我國縣域普惠性學前教育公共服務體系建設中的問題與對策

【摘" "要】 縣域普惠性學前教育公共服務的高質量發展對提高縣域學前教育質量、促進縣域內學前教育資源的優化合理配置意義重大。研究發現：高質量發展背景下我國縣域普惠性學前教育公共服務體系主要有公平正義、普惠優質、供需適配、協同共生四重應然表征。然而，當前我國縣域普惠性學前教育公共服務體系建設中仍存在一些現實問題：財政投入主體重心偏低，成本分擔比例不明確；城鄉幼兒教師資源配置失衡，學前教育質量差距擴大；對需求主體的內在訴求關注不夠，供需錯配現象突出；學前教育管理體制不完善，專業管理人員缺乏。明確政府主體責任、推進公共服務均等化、提高學前教育教師質量、構建需求表達機制、建立多元供給體系和制定質量標準是未來我國縣域普惠性學前教育公共服務體系發展的路徑選擇。

【關鍵詞】 高質量發展；縣域；普惠性學前教育；公共服務

中圖分類號：G617" " " 文獻標志碼：A" " " "文章編號：1673-8004（2023）02-0117-14

一、高質量發展：我國縣域普惠性學前教育公共服務體系建設的應有之義

縣是國民教育基本的區域教育單位［1］，是我國學前教育體系的重要節點，是實現我國學前教育優質均衡發展的責任主體［2］。縣域，即以農村為主的縣級行政區劃單位的地域范圍。近年來，國家在頒布的有關學前教育的相關政策文件中均明確強調要發揮縣級政府在發展學前教育中的主導作用。2018年11月《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中明確提出，要以縣為單位制定幼兒園布局規劃，并把普惠性幼兒園建設納入城鄉公共服務設施統一規劃之中①。2021年12月教育部等九部門在印發的《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）中提出，到2025年，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到85%以上，公辦園在園幼兒占比達到50%以上；覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系進一步健全②。《教育部2022年工作要點》也強調，要推動各地以縣為單位完善普惠性資源布局規劃，提升學前教育普及普惠水平［3］。普惠是經濟學和福利學的概念，普惠性具有非競爭性、非排他性、高包容性等特點，強調普遍惠及、人人享有［4］。普惠性學前教育主要包括“付得起” “達得到” “配得齊” “顧得廣” “適得度”五個方面的內涵［5］。縣域普惠性學前教育，即縣域范圍內的普惠性學前教育，是公辦性質幼兒園和普惠性民辦幼兒園的統稱。普惠性學前教育公共服務是基于公共性、公益性、公平性的理念，由政府主導，市場、社會等多元主體參與的面向全體3～6歲兒童不以營利為目的、收費合理、辦園規范、有質量的學前教育基本公共服務［6］。根據教育部發展規劃司公布的2021年教育事業統計數據結果顯示③，2021年全國共有幼兒園29.48萬所，在園幼兒4 805.21萬人，其中，普惠性幼兒園在園幼兒4 218.20萬人，普惠性幼兒園現已成為支撐我國學前教育的主要力量。2021年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》再次強調要開展普惠性幼兒園“提質擴容”工程④。2022年3月5日李克強總理在《政府工作報告》中明確提出，要促進教育公平與質量提升，多渠道增加普惠性學前教育資源⑤。

“高質量發展”描繪了我國現階段經濟發展的狀態，是全面建成小康社會的國家戰略需求［7］。黨的十九大提出要實現“幼有所育”目標，努力保障每個孩子公平的入學機會、接受高質量的教育⑥。2022年10月16日習近平總書記在黨的二十大報告中提出要深入實施科教興國戰略，要辦好人民滿意的教育，加快建設高質量教育體系⑦。高質量的學前教育不僅能促進幼兒的身心和諧健康成長，為幼兒終身學習和可持續發展奠基，而且有助于提高義務教育效益，打破貧窮在代際間的惡性循環［8］。在“省級統籌，以縣為主”的教育體制背景下，縣域學前教育高質量發展是新時代學前教育公共服務建設的基本內容與要求，是學前教育領域貫徹落實高質量發展國家戰略的必然之舉，是全面建成學前教育治理體系與治理能力現代化的應然選擇，更是切實保障和滿足廣大人民群眾對“幼有所育”美好期待的責任與使命。縣域普惠性學前教育公共服務的高質量發展對實現學前教育公平和優質學前教育資源共享、促進城鄉學前教育公共服務均等化等有著十分重要的意義。

二、高質量發展背景下我國縣域普惠性學前教育公共服務體系的主要應然表征

（一）公平正義

公平正義是人類社會最核心的政治理念，是社會文明進步的重要標尺［9］。普惠性學前教育公共服務的基本特征是政府的服務性和服務供給的公共性，其最終目標是實現最大多數人的最大幸福，同時這種最大多數人的最大幸福的實現，不是通過剝奪少數人而取得的。羅爾斯正義理論體系的核心就是“權利平等”和用“弱勢補償”原則達到社會平等，這樣的社會制度才符合“正義”基本標準［10］。學前教育公平體現了教育起點的公平，關乎社會公平與穩定。學前教育的公益性、公共性、正外部性的根本屬性，決定了我國縣域普惠性學前教育公共服務在政策和制度設計上要以公平正義為價值理念。政府在縣域普惠性學前教育公共服務供給過程中做出的職能定位、行為選擇以及公共資源投入流向的核心應是促進學前教育公共利益的最大化。公平正義是縣域普惠性學前教育公共服務治理的重要價值依循和目標，政府應提供無差別的普惠性學前教育公共服務［11］，保障每位適齡兒童不因其家庭經濟條件、民族、性別、父母身份和職業、階層、身體、居住區域等因素影響都能享受到公平優質的學前教育公共服務。

為保障我國縣域普惠性學前教育公共服務的可持續發展，政府在提供普惠性學前教育公共服務時需堅持“弱勢群體”優先和“適度普惠”兩大基本原則，對弱勢家庭兒童采取傾斜政策。有研究顯示，為弱勢家庭兒童提供早期發展公共服務，將有利于縮小貧富差距與社會分化，使貧困兒童的未來收入增加25%，這相當于他們在更富裕家庭中成長所產生的效果［12］。為弱勢兒童提供高質量的學前教育，是防止貧困代際傳遞的根本途徑［13］。政府應基于普惠性原則，以公平正義為導向，對弱勢家庭兒童傾斜，優先滿足“處境不利家庭”對學前教育資源的需求［14］。

（二）普惠優質

學前教育是國民教育的開端，對促進幼兒個體發展與社會進步都有著十分重要的價值。但這些價值的實現需要以有質量為前提，如果僅僅關注普惠性學前教育公共服務的資源總量而不關注質量，就不可能對兒童或社會產生良好的益處。“只有高質量的教育，才有對個人發展、國家發展的高貢獻率。”［15］世界主要發達國家和地區均認識到了兼顧學前教育的普及與質量的重要意義，并以政策法規形式對其進行明確規定。例如，印度在《國家兒童行動計劃》中提出，在普及學前教育的同時要“使所有兒童獲得高質量教育”［16］。只有建立在有質量保障基礎上的普惠性學前教育公共服務，才能真正實現學前教育的公平正義，為兒童提供有質量的學習機會，實現機會公平向質量公平的轉向［9］。但需要強調的是，普惠不等于廉價，普惠性學前教育是機會均等的教育，是以實現每位幼兒身心全面和諧發展為目的的教育，是尊重幼兒學習特點和個性特征、切實促進兒童終身可持續發展的高質量的教育。普惠性學前教育公共服務不僅需要在價格上實惠，以滿足更多適齡幼兒“有園上”，同時還要保證所提供的學前教育是有質量的，滿足幼兒“上好園”，為家長提供普惠可及、安全優質的保教服務。普惠性學前教育公共服務不僅僅是學前教育規模的擴張，地方政府更不能以毛入園率、辦園數量作為學前教育普及普惠水平的衡量指標和判斷準則。普惠性學前教育高質量發展并非是園所數量的增加，關鍵在于關注每位幼兒本身、關注幼兒的身心發展規律和教育需求。這是學前教育發展層次和階段的轉型與突破，也是由“量”不斷轉化引起“質”的升級［13］。

縣域普惠性學前教育公共服務要“讓每個孩子都能享有公平而有質量的學前教育，讓每個家庭都能真正獲得學前教育帶來的益處”［17］。無論是公辦幼兒園還是普惠性民辦園，在降低辦園成本與實現普惠價格時，必須保障幼兒園的保教服務質量不受影響，實現公益普惠和合理盈利之間的平衡。沒有均衡的優質是不公平的，沒有優質的均衡是不合理和不完善的，難以滿足不同群體需求［18］。縣域普惠性學前教育公共服務要將普惠優質發展作為目標追求，要始終將普惠優質作為辦園的價值取向，杜絕盲目發展數量帶來的安全與質量危機［19］。縣域普惠性學前教育公共服務的供給要兼顧提高入園率和保證學前教育質量，注重兒童發展本位，為幼兒成長提供豐富多樣、適合發展需要的教育，讓學前兒童在不同領域都能得到良好發展。

（三）供需適配

“供需”一詞是供給與需求的簡稱，即形成供需相互引導的動態平衡［17］。供需適配要求縣域普惠性學前教育公共服務的供給，既要考慮學前兒童家庭對學前教育的內容質量需求，還需綜合考慮家庭對學前教育的費用可承受能力、物理可及性需求等多重因素。普惠性學前教育公共服務是廣大民眾需求與供給主體之間的雙向互動、交流和反饋過程，解決的是群體間資源和服務的有效分配。政府應在充分了解需求主體利益訴求的基礎上，結合縣域經濟發展水平、學前適齡人口的變化趨勢、城鎮化發展進程、不同家庭的經濟承受能力，因地制宜，合理布局幼兒園，以提供高質量的普惠性學前教育公共服務。公眾對學前教育的需求會直接影響幼兒園布局、規模和發展速度，只有把握城鎮社會發展規劃狀況、人口發展動態與公眾現實需求，才能真正構建起普惠優質的學前教育公共服務體系［19］。

縣域普惠性學前教育公共服務高質量發展和效率的提高，既要充分考慮不同層次和類型的家庭對學前教育的多樣化、個性化需求，還要考慮縣級政府的供給能力，實現供給主體與需求主體間的雙向對話和溝通，實現供需主體之間的有效銜接，促使普惠性學前教育公共服務供給與需求之間的動態平衡［20］。相反，政府如果忽視民眾對普惠性學前教育公共服務的內在需求，往往會導致學前教育公共服務供給的低效甚至無效，造成學前教育資源的浪費，最終制約學前兒童接受學前教育的機會，難以促進學前教育公平的實現。此外，縣級政府還需結合縣域內不同地區的實際情況，根據特定區域、特殊群體的不同需求，進行差別化供給。例如，對經濟發展落后的貧困縣、偏遠山區、少數民族地區或處境不利家庭的兒童，政府可以設立專門的學前兒童綜合發展項目，適度加強中央支出責任［12］。

（四）協同共生

縣域學前教育本質上是一個共生發展系統，通過協調與整合相關資源，促進異質園所之間的共生與交往。依據共生學原理的觀點，縣域學前教育共生發展是影響學前教育內外要素交互“耦合”與相互作用的結果，多元的共生關系和交互方式能夠產生較高的共生效益［2］。縣級政府需從共生性發展視角出發，充分發揮縣域內不同行政部門的作用，加強部門間的協同與合作，共同致力于縣域普惠性學前教育公共服務的高質量發展。不同性質、層次、類型的行政職能部門間的精誠協作，是決定普惠性學前教育公共服務體系建設成功的關鍵［14］。例如，明確界定規劃、財政、人事、土地、建設、衛生、民政、婦聯、公安等諸多部門在學前教育公共服務上的職責范圍、權利邊界和責任劃分，對縣域普惠性學前教育公共服務的高質量發展具有重要的促進作用。

同時，縣域普惠性學前教育公共服務體系建設還需充分調動縣域內各幼兒園的積極性，在尊重不同幼兒園內部發展特點的基礎上，激發幼兒園自組織發展的活力，發揮各幼兒園在相互協作中的功能。縣域教育管理部門應該秉持協同共生價值理念，積極推動域內園所的共生發展與交互作用，并通過建立健全共生治理機制激活縣域內學前教育個體與整體的協同發展［2］。縣域普惠性學前教育公共服務的發展既要促進縣域學前教育的整體均衡發展，也要促進園所個體的優質發展，形成縣域內學前教育諸多園所“各美其美，美美大同”的協同共生局面。地方政府各部門之間既要相互協作，也要為各幼兒園之間的協同發展創設良好的外部支持環境。

三、高質量發展背景下我國縣域普惠性學前教育公共服務體系建設中的主要問題

（一）財政投入主體重心偏低，成本分擔比例不明確

學前教育的公益性決定了政府在學前教育財政投入中的主體地位。《國家中長期教育改革規劃綱要（2010—2020年）》明確規定了學前教育財政投入體系的格局，即地方政府為主體、家庭和社會參與的多元化財政投入機制⑧。《行動計劃》也明確提出，各省（區、市）要以提供普惠性服務為衡量標準，科學核定普惠性幼兒園辦園成本，明確分擔比例②。加大幼兒園建設中財政投入的比例或者政府購買服務［21］，確保政府對學前教育持續的、足額的和制度性的投入，保證政府在學前教育發展中的主導作用［22］，是促進學前教育高質量發展的關鍵。現有研究均顯示，幼兒園財政投入與學前教育質量之間呈顯著的正相關，特別是幼兒園質量與生均成本的相關性更強［23］，高質量的學前教育需要高成本的財政投入［24］，增加學前教育的經費投入是提高學前教育公共服務質量的必要條件［25］。

為促進學前教育高質量發展，保障幼兒園有充裕的經費來源，世界主要發達國家和地區均以立法形式保障政府對學前教育的較高投入。在 OECD國家中，智利、美國對學前教育的財政投入超過70%，英國、墨西哥超過80%，法國、比利時等國超過90%［26］。但在我國“地方負責，分級管理”的教育政策體制背景下，縣域普惠性學前教育公共服務財政投入主體的重心偏低，主要以縣（市）級政府為主，中央、省級政府對縣級政府的財政投入和轉移支付不足。縣級政府權力等級過低，縣級財政自給能力不足，“以縣為主”的投入體制重心過低，難以維持普惠性學前教育可持續發展的長期投入，不利于學前教育公共服務均等化的實現［27］，制約了學前教育的發展，難以保障縣域普惠性學前教育公共服務質量。縣級政府雖然是我國學前教育財政投入的主體，但由于長期以來財權和事權的不統一，以及對經濟效益好的領域多投入的偏好，導致部分地方政府在財力上無力扶持、在思想上甚至不重視學前教育發展的現象［28］。另外，我國中央、省、縣等各級政府在普惠性學前教育發展中也表現出職責不明確、責任邊界界定較模糊、在財政投入分擔比例上缺乏剛性的制度規定等弊端。政府在頒布的相關政策法規文件中僅提到了“地方為主，中央獎補”“省級（市）統籌，以縣為主”的學前教育事權與支出責任劃分原則，并未明確各級政府的分擔比重［8］。這在很大程度上造成各級政府在對學前教育財政投入上的相互推責現象，不利于保證縣域普惠性學前教育公共服務的財政投入力度。

（二）城鄉幼兒教師資源配置失衡，學前教育質量差距擴大

幼兒園教師是學前教育諸多資源中最核心、最重要的人力資源。高素質、專業化的幼兒教師隊伍是保障縣域普惠性學前教育公共服務高質量發展的關鍵，對實現學前教育過程公平、促進幼兒身心健康和諧發展有決定性作用。但當前我國縣域內幼兒教師資源配置仍存在較多問題，如編制標準不完善，任用制度較模糊；薪酬制度不完善，幼兒教師工資待遇偏低；社會福利不足，差距大；專業發展受限，職稱評聘制度不完善等［29］。據統計，2019 年的城區、鎮區、鄉村專任教師數量分別為 133.64 萬、97.83 萬、44.84萬，占比分別為 48.37%、35.40%、16.23%，農村師資數量嚴重不足［30］。我國幼兒園教師資源配置在省域、縣域、城鄉、園所之間均存在顯著差異，學前教育發展差距較大［31］。

我國城鄉幼兒園教師無論是在數量還是質量上均呈現出嚴重的失衡狀態，中部和西部省份在此方面尤為明顯，且呈繼續擴大趨勢［32］。縣域內幼兒園教師數量差額小，結構和質量不達標；鎮、鄉、村三級行政區域在幼兒園教師資源配置的數量、結構和質量上均呈現出區域間差異較小但區域內差異較大的特征［33］。鄉村幼兒園教師的學歷層次普遍低于縣城幼兒園教師，師資力量的差異致使幼兒獲得的教育資源和質量出現很大程度的不均衡性［34］。我國農村幼兒教師隊伍存在數量嚴重不足、質量不高、工作環境差、社會地位低、專業發展平臺缺少等問題［35］。總體上，各縣區幼兒園生師比、具有專科及以上學歷的教師占比、未評職稱的教師占比、各年齡段的教師占比這四項指標縣域間差異均呈縮小趨勢。但與城鎮相比，鄉村幼兒園的這四項指標呈現出縣域間差異較大的特點。其中，財力有限，教師工資待遇經費保障不到位；職業壓力過大，優質師資流失嚴重；培養培訓體系不完善，職業發展前景受限等是縣域幼兒園教師資源配置失衡的主要原因［36］。

（三）對需求主體的內在訴求關注不夠，供需錯配現象突出

供需適配是實現縣域普惠性學前教育公共服務體系建設普及、普惠、高質量發展的保障。隨著社會主要矛盾的轉變以及人們對優質公平教育訴求呼聲的不斷高漲，公共教育服務質量的改進從關注政府供給端轉向更加注重公眾公共服務的需求端。因公眾需求而調整公共教育服務的供給與評價，易于促進公共教育服務的良性循環［37］。據此觀點，人民群眾對學前教育的需求制約著普惠性學前教育公共服務供給的內容、數量、結構與層次［38］。然而，隨著社會環境、家庭結構的變遷，三孩生育政策的實施，家長對學前教育的日益重視，優質學前教育資源供需矛盾和沖突不斷加劇。特別是我國欠發達地區、農村地區，以及弱勢家庭幼兒的公共服務保障體系和投入機制亟待進一步完善［39］，普惠性學前教育公共服務供給能力嚴重不足，難以滿足學前兒童和家庭的需求。

目前，我國縣域普惠性學前教育公共服務采取的是自上而下的供給方式，政府重點關注的是供給內容，而對廣大民眾對普惠性學前教育公共服務需求表達和內在價值訴求的關注不夠。例如，部分地方政府為提高學前教育質量，在農村進行撤點并園，村民由于沒有充分參與到學前教育公共服務決策過程中去，政府對村民實際需求缺乏深入的了解，于是農村幼兒園布局調整之后，因幼兒園離家太遠、校車配套不齊、留守兒童祖父母年邁體弱無法天天接送等原因，出現了一些兒童不得不棄園“流浪”的現象［40］。部分地方盡管“高標準”新建了不少村辦園，但卻出現了“樓美人缺”和“人去樓空”的現象［20］。縣域中哪些幼兒最需要政府的托底保障？哪些家庭的孩子面臨“入園難”“入園貴”的困境最大？哪些孩子的家庭最需要政府的積極幫助與有效支持？地方政府對這些問題需要更加全面、深入的了解［20］。有研究顯示，農村學前兒童家庭對學前教育公共服務的需求與政府提供的服務內容之間存在一些差距，農村兒童家庭對降低入園費用、加強幼兒園膳食管理、超前教育等有強烈需求，而對園所的級別與性質表現出低需求度［41］。因此，為了提升縣域普惠性學前教育公共服務的滿意度與配適度，需對不同的學前兒童家庭教育需求進行精準了解與把握，根據不同需求進行公共服務供給，否則就可能出現供需錯配現象，造成公共資源的巨大浪費。

（四）學前教育管理體制不完善，專業管理人員缺乏

完善的學前教育管理體制，是縣域普惠性學前教育公共服務體系有序運行的重要保障條件，是實現城鄉學前教育資源統籌的基礎。但在“地方負責，分級管理”的體制背景下，我國縣域普惠性學前教育公共服務管理體制出現了一些問題：學前教育行政管理理念滯后，行政管理方式落后［42］，管理責任主體重心過低，各級政府職責劃分不明確，縣級政府的行政管理方式與財政保障能力較弱［43］，政府的監管不完善［44］，幼兒園管理者職業道德感缺失等［42］。

另外，縣域學前教育管理機構及相關行政管理人員配備不健全也是制約普惠性學前教育公共服務高質量發展的深層次因素。縣域學前教育管理存在機構不健全、管理體系不完善、執行力欠佳、監督機制與運行資金匱乏等問題［45］。我國縣域內專門設置的學前教育管理機構及管理人員配備存在數量不足、質量不高等弊端［46］。有研究對縣域農村學前教育管理體制進行了調研，結果顯示：在12個試點縣（區）中只有1個縣在教育局基礎教育股下設立了專門管理學前教育的機構，其余試點縣（區）均未設置專門的學前教育管理機構與人員。由此可知縣域普惠性學前教育公共服務存在管理人員匱乏、管理制度不健全等問題［47］。

四、高質量發展背景下我國縣域普惠性學前教育公共服務體系建設的策略

（一）明確政府發展縣域普惠性學前教育公共服務的主體責任

學前教育的公益性屬性與地位的重要性要求各地方政府成為提供普惠優質學前教育公共服務的主體［16］。地方政府要牢牢把握學前教育在我國高質量教育體系中的重要地位以及對社會經濟發展的外溢效應，強化服務意識，優化服務理念，承擔好規劃者、管理者、監督者及執行者等多重角色［48］，提升地方政府發展普惠性學前教育公共服務的責任感和使命感。

為發揮各級政府間的協同治理效應，共同致力于縣域普惠性學前教育公共服務體系建設，需將學前教育財政投入保障的主體上移至省級政府，而將縣級政府作為學前教育的管理主體。加大省級政府對縣級政府的財政轉移支付力度，發揮省域內學前教育的資源優勢，充分調動鄉鎮政府投入與發展普惠性學前教育的積極性、主動性。結合地區經濟發展水平，以政策法規形式明確省級、縣級、鄉鎮政府在普惠性學前教育公共服務財政投入的比例，明確規定最低投入數額與占比，構建層級分明、合理有序的學前教育財政投入主體分擔機制。各級政府應合理規劃經費配置結構，調整學前教育各項目經費的投入比例，通過建立學前教育財政專項資金和財政援助制度，加大對縣域內薄弱鄉鎮學前教育發展的扶持與資助力度。依據不同縣域政府的財政收入水平，合理增加學前教育支出比例，提升地方政府承擔與發展學前教育的責任感。

（二）推進縣域普惠性學前教育公共服務均等化

縣域普惠性學前教育公共服務均等化是指縣域內的所有學前兒童，不因地區、城鄉、性別、民族、階層、身體等差異都應享有數量相同、質量標準大致相同的學前教育公共服務，其核心在于全面提高縣域內學前教育的普及普惠水平和質量。縣域普惠性學前教育公共服務均等化意味著在尊重兒童自由選擇權的基礎上，縣域內所有適齡兒童都能享有機會均等、結果相等的學前教育公共服務。

首先，地方政府應將普惠性學前教育納入基本公共服務責任清單，對學前教育公共服務的對象與范圍、政府與市場的合理邊界、補助標準與扶持政策、市縣級政府責任劃分等進行明確規定，為推進縣域普惠性學前教育公共服務均衡化提供強有力的制度保障。

其次，各級政府要為農村提供普惠優質的學前教育公共服務資源。由縣級政府牽頭，協調處理好教育、規劃、土地、建設、財政和人事等部門的關系，統籌整合利用農村學前教育資源，并多渠道拓展。強化農村普惠性學前教育公共服務中的政府投入主體責任，調整學前教育投入方式，改變過去以投公辦園和城市園、投硬件、建機構為主的價值傾向，樹立農村優先發展意識，為農村地區兒童提供高質量的普惠性學前教育公共服務。

最后，保障縣域弱勢群體的學前教育公共服務供給。縣域普惠性學前教育公共服務均等化特別強調對困難群體的關注，保障弱勢群體的學前教育公共服務供給［49］。為保障權利與機會的公平、可及，政府可通過學費減免、優先入園、財政獎補等措施，優先保障農村地區、偏遠地區、貧困地區和民族地區等弱勢家庭的學前兒童接受普惠性學前教育，提高弱勢兒童入園率，改變結構性入園難現狀，以最大限度地實現教育公平，不落下一個孩子。財政投入優先向弱勢兒童群體傾斜，并把家庭經濟功能發揮狀況作為首要的考慮因素［50］，公立幼兒園應優先向弱勢兒童開放，并對公辦園接納弱勢群體兒童的比例予以明確規定。

（三）提高縣域學前教育教師質量

幼兒教師質量是確保縣域普惠性學前教育公共服務質量最重要的人力資源。地方政府需加大對幼兒教師隊伍建設經費投入的力度，改變財政支持結構，增加事業性支持經費在學前教育財政支出中的比重。生均成本結構中最能有效預測幼兒園教育質量的指標是幼兒教師經費。我國地方政府的財政支出與OECD國家的經費支持結構有很大差異性，OECD國家的經費支持主要用于事業性支出，較少用于資本性支出，而我國卻與之相反⑨。例如，美國在《1990年提前開端擴展和質量提升法案》中明確規定用于教師的工資待遇的經費至少要占質量提升資金中的一半［27］。

因此，地方政府要逐步推動各地學前教育教師薪資同工同酬，將教職工支出比例最低要求列入幼兒園園所評估標準，運用法律和財政的手段提升幼兒教師的合法地位。完善幼兒教師職前職后體系建設，采取靈活多樣的教師培訓與研修形式，建立幼兒教師素養、能力與學歷提升項目，并配套專項經費。進一步提升幼兒教師福利待遇，完善幼兒教師編制制度［51］，切實解決好農村幼兒教師職稱、住房等問題，保護教師的合法權益。

（四）構建縣域普惠性學前教育公共服務需求表達機制

首先，樹立以不同主體需求為導向的學前教育公共服務理念。正如馬克·霍哲所言：“市民是公共物品和公共服務的最終用戶，他們對質量的評價是公共服務結果的指示標，也是公共服務質量改進的重要方向性依據。”［52］縣域普惠性學前教育公共服務供給要以回應社會公眾的內在需求為核心和根本出發點，加強需求調研和滿意度分析，把握學前教育公共服務供給成效及供給短板。重視基層政府如城市街道、社區等基礎組織在學前教育公共服務需求信息收集中的作用。提高公共服務供需的適配性和民眾對公共服務的滿意度，以真實的學前教育公共服務需求形成科學的公共服務決策［53］。

其次，支持公眾參與公共服務決策程序，建立順暢有效的利益表達途徑。縣域普惠性學前教育公共服務供給過程中的公眾參與度整體較低，參與渠道有限，利益訴求表達不暢，是導致縣域普惠性學前教育公共服務供需錯配的根源之一。政府要尊重公眾話語權，積極支持和鼓勵公眾參與公共服務決策；全面了解公眾需求的價值偏好和優先次序，提高供需匹配度；創設多渠道、多途徑的需求表達方式，使學前教育公共服務能準確回應人民需求。通過線上、線下相結合的方式廣泛搜集民意，了解廣大人民群眾對學前教育公共服務的訴求，形成科學的公共服務決策，重構雙向互動關系，從而將公共服務決策、服務項目和服務供給有效匹配，提高資源配置效率和成本效益，使普惠性學前教育公共服務真正實現供與需的高效能平衡［54］。

最后，推進普惠性學前教育公共服務智能化建設。隨著大數據、物聯網、移動互聯網、云計算、人工智能的發展，地方政府要高度重視現代信息技術的作用，加快縣域普惠性學前教育公共服務智能化建設，拓展互聯網環境下的普惠性學前教育公共服務新平臺，著力發揮信息技術創新的效應。重視學前教育數字化基礎設施建設，推進新一代信息科技在普惠性學前教育公共服務領域的深度應用，完善信息終端和服務供給，支持縣域普惠性學前教育公共服務向信息化、智能化發展。完善學前教育公共服務內容、設施設備、技術要求等規范標準，提高縣域普惠性學前教育公共服務共享水平，加快學前教育公共服務的數字化轉型。利用科技賦能功能，通過對社會公眾獲得學前教育公共服務信息的海量收集，對供需兩側的活動特征與運行規律進行深入挖掘，破解供需兩側信息不對稱的矛盾，精準定位公眾需求，提高縣域普惠性學前教育公共服務供需的精準性、實效性和質量。通過對縣域內幼兒家長接受學前教育公共服務中產生的大數據分析，能快速識別社會公眾真實的公共需求，為幼兒家長提供差異化和精準化的服務。創新學前公共服務供給的手段，減少無效的資源供給，有序擴大普惠性學前教育公共服務供給的效能，滿足用戶的多元化需求［55］。地方政府要加強農村普惠性學前教育公共服務的網絡化進程，完善面向農村留守兒童、困難兒童等特殊人群的信息服務體系建設，提高鄉鎮和農村普惠性學前教育公共服務的信息化水平，加快推進農村普惠性學前教育公共服務智能化建設。

（五）建立縣域普惠性學前教育公共服務多元供給體系

縣域普惠性學前教育公共服務體系建設是一項復雜的系統工程，需要政府、社會、家庭、幼兒園等不同利益相關主體的共同努力。縣級政府要發揮各主體之間的相互協調作用，促進不同利益相關者的協同共治。

首先，大力發展公辦幼兒園。《若干意見》明確指出要大力發展公辦園。當前，世界很多國家主要通過設立公立學前教育機構來推進學前教育普及⑩。縣級政府要充分利用城鄉公共服務設施、中小學閑置校舍等資源，以租賃、劃轉等形式舉辦公辦園，為社會提供普惠性服務。

其次，支持和鼓勵普惠性民辦幼兒園的發展。建設普惠性民辦幼兒園是為國家分憂解難、增加普惠性學前教育資源的重要手段和舉措。《中國教育現代化2035》提出，到2035年，要普及有質量的學前教育，加快發展普惠性民辦幼兒園。為保障普惠性學前教育公共服務的高質量和普惠性，政府要鼓勵和引導其他非營利組織參與普惠性學前教育公共服務項目，發揮社會組織的作用。確保學前教育經費投入的第三方財政投入，為縣域普惠性學前教育公共服務的穩定、長期可持續發展提供經費支持。通過積極引導、協同共建、補貼獎勵、政策優惠、租金減免、政策宣傳等方式，大力支持普惠性民辦幼兒園發展。力爭形成政府主導、市場、社會等多元主體供給的學前教育公共服務格局［54］，滿足不同家長群體對優質、多元化、特色化學前教育的需求。

最后，加強普惠性學前教育資源供給主體間的協同。縣域內各行政部門之間要加強溝通與協作，形成職責明確、分工協調的合作共同體。構建幼兒園與社區多元聯合、協同共治的學前教育公共服務供給模式，擴大學前教育資源利用范圍，充分利用和開發家庭、社區中有利于幼兒發展的學前教育資源。例如，利用幼兒園周邊的圖書館、博物館、科技館、體育館等公共文化服務機構，為幼兒園、家庭或學前兒童提供相應的公益性教育服務。構建和諧、多元、聯合的學前教育公共服務生態，完善學前教育公共服務的內容和形式，提高普惠性學前教育公共服務體系的全面性、多樣性。

（六）制定縣域普惠性學前教育公共服務質量標準

質量標準是衡量縣域普惠性學前教育公共服務的“試金石”，對建設高質量學前教育公共服務體系及滿足人民群眾對優質學前教育的需求至關重要。當前我們必須認識到人民群眾日益增長的學前教育需求與公共服務供給總量、規模與質量的矛盾是縣域普惠性學前教育公共服務必須解決的根本矛盾。采取整體和全局的觀念，制定系統、科學、合理的縣域普惠性學前教育公共服務質量標準是破解這一矛盾的必然選擇。2022年2月教育部在印發的《幼兒園保育教育質量評估指南》（以下簡稱《評估指南》）中明確提出，堅持以促進幼兒身心健康發展為導向，聚焦幼兒園保育教育過程質量［56］。《評估指南》特別強調教育過程評估在提高幼兒園教育質量中的重要性和價值，彰顯了一種新的質量標準和評估價值導向。縣域普惠性學前教育公共服務質量標準要將數量標準與質量標準相結合，通過標準的引導和規范，避免學前教育公共服務供需結構的失衡。

首先，成立專門的學前教育管理機構，增加專職管理人員，建立集培訓與教研為一體的名師工作室［57］，邀請學前教育、教育評估、質量評價等領域的專家學者，結合縣域經濟發展水平和學前教育發展實際，制定長期的、適宜于縣域學前教育發展的公共服務質量標準。以高質量發展為核心，凝聚縣域普惠性學前教育公共服務體系建設共識［58］。以此為基礎，對縣域普惠性學前教育公共服務的范圍與內容、技術裝備與師資配備標準、教育過程評估標準、生均經費標準等予以明確規定，保證縣域內學前教育公共服務資源配置的公平性和均衡性，引導幼兒園嚴格按照國家相關政策與保教規范科學、合理地組織與實施一日保教活動。同時加強對幼兒園保教活動的監測與評價，通過診斷、發現問題有效提升和改進保教質量。

其次，積極邀請社會公眾的主動參與。社會公眾的意見和要求對提高縣域普惠性學前教育公共服務質量標準的制定有著很重要的參考價值。

最后，借鑒普惠性學前教育公共服務質量標準制定的先進經驗，研制質量評估指標體系，構建適合于我國縣域的普惠性學前教育公共服務標準指標。例如，中國香港特區將政府對學前教育機構的質量評價與財政支持相聯系，這對研制開發適合我國縣域普惠性學前教育公共服務標準具有重要的借鑒意義［19］。

注釋：

①" " 《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm。

②" " 《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053/202112/t20211216_58

7718.html。

③" " 《2021年全國教育事業統計主要結果》， http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202203/t20220301_603262.html。

④" " 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。

⑤" " 《政府工作報告——2022年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，http：//www.gov.cn/premier/2022-03/12/content_5678750.htm。

⑥" " 習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

⑦" " 習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。

⑧" " 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年） 》，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2012/0719/xgzc/Document/1190117/1190117_1.htm。

⑨" " 有研究顯示：OECD國家的經常性支出總體上保持較高水平，而資本性支出所占比例很少。2015年 OECD國家的早期教育階段的經常性支出水平為93.5％，其中最高的國家是愛爾蘭，達到了99.4％。84％的國家經常性支出占比都超過了90％，除了荷蘭（88.5％）、土耳其 （87.7％）、日本 （86.0％）和捷克（84.4％）之外，但是這四個國家的經常性支出水平依舊在中國之上。中國學前教育經費在資本性支出上高于OECD國家整體平均水平，經常性支出（81.8％）比重不足，與OECD國家平均水平相差11.7％。2016年中國學前教育經費經常性支出有所上升，為82.8％（參見李芳、祝賀、姜勇《我國學前教育財政投入的特征與對策研究——基于國際比較的視角》，《教育學報》2020年第1期第43-54頁）。

⑩" " 有研究顯示：OECD組織有一半以上國家的公立機構數比例達50％以上，有五分之一左右的國家高達８０％以上，其中盧森堡、法國、匈牙利等國甚至逼近100％。墨西哥、俄羅斯、古巴、巴西、朝鮮等同樣以公立機構為主體供給學前教育，前三個國家的公立機構比例均高于90％。統計顯示，北美、拉美／加勒比海、歐洲80％以上的國家其公立機構在園兒童比例超過50％，甚至更高，這表明國際社會主要是依托公立機構來推進學前教育普及（參見龐麗娟、夏婧《國際學前教育發展戰略：普及、公平與高質量》，《教育學報》2013年第3期第49-55頁）。

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責任編輯：楊" "釗；校對：吳" "強

Problems and Countermeasures in the Construction of Public Service System of County Inclusive Pre-school Education in China： From the Perspective of High-Quality Development

WANG Shengping1， HE Jingxia2

（1. Faculty of Education， Taizhou University， Linhai Zhejiang 317000， China；

2. College of Education， Taiyuan Normal University， Jinzhong Shanxi 030619， China）

Abstract： The high-quality development of public services for inclusive pre-school education in the county is of great significance to improve the quality of preschool education in the county and promote the optimization and rational allocation of preschool education resources in the county. The study found that under the background of high-quality development， China’s county-level inclusive pre-school education public service system mainly has four characteristics of fairness and justice， inclusive quality， supply and demand adaptation， synergism and symbiosis. However， there are still some problems in the construction of the public service system of inclusive pre-school education in the county， such as the low focus of the main body of financial investment and the unclear proportion of cost sharing; the resource allocation of preschool teachers in urban and rural areas is unbalanced， and the quality gap of preschool education is widening; the internal demands of demand subjects are not paid enough attention， and the mismatch between supply and demand is prominent; the management system of pre-school education is not perfect， and professional management personnel are lacking. Clarifying the main responsibilities of the government， promoting the equalization of public services， improving the quality of preschool education teachers， building a demand expression mechanism， establishing a diversified supply system， and formulating quality standards are the path choice for the development of the county inclusive preschool education public service system in China in the future.

Key words： high-quality development; county area; inclusive preschool education; public service