建立科學(xué)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，激發(fā)科學(xué)數(shù)據(jù)創(chuàng)新活力——兼論“數(shù)據(jù)二十條”與國家數(shù)據(jù)局成立

周園春，陳昕

專家視角

建立科學(xué)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，激發(fā)科學(xué)數(shù)據(jù)創(chuàng)新活力——兼論“數(shù)據(jù)二十條”與國家數(shù)據(jù)局成立

周園春，陳昕*

中國科學(xué)院計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心，北京 100083

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是加快構(gòu)建發(fā)展新格局的重要資源。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展大局，自黨的十九屆四中全會提出數(shù)據(jù)要素以來，得到了黨和國家的高度重視。2022年12月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等方面對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建提出了方案，對我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建立具有重大意義。2023年3月10日，國家數(shù)據(jù)局成立，標(biāo)志著數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的頂層組織框架基本成型，數(shù)據(jù)要素市場將進(jìn)一步完善并進(jìn)入提速發(fā)展新階段。

科學(xué)數(shù)據(jù)已經(jīng)成為科學(xué)研究創(chuàng)新和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性資源，必將成為數(shù)據(jù)要素的重要組成。科學(xué)數(shù)據(jù)是科學(xué)研究的重要驅(qū)動力，具有其特色的生命周期及應(yīng)用場景，除支撐科學(xué)研究外，也是支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和跨行業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的重要要素。科學(xué)研究是實(shí)現(xiàn)國家創(chuàng)新發(fā)展的重要動力，也是落實(shí)和實(shí)踐數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度及數(shù)據(jù)要素化流通的重要領(lǐng)域。科學(xué)研究的開放性，使得科學(xué)數(shù)據(jù)在國際合作等方面具有其先行先試優(yōu)勢。科學(xué)研究的創(chuàng)新性也將為新型生產(chǎn)關(guān)系等的實(shí)現(xiàn)，提供創(chuàng)新技術(shù)手段。

1 “三權(quán)分置”，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通與價值實(shí)現(xiàn)

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)因其復(fù)雜性、動態(tài)性、多主體等問題，一直是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度亟待解決的基礎(chǔ)性問題。《數(shù)據(jù)二十條》提出了“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，以促進(jìn)流通為核心，兼顧多主體利益，并通過產(chǎn)權(quán)登記等新方式，構(gòu)建新型的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系。“三權(quán)分置”的提出，也為科學(xué)數(shù)據(jù)確權(quán)問題提出了解決方案，相應(yīng)的，也對科學(xué)數(shù)據(jù)治理的相關(guān)環(huán)節(jié)提出了新的要求。

1.1 弱化所有權(quán)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)流通

數(shù)據(jù)要素要流通、要交易，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)問題。然而，數(shù)據(jù)是無形資產(chǎn)，具有非消耗性的特點(diǎn)，其生產(chǎn)、流通、使用過程涉及多方主體，數(shù)據(jù)所有權(quán)難以界定。《數(shù)據(jù)二十條》借鑒了土地等其他生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)管理方式，提出“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”，直接面向數(shù)據(jù)流通，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的加工、使用，鼓勵“數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營”，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)賦能，在解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)性問題的基礎(chǔ)上，也具有明確的引導(dǎo)性。

科學(xué)數(shù)據(jù)的價值實(shí)現(xiàn)一般以聚合、整編、加工以及共享為前提。按照《數(shù)據(jù)二十條》的政策指引，弱化同樣復(fù)雜和困難的科學(xué)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題，而是率先明確對于科學(xué)數(shù)據(jù)流通和賦能更為重要的持有權(quán)、加工使用權(quán)和產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，使得使用權(quán)可以在要素市場中流通，將有效盤活科學(xué)數(shù)據(jù)的流通和共享生態(tài)，進(jìn)而促進(jìn)科學(xué)研究的創(chuàng)新發(fā)展。

1.2 推動公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)，發(fā)展科學(xué)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)

《數(shù)據(jù)二十條》提出了多元主體產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)，應(yīng)“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度”。在強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)匯聚共享和開放開發(fā)的基礎(chǔ)上，也指出公共數(shù)據(jù)的使用在保護(hù)數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，可包括“有條件無償使用”和“有條件有償使用”，這些政策對科學(xué)數(shù)據(jù)的管理和開放共享具有重要的引導(dǎo)作用。

科學(xué)數(shù)據(jù)多源自政府資金支持的項目和科學(xué)裝置，很多科學(xué)數(shù)據(jù)中心等平臺也因政府經(jīng)費(fèi)支持建設(shè)而具有公共服務(wù)平臺的屬性，因此，多數(shù)科學(xué)數(shù)據(jù)應(yīng)屬于公共數(shù)據(jù)范疇。傳統(tǒng)上，科學(xué)數(shù)據(jù)共享以無償服務(wù)為主，《數(shù)據(jù)二十條》中提出的“有條件有償使用”等原則，為科學(xué)數(shù)據(jù)的開放流通和進(jìn)一步賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)等提出了更多的可能性。特別是，科學(xué)數(shù)據(jù)同行業(yè)領(lǐng)域關(guān)系密切，近年來來源日趨多樣，分類分級的授權(quán)機(jī)制有利于多類主體間的協(xié)作。

《數(shù)據(jù)二十條》同時提出要“審慎對待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為”，“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”等要求，對科學(xué)數(shù)據(jù)的服務(wù)模式和加工能力等設(shè)置了新規(guī)制。基于原始數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品加工，既是對數(shù)據(jù)價值的再發(fā)掘，也是對原始數(shù)據(jù)的安全保護(hù)。數(shù)據(jù)、模型、計算等資源相結(jié)合，有利于產(chǎn)生更符合領(lǐng)域和學(xué)科需要的科學(xué)數(shù)據(jù)服務(wù)。特別是，隨著新技術(shù)的發(fā)展，可探索新型科學(xué)數(shù)據(jù)服務(wù)模式，在保障科學(xué)數(shù)據(jù)安全和個人隱私的基礎(chǔ)上，提升科學(xué)數(shù)據(jù)服務(wù)水平，保障科學(xué)數(shù)據(jù)安全。

1.3 探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式，利益貢獻(xiàn)有追溯

《數(shù)據(jù)二十條》提到“研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式”，從登記內(nèi)容、登記手段、協(xié)同機(jī)制等方面都需要探索和創(chuàng)新，以解決數(shù)據(jù)要素組織形式多樣、可能被多次登記等問題，并同數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)市場相協(xié)同，將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記作為數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)服務(wù)。

科學(xué)數(shù)據(jù)往往也存在多種組織形式和加工程度。就數(shù)據(jù)粒度而言，有數(shù)據(jù)項、數(shù)據(jù)文件、數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)庫等；就數(shù)據(jù)加工程度而言，包括原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品等，其中數(shù)據(jù)產(chǎn)品還可根據(jù)處理方法和加工程度等，被劃分為不同的產(chǎn)品等級，不同的學(xué)科領(lǐng)域也存在不同的劃分方式。開展科學(xué)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記，需要充分考慮科學(xué)數(shù)據(jù)的基本特征和學(xué)科特色，在國家統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記的基礎(chǔ)上，在登記內(nèi)容規(guī)范、登記模式、技術(shù)支持等方面做出適應(yīng)性的擴(kuò)展和補(bǔ)充。特別是在當(dāng)前國家相關(guān)政策、平臺等尚未全面實(shí)施階段，應(yīng)提前在科學(xué)數(shù)據(jù)管理相關(guān)環(huán)節(jié)對科學(xué)數(shù)據(jù)各環(huán)節(jié)的貢獻(xiàn)和處理等進(jìn)行記錄，例如在數(shù)據(jù)出版等過程中體現(xiàn)數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)作者、共享范圍、許可協(xié)議等信息，確保數(shù)據(jù)來源可確認(rèn)、三類權(quán)屬可界定、流通過程可追溯。

2 市場決定價值，按貢獻(xiàn)參與分配

2.1 市場化資源配置，促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給

資產(chǎn)價值評估通常有多種方式。如果將數(shù)據(jù)要素作為生產(chǎn)投入來看，其價值評估主要從成本視角計價，包括采集成本、加工成本、流通成本等，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的質(zhì)量控制等都是成本投入。《數(shù)據(jù)二十條》提出由數(shù)據(jù)要素市場來評價要素價值，從“有什么，提供什么”向需求牽引、市場化配置轉(zhuǎn)變，要素價值由市場評價，有助于激發(fā)數(shù)據(jù)提供方積極性，優(yōu)化數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工模式和數(shù)據(jù)質(zhì)量。

這種市場化資源配置和價值評價的機(jī)制，或?qū)⒊蔀樘嵘茖W(xué)數(shù)據(jù)質(zhì)量、優(yōu)化科學(xué)數(shù)據(jù)服務(wù)的重要手段。首先，數(shù)據(jù)質(zhì)量提升和質(zhì)量控制不再只是成本的增加，也將提升數(shù)據(jù)的使用價值和市場價值。當(dāng)質(zhì)量相關(guān)投入會帶來更高收益時，相關(guān)數(shù)據(jù)處理者將更愿意關(guān)注數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。其次，由于科學(xué)數(shù)據(jù)自身體量較大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、形式多樣，其質(zhì)量影響因素涉及科學(xué)數(shù)據(jù)生命周期的各個環(huán)節(jié)，科學(xué)數(shù)據(jù)質(zhì)量評價一直是一個難題，要素市場價值評價可成為科學(xué)數(shù)據(jù)質(zhì)量體現(xiàn)的重要方面。此外，新的評價機(jī)制也會使科學(xué)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的關(guān)注重點(diǎn)發(fā)生變化，從準(zhǔn)確性、完整性、客觀性等科學(xué)數(shù)據(jù)內(nèi)容質(zhì)量要素向可訪問性、可信度、需求響應(yīng)度等科學(xué)數(shù)據(jù)效用要素轉(zhuǎn)變。

2.2 科學(xué)數(shù)據(jù)的價值評價應(yīng)融入學(xué)術(shù)評價

《數(shù)據(jù)二十條》重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)要素市場的高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化流通和價值實(shí)現(xiàn)。在不同領(lǐng)域，流通市場和價值實(shí)現(xiàn)方式，也會存在一定差異。具體到科學(xué)研究領(lǐng)域，科學(xué)數(shù)據(jù)的主要流通場景還是在科學(xué)研究鏈條中，在此基礎(chǔ)上，適度延展至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他領(lǐng)域；科研人員作為科學(xué)數(shù)據(jù)的主要處理者，其關(guān)注的價值回報，除經(jīng)濟(jì)價值外，也非常關(guān)注學(xué)術(shù)影響力和學(xué)術(shù)評價。對于科學(xué)數(shù)據(jù)的價值評價，應(yīng)充分考慮科學(xué)數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)價值的體現(xiàn)。一方面，應(yīng)進(jìn)一步推動數(shù)據(jù)論文、數(shù)據(jù)出版、數(shù)據(jù)引用等科學(xué)數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)價值呈現(xiàn)方式的實(shí)踐與推廣；另一方面，應(yīng)將科學(xué)數(shù)據(jù)形成的相關(guān)學(xué)術(shù)價值納入科技評價體系，按學(xué)術(shù)成果及影響評價貢獻(xiàn)，按照各環(huán)節(jié)參與情況，分配各環(huán)節(jié)參與主體的貢獻(xiàn)和評價收益。

2.3 科學(xué)數(shù)據(jù)的收益分配要充分考慮公益屬性和社會屬性

數(shù)據(jù)要素收益分配，按照“誰投入、誰貢獻(xiàn)、誰受益”原則。以政府資金資助產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)需要充分考慮公益性和社會貢獻(xiàn)。而科學(xué)研究以認(rèn)識世界、探索世界、改造世界為目的，本身就具有一定的公益性。科學(xué)數(shù)據(jù)作為科學(xué)研究的重要產(chǎn)出之一，在《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》中已提出，政府預(yù)算資金資助形成的科學(xué)數(shù)據(jù)，應(yīng)以開放為常態(tài)、不開放為例外。在科學(xué)數(shù)據(jù)流通和收益分配過程中，既要尊重相關(guān)各類主體的貢獻(xiàn)，但也務(wù)必不能忽視其自身的公益屬性和社會屬性。

3 探索數(shù)據(jù)服務(wù)新模式，實(shí)現(xiàn)安全、合規(guī)、有序流通

《數(shù)據(jù)二十條》兼顧安全與發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)流通安全合規(guī)的同時，重視新模式、新方法的探索。在安全合規(guī)方面，不僅有專門的章節(jié)闡述安全治理制度，更是將分類分級、個人信息保護(hù)等貫穿全文；提出了行業(yè)監(jiān)管、第三方服務(wù)等合規(guī)治理手段。在創(chuàng)新方面，全文有30處提到了“新”，新型生產(chǎn)關(guān)系、跨境流動與合作的新途徑新模式、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式、創(chuàng)新技術(shù)手段等等。不管是數(shù)據(jù)流通還是安全治理，都離不開新技術(shù)、新方法以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的支持。科學(xué)數(shù)據(jù)作為開放性較強(qiáng)的一類數(shù)據(jù)要素，在率先落實(shí)《數(shù)據(jù)二十條》的同時，在協(xié)同創(chuàng)新、可信流通、安全治理等技術(shù)創(chuàng)新方面也具有很大的潛力。

3.1 強(qiáng)化多方協(xié)同，構(gòu)建合規(guī)監(jiān)管規(guī)則

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》頒布以來，數(shù)據(jù)安全得到了高度重視。《數(shù)據(jù)二十條》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了應(yīng)把安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程，不僅強(qiáng)化了政府、企業(yè)等主體的安全責(zé)任，還提出了多方參與的協(xié)同治理作用。在數(shù)據(jù)流通監(jiān)管方面，也提出了應(yīng)完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系，培育第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等。既強(qiáng)調(diào)監(jiān)管、監(jiān)測等公共服務(wù)的建設(shè)，也強(qiáng)調(diào)了行業(yè)協(xié)會、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)、新型科研服務(wù)機(jī)構(gòu)等在數(shù)據(jù)合規(guī)評估等方面的重要作用。

科學(xué)數(shù)據(jù)管理與開放共享已具有一定的工作基礎(chǔ)，但更多的關(guān)注領(lǐng)域科學(xué)數(shù)據(jù)的處理和服務(wù)，面向科學(xué)數(shù)據(jù)治理和流通的公共服務(wù)尚不完善，特別是科學(xué)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)急處置、科學(xué)數(shù)據(jù)溯源、質(zhì)量評估、數(shù)據(jù)管理能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記等方面的服務(wù)能力亟待加強(qiáng)。為此，首先，應(yīng)該讓科學(xué)數(shù)據(jù)真的“通起來、流起來”，通過科技資源標(biāo)識、互操作規(guī)范等，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合互通和互操作。其次，構(gòu)建合規(guī)公正的保障服務(wù)體系，采取可信存證、認(rèn)證評估、安全監(jiān)測等服務(wù)手段，提升數(shù)據(jù)可用性和可靠性，保障數(shù)據(jù)安全和用戶權(quán)益。再次，構(gòu)建集約高效的科學(xué)數(shù)據(jù)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，為科學(xué)數(shù)據(jù)流通提供支撐與保障。

3.2 探索科學(xué)數(shù)據(jù)服務(wù)新模式，積極推動科研領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新

《數(shù)據(jù)二十條》提出的是一套新型的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度框架，需要探索新的服務(wù)模式和新的技術(shù)手段，鼓勵先行先試和試驗(yàn)探索。科學(xué)數(shù)據(jù)也需要探索賦能新范式創(chuàng)新的流通模式和創(chuàng)新生態(tài)，并為國家數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)提供示范和技術(shù)支撐。

數(shù)據(jù)要素流通需要發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新的流通模式，科學(xué)數(shù)據(jù)的流通也需要相適應(yīng)的協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境，使得科學(xué)數(shù)據(jù)“活起來、動起來”，實(shí)現(xiàn)不同主體資源的互通、互聯(lián)、互認(rèn)。通過構(gòu)建面向流通的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，建立可信、透明的科學(xué)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和資源網(wǎng)絡(luò)，打通科學(xué)數(shù)據(jù)中心等不同主體；加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析能力建設(shè)，讓數(shù)據(jù)活起來；構(gòu)建跨中心的科學(xué)數(shù)據(jù)工作流管理和調(diào)度環(huán)境，在創(chuàng)新環(huán)境里有序流轉(zhuǎn)，讓數(shù)據(jù)動起來；真正服務(wù)重大科學(xué)問題，讓數(shù)據(jù)用起來。

《數(shù)據(jù)二十條》提出，支持開展數(shù)據(jù)流通相關(guān)安全技術(shù)研發(fā)和服務(wù)，促進(jìn)不同場景下數(shù)據(jù)要素安全可信流通。安全技術(shù)研究一定程度上也屬于科學(xué)研究的范疇，和科技創(chuàng)新、科學(xué)數(shù)據(jù)要素治理等也密切相關(guān)。應(yīng)加強(qiáng)區(qū)塊鏈、隱私計算、智能監(jiān)測、安全審計等可信流通與安全治理的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，并同相關(guān)合規(guī)性要求相融合，為數(shù)據(jù)要素流通提供技術(shù)支持。同時，科學(xué)數(shù)據(jù)要素流通也是安全治理的重要場景，特別是在跨境流通方面，部分開放性較強(qiáng)的領(lǐng)域的科學(xué)數(shù)據(jù)或可作為突破口，在國際標(biāo)準(zhǔn)、研究合作等方面做出示范。

Developing Scientific Data Fundamental Institution for Stimulating Its Innovation Energy: On ‘Data 20 Article’ and Establishment of National Data Bureau

10.19788/j.issn.2096-6369.230105

第一作者周園春，男，研究員，研究方向：科學(xué)大數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)分析與挖掘、知識圖譜等；E-mail：zyc@cnic.cn。通信作者陳昕，女，高級工程師，研究方向：大數(shù)據(jù)管理與分析、知識發(fā)現(xiàn)與關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)；E-mail：chx@cnic.cn。

周園春

中國科學(xué)院計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心副主任