同一類案件可能甲乙地檢察院同時辦理，導致類案的實踐指導客觀上存在難點，影響了“辦理一案、治理一片”的效果。

（三）檢察一體化機制發揮不充分，聯動協作機制不健全

從檢察機關內部看，由于上下級院不同類型案件分布不均衡，在市級院行政檢察力量不足的情況下，很難大規模進行一體化辦案。比如，2021年，臨沂檢察機關運用一體化機制化解爭議的案件為6件，約占7.7%。從外部看，目前，檢察機關與行政機關協作聯動的部門基本為同級政府下轄的司法行政復議調解中心，而與其他行政機關聯動機制還較少。與審判機關的協作聯動還在探索階段，主要依靠基層院自身溝通協調，在市級層面上還沒有形成統一的制度機制。

（四）案件風險評估機制不完善，復雜爭議案件化解合力不夠

一方面，檢察機關內部還沒有建立統一的案件風險評估機構或團隊，案件風險評估工作主要是由承辦案件的檢察官個人承擔。由于檢察官對案件信息掌握不全面、辦案經驗差距等方面原因，導致對案件風險程度預估不精準，常常付出大量時間精力化解案件卻效果不理想。另一方面，檢察機關作為多元預防調處化解主體之一，在案件風險評估方面還沒有與黨委、政府及相關行政機關建立有效的信息共享、預防處置機制，復雜爭議案件的化解合力還不足。

三、檢察機關深化行政爭議實質性化解工作的建議

（一）深化檢察聽證制度

檢察機關應貫徹落實“應聽證盡聽證”要求，創新聽證方式，探索簡易公開聽證，根據具體案情實行聽證繁簡分流，提高聽證效率。同時，完善第三方參與聽證制度。在完善第三方專家庫時，應根據專業知識大類背景以及行政爭議的案件性質進行分類，一旦對同類案件進行檢察監督，可以及時抽取相應專家參加聽證，提高聽證效率。另外，目前檢察機關對檢察聽證的宣傳力度仍不夠，除了少數案件邀請新聞媒體參與并進行宣傳外，多數聽證沒有進行宣傳，民眾對檢察聽證的知悉度不夠，不能借此了解檢察監督的救濟途徑，因此，檢察機關在對重大復雜案件舉行檢察聽證后，可加強宣傳引導，減少民眾行政爭議后的申訴、信訪等。

（二）推動類案系統治理

注重發揮類案指引和治理作用，在行政檢察監督、推動化解每一個行政爭議案件后，對于同類案件應加強分析總結，對同類問題提出社會治理類檢察建議進行系統糾正。同時，加強情況反映和匯報，爭取上級檢察機關支持幫助，推動在全省甚至全國范圍內解決類似案件問題，形成類案治理決策，為同類案件提供實踐和政策指引。同時，根據辦案實踐，建議將非法建筑拆除、農村集體土地征收、拖欠農民工工資等常見檢察監督案件納入類案治理體系，推動形成統一類案治理指導意見，為高效精準一致解決類似案件提供參考借鑒。

（三）完善一體化辦案機制

根據《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》規定，人民檢察院應當建立上下級檢察院之間的聯動機制，發揮檢察一體優勢，形成化解行政爭議的合力。上級人民檢察院可以統一調配轄區內的行政檢察人員參與行政爭議實質性化解。對于案情復雜需要調查核實案情，或者需要與當事人多次溝通的案件，上級人民檢察院可以交下一級人民檢察院辦理或協助辦理。對符合化解條件的重大疑難復雜敏感案件，上級人民檢察院可以掛牌督辦，或者和下級人民檢察院共同組建臨時辦案組。下級人民檢察院需要上一級人民檢察院督導、協調或指揮調度的，可以向上一級人民檢察院申請、報告。同時，人民檢察院應建立行政爭議實質性化解異地監督協作機制。原審人民法院所在地與被訴行政機關所在地不一致的，原審人民法院所在地人民檢察院和被訴行政機關所在地人民檢察院應當加強配合，共同做好行政爭議化解工作。

（四）健全協作聯動機制

1.健全與同級政府協作聯動機制，提前介入行政爭議。認真落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，全面深化行政檢察監督，促進行政爭議實質性化解，檢察機關可以與同級人民政府建立協作聯動機制，探索將人民政府及其職能部門履行法定職權或法律法規授予職權作出的行政行為納入檢察監督范圍。檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，在依法調查核實的基礎上，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正，督促規范行政執法，化解潛在的行政爭議。

2.健全與審判機關協作聯動機制，對訴訟案件開展行政爭議實質性化解。除對特定案件應邀參與行政爭議化解外，檢察機關還應加大與法院的協作聯動力度，就行政訴訟案件基礎爭議及關聯爭議，建立一攬子解決行政爭議機制。如房屋征收補償訴訟案件，相對人圍繞一個基礎性的房屋征收補償而提起的若干衍生行政訴訟，如補償協議、強拆行為、賠償數額、信息公開、行政復議等，甚至一家人或同批行政征收涉及的相對人分別提出訴求，導致圍繞一個基礎性行政征收補償訴訟可能有十幾個甚至二十幾個行政訴訟案件，而這些衍生的關聯行政訴訟案件的解決卻無助于基礎性行政爭議的解決，導致浪費了大量的人力成本和行政、司法資源。對此類案件，檢察機關應立足法律監督定位，健全與法院的協作聯動機制，一攬子“穿透式”解決相關行政爭議，避免無休止地濫訟、纏訟，從根本上化解行政爭議。

（五）構建辦案風險評估與預警機制

健全辦案風險評估機制，對個案中相對人的性別、年齡、職業、性格、受教育程度、收入、成長生活的背景、心理精神健康程度等個人因素以及案涉人數、所在地域、可能發生的后果、訴求利益的合理合法性等案件因素進行全方位評估，防止因辦案引發次生矛盾，減少社會不穩定因素。建議在檢察機關內部設立辦案風險評估委員會或者檢察監督案件風險評估與預警小組，對于被評為高度風險的案件或者在辦案中發現存在重大群體性風險隱患、較為明顯的社會不穩定因素案件，可由辦案風險評估委員會決定，報同級黨委政法委備案，商請共同開展矛盾化解。同時，建立多元糾紛行政預防調處化解機制，對復雜爭議案件強化風險評估和信息共享，形成預防化解爭議風險案件合力。

*山東省臨沂市人民檢察院民事、行政、公益訴訟研究基地成員包括：李文玲，臨沂大學法學院副教授；胡友章，山東省臨沂市人民檢察院第八檢察部主任、四級高級檢察官；鄭璇，山東省臨沂市人民檢察院第六檢察部主任、一級檢察官；陳箏，山東省臨沂市人民檢察院第六檢察部副主任、一級檢察官；劉磊，山東省臨沂市人民檢察院研究室副主任［276000］

［1］ 參見李瑞林：《實質性行政爭議的確定及化解路徑》，《檢察日報》2021年11月17日。

［2］ 參見郭樹合、王洪松、張慧：《山東臨沂：傳承沂蒙精神 展現檢察新面貌》，正義網http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/202107/t20210712_2297893.html，最后訪問時間：2022年3月23日。

［3］ 參見《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第七批）》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/dxal/202209/t20220906_576248.shtml，最后訪問日期：2022年9月23日。