完善現(xiàn)代中央銀行制度 積極應(yīng)對氣候變化

黨的二十大報告提出，“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”，同時強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”，這為我們完善現(xiàn)代中央銀行制度，積極應(yīng)對氣候變化，助力綠色低碳發(fā)展提供了根本性指導(dǎo)。作為最重要的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度之一，中央銀行制度在國家金融制度中處于基礎(chǔ)地位。氣候變化是當(dāng)今世界面臨的最大挑戰(zhàn)之一。完善現(xiàn)代中央銀行制度必須充分考慮應(yīng)對氣候變化這一全球性挑戰(zhàn)的需要。

應(yīng)對氣候變化對完善現(xiàn)代中央銀行制度提出了新要求

應(yīng)對氣候變化對貨幣政策提出了新要求。物價穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)以及國際收支平衡是貨幣政策的四大目標(biāo)。近年來，全球氣候變化加劇、極端氣候事件頻發(fā)，全球范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境惡化迫切需要各國積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型。在這一過程中，各類新業(yè)態(tài)、新技術(shù)層出不窮，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。從機(jī)遇來看，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與技術(shù)革新會帶來新的發(fā)展動力，不斷催生新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，從而有助于帶動經(jīng)濟(jì)增長、拉動社會就業(yè)、促進(jìn)國際貿(mào)易，這就要求貨幣政策工具和目標(biāo)更加具有針對性，更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。就挑戰(zhàn)而言，一方面，為應(yīng)對氣候變化可能實(shí)施的碳配額和交易、碳關(guān)稅的調(diào)整會導(dǎo)致成本上升，成本上升會推動物價上漲，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹，這要求中央銀行提升貨幣政策的容忍度，科學(xué)設(shè)定通脹目標(biāo)、積極應(yīng)對成本推進(jìn)的通貨膨脹帶來的挑戰(zhàn)；另一方面，低碳轉(zhuǎn)型過程中會引發(fā)轉(zhuǎn)型風(fēng)險，即在低碳轉(zhuǎn)型中，碳排放相關(guān)政策的改變、新技術(shù)的出現(xiàn)、市場偏好的調(diào)整，可能會造成高碳資產(chǎn)重新定價，帶來資產(chǎn)擱淺風(fēng)險，從而對貨幣政策導(dǎo)向提出新的要求。從貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制來看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可能會影響投資者偏好、消費(fèi)者偏好，進(jìn)而影響金融機(jī)構(gòu)投融資行為，從而影響貨幣政策的傳導(dǎo)效率。從貨幣政策獨(dú)立性來看，轉(zhuǎn)型風(fēng)險可能會影響就業(yè)、產(chǎn)出以及消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，從而提升了中央銀行預(yù)測經(jīng)濟(jì)的難度，增加了貨幣政策立場的復(fù)雜性。綜合而言，轉(zhuǎn)型風(fēng)險需要貨幣政策更加具有彈性，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的需要。

應(yīng)對氣候變化對維護(hù)金融穩(wěn)定提出了新要求。氣候相關(guān)風(fēng)險可以分為物理風(fēng)險和轉(zhuǎn)型風(fēng)險兩類。從物理風(fēng)險來看，臺風(fēng)、干旱、暴雨等極端氣候事件，可能導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)抵質(zhì)押品價值受損，貸款違約上升，資產(chǎn)質(zhì)量下降，從而影響單體金融機(jī)構(gòu)乃至金融體系穩(wěn)定性。從轉(zhuǎn)型風(fēng)險來看，低碳轉(zhuǎn)型或能源技術(shù)的革新會導(dǎo)致高碳資產(chǎn)重新定價，使高碳資產(chǎn)違約風(fēng)險上升進(jìn)而影響整個金融體系的穩(wěn)定。這些風(fēng)險可能跨領(lǐng)域、跨市場、跨地區(qū)傳導(dǎo)，從而引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。具體來講，氣候變化可能給金融體系帶來信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險、聲譽(yù)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等各種風(fēng)險。比如，碳排放以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高，會影響客戶的現(xiàn)金流，導(dǎo)致客戶償付能力下降，增加違約概率，從而影響金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險。碳交易價格上升會導(dǎo)致高碳行業(yè)股票價格下降，可能引發(fā)高碳行業(yè)資產(chǎn)大量拋售，從而增加金融機(jī)構(gòu)的市場風(fēng)險。氣候變化可能導(dǎo)致金融市場對綠色低碳產(chǎn)品的市場偏好增強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)債等方式進(jìn)行融資時，客戶會更加關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的ESG（環(huán)境、社會和公司治理）表現(xiàn)，從而增加了金融機(jī)構(gòu)的流動性風(fēng)險。氣候變化會增加保險機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確預(yù)測災(zāi)害的難度，從而給保險機(jī)構(gòu)帶來經(jīng)營風(fēng)險。這就要求我們在完善現(xiàn)代中央銀行制度的過程中，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，統(tǒng)籌好宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

應(yīng)對氣候變化對深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了新要求。深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的是更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，助力高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)對氣候變化要求在深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，不斷優(yōu)化金融市場體系，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效，完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是應(yīng)對氣候變化對資本市場提出了新要求。當(dāng)前應(yīng)對氣候變化，助力綠色低碳發(fā)展需要債權(quán)、股權(quán)的大力支持。然而，很多綠色低碳技術(shù)或項(xiàng)目在債券市場融資不易，股票市場在支持綠色低碳發(fā)展中，能較好地匹配風(fēng)險與收益，這就要求在應(yīng)對氣候變化中，要更加充分發(fā)揮資本市場作用，優(yōu)化直接融資環(huán)境，提升直接融資占比。二是應(yīng)對氣候變化對銀行保險機(jī)構(gòu)提出了新要求。就銀行保險機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)對氣候變化可能造成銀行保險機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)擱淺，這就要求銀行保險機(jī)構(gòu)不斷深化內(nèi)部體制機(jī)制改革，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，積極主動將碳定價、碳賬戶的建立融入銀行保險機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制流程與管理體系，不斷提升氣候相關(guān)金融風(fēng)險管理能力。三是應(yīng)對氣候變化對金融基礎(chǔ)設(shè)施提出了新要求。在氣候變化的沖擊下，金融體系中資金融通、支付結(jié)算、征信體系等正常的金融活動可能會受到影響，這就要求深化金融體制改革，不斷完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，提升金融基礎(chǔ)設(shè)施的韌性。

國內(nèi)外中央銀行在應(yīng)對氣候變化中采取的措施

美聯(lián)儲在應(yīng)對氣候變化中采取的措施。美聯(lián)儲主席鮑威爾認(rèn)為，美聯(lián)儲在監(jiān)管氣候相關(guān)金融風(fēng)險方面作用有限，但很重要，并明確提出“如果沒有明確的國會立法，我們動用貨幣政策或監(jiān)管工具來促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)或?qū)崿F(xiàn)其他基于氣候的目標(biāo)是不合適的”，同時強(qiáng)調(diào)“我們不是，也不會成為‘氣候政策制定者”。在具體的行動中，美聯(lián)儲主要采取了以下措施：一是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。2021年，美聯(lián)儲成立了金融穩(wěn)定氣候委員會和監(jiān)管氣候委員會，從宏觀審慎和微觀審慎的角度來評估氣候變化對金融機(jī)構(gòu)的影響；二是推進(jìn)氣候風(fēng)險壓力測試。美聯(lián)儲正在推進(jìn)氣候風(fēng)險壓力測試試點(diǎn)，并將物理風(fēng)險與轉(zhuǎn)型風(fēng)險納入考量因素，同時強(qiáng)制要求美國六大銀行參與情景分析，以測試金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對氣候風(fēng)險事件的穩(wěn)定性。三是加強(qiáng)與其他中央銀行合作。美聯(lián)儲于2020年12月正式加入央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融網(wǎng)絡(luò)（NGFS），積極推進(jìn)氣候變化領(lǐng)域國際合作。

歐盟范圍內(nèi)中央銀行在應(yīng)對氣候變化中采取的措施。目前，國際社會對中央銀行在應(yīng)對氣候變化中發(fā)揮的作用，主要聚焦于貨幣政策和金融穩(wěn)定兩個方面。對于后者目前國際社會已形成共識，但前者卻存在較大分歧。其中，德國中央銀行行長魏德曼認(rèn)為中央銀行不應(yīng)該使用貨幣政策來應(yīng)對氣候變化問題。相反，法國中央銀行行長維勒魯瓦則認(rèn)為需要盡快將應(yīng)對氣候變化納入貨幣政策考慮。在具體的應(yīng)對舉措上，歐盟范圍內(nèi)中央銀行主要集中在以下幾個方面：一是完善體制機(jī)制。2020年，歐洲中央銀行發(fā)布《氣候環(huán)境風(fēng)險指南》，為歐洲銀行體系管理氣候環(huán)境風(fēng)險提出了新要求。二是在宏觀審慎管理中考慮氣候變化因素。荷蘭中央銀行于2018年針對銀行、保險以及養(yǎng)老金開展了壓力測試，是全球首個開展氣候壓力測試的中央銀行。歐洲中央銀行采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，積極推進(jìn)氣候壓力測試。三是在資產(chǎn)管理和儲備投資中考慮可持續(xù)發(fā)展因素。荷蘭中央銀行在儲備投資中考慮環(huán)保因素，積極將ESG標(biāo)準(zhǔn)納入投資決策。法國中央銀行通過制定投資章程約束自有資金和養(yǎng)老基金的投資行為，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。四是加強(qiáng)中央銀行間國際合作。歐盟成員國中央銀行在二十國集團(tuán)（G20）、金融穩(wěn)定委員會（FSB）以及央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融網(wǎng)絡(luò)（NGFS）等框架下，積極開展綠色金融國際合作，大力推動綠色金融領(lǐng)域的政策共識。

日本中央銀行在應(yīng)對氣候變化中采取的措施。為積極應(yīng)對氣候變化帶來的影響，日本政府于2020年10月宣布2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。一直以來，日本中央銀行積極參與綠色金融實(shí)踐，助力“碳中和”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。一是優(yōu)化頂層設(shè)計。2021年7月，日本中央銀行發(fā)布了《應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略》，為應(yīng)對氣候變化提供了戰(zhàn)略支撐。二是充分發(fā)揮貨幣政策工具的作用。2021年7月，日本中央銀行宣布推出應(yīng)對氣候變化再貸款工具，這也是發(fā)達(dá)國家中央銀行中第一個正式落地的綠色再貸款工具。三是積極支持金融機(jī)構(gòu)防范氣候風(fēng)險。日本中央銀行鼓勵金融機(jī)構(gòu)識別和管理氣候變化帶來的風(fēng)險、加強(qiáng)信息披露，以促進(jìn)金融體系平穩(wěn)健康運(yùn)行。四是加大綠色投資國際合作。日本中央銀行加大對綠色債券等氣候相關(guān)金融產(chǎn)品的投資力度，積極投資亞洲債券基金，支持日元占主導(dǎo)的亞洲債券市場不斷壯大。

中國人民銀行在應(yīng)對氣候變化中采取的措施。近年來，中國人民銀行不斷完善政策體系、充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具效能、開展氣候風(fēng)險壓力測試以及加強(qiáng)與其他中央銀行合作，大力發(fā)展綠色金融，提升應(yīng)對氣候變化能力。一是完善政策體系。2016年以來，中國人民銀行不斷完善綠色金融政策體系，牽頭制定《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等一系列綠色金融政策，助力綠色低碳發(fā)展。二是充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)性貨幣政策的精準(zhǔn)滴灌作用。中國人民銀行實(shí)施碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款，積極推動經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型。截至2022年末，國內(nèi)綠色貸款余額約22萬億元，其中投向具有減排效益的項(xiàng)目貸款占比66.7%。三是開展氣候風(fēng)險壓力測試。2021年，中國人民銀行對23家主要銀行的火電、鋼鐵和水泥三個高碳行業(yè)進(jìn)行了第一次氣候風(fēng)險壓力測試，以評估碳排放成本上升對企業(yè)還款能力、參試銀行相關(guān)信貸資產(chǎn)質(zhì)量以及資本充足水平的影響。四是加強(qiáng)與其他中央銀行國際合作。2016年，中國發(fā)起成立G20綠色金融研究小組，由中國人民銀行和英格蘭銀行共同主持。2017年，中國人民銀行參與發(fā)起央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融網(wǎng)絡(luò)（NGFS），推進(jìn)央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)間綠色金融國際合作。2021年，中國人民銀行與歐委會發(fā)布綠色金融共同分類目錄，并于次年更新。

完善現(xiàn)代中央銀行制度的政策建議

積極應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型是全球發(fā)展的大趨勢。在完善現(xiàn)代中央銀行制度的過程中，要及時總結(jié)我國已取得的成功經(jīng)驗(yàn)，積極借鑒其他國家中央銀行良好的做法。

完善貨幣政策體系。一方面，健全貨幣政策調(diào)控機(jī)制。在貨幣政策目標(biāo)上，針對成本推進(jìn)的通貨膨脹等問題，要科學(xué)設(shè)定貨幣政策最終目標(biāo)，適當(dāng)提升政策容忍度。針對碳價的改變，在貨幣政策的中間目標(biāo)和操作目標(biāo)上，不僅要注重總量的調(diào)控，更要通過利率的調(diào)控，促進(jìn)市場價格的變化。在貨幣政策工具上，當(dāng)前的貨幣政策工具主要聚焦于碳減排，建議拓寬貨幣政策支持領(lǐng)域，將甲烷、硫化物等溫室氣體減排納入政策支持范圍，更好助力溫室氣體減排。在貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制上，進(jìn)一步疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，改善信貸傳導(dǎo)機(jī)制效率。比如可以根據(jù)地區(qū)差異，對于高碳資產(chǎn)密集區(qū)域，適當(dāng)將貨幣政策工具的運(yùn)用向這些地區(qū)傾斜，提高貨幣政策傳導(dǎo)效率。另一方面，加強(qiáng)貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政政策以及監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合。在產(chǎn)業(yè)政策方面，我國已形成支持碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，并明確提出減排時間表、路線圖與施工圖，中央銀行要加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，確保產(chǎn)業(yè)政策的各項(xiàng)措施都能落到實(shí)處。在財政政策方面，可以考慮在貨幣政策碳減排再貸款1.75%優(yōu)惠利率基礎(chǔ)上，給予部分財政貼息，加大對碳減排的支持力度。同時，要充分發(fā)揮政府性融資擔(dān)保作用，鼓勵“政銀保”“銀行貸款+風(fēng)險補(bǔ)償基金”等合作模式，為應(yīng)對氣候變化建立損失分擔(dān)、風(fēng)險補(bǔ)償、擔(dān)保增信等機(jī)制。在監(jiān)管政策上，要協(xié)調(diào)好微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管，比如，對于在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的氣候相關(guān)金融風(fēng)險問題，監(jiān)管部門要及時同中央銀行進(jìn)行信息溝通，將風(fēng)險化解在萌芽之中。

強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系。一是逐步將氣候相關(guān)金融風(fēng)險納入宏觀審慎監(jiān)管框架。積極開展氣候相關(guān)金融風(fēng)險評估，探索氣候變化對金融穩(wěn)定的傳導(dǎo)機(jī)制，重點(diǎn)探究哪些機(jī)制可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。針對物理風(fēng)險與轉(zhuǎn)型風(fēng)險不同的影響程度，分別探究其影響機(jī)制與渠道。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，優(yōu)化監(jiān)管規(guī)則，逐步將氣候相關(guān)金融風(fēng)險納入宏觀審慎管理框架。二是推進(jìn)氣候風(fēng)險壓力測試。強(qiáng)化跨周期調(diào)控和逆周期調(diào)節(jié)，加強(qiáng)氣候風(fēng)險壓力測試，采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，推進(jìn)測試常規(guī)化、制度化、系統(tǒng)化，提前建立環(huán)境與氣候風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，提升環(huán)境與氣候風(fēng)險管理能力。不斷改進(jìn)壓力測試模型、參數(shù)，積極建立適合中國轉(zhuǎn)型路徑的測試模式，提升壓力測試模型的本土化、科學(xué)化、自動化水平。三是強(qiáng)化對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)測，持續(xù)推動其滿足附加資本和杠桿率要求。不斷完善監(jiān)管制度框架，進(jìn)一步推動建立系統(tǒng)重要性保險機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)重要性證券機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

深入推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是深化資本市場改革。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對于新上市企業(yè)，要求其明確碳減排路線圖，并強(qiáng)制其開展碳減排信息披露。同時，對于低碳技術(shù)成熟或者碳減排效益顯著的企業(yè)，優(yōu)化上市融資流程，支持其優(yōu)先上市融資。二是持續(xù)推進(jìn)銀行保險機(jī)構(gòu)改革。銀行保險機(jī)構(gòu)要建立健全應(yīng)對氣候變化相關(guān)的具體政策、管理制度以及流程，提高銀行機(jī)構(gòu)撥備覆蓋率、保險機(jī)構(gòu)償付能力，加強(qiáng)氣候相關(guān)金融風(fēng)險的識別、監(jiān)測、管理與控制，強(qiáng)化信息披露，完善公司治理體系，增強(qiáng)抵御氣候相關(guān)金融風(fēng)險能力。三是完善金融基礎(chǔ)設(shè)施。金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場穩(wěn)健運(yùn)行的重要保障，要提升基礎(chǔ)設(shè)施的物理技術(shù)等級，增強(qiáng)抵御災(zāi)害能力。合理布局金融基礎(chǔ)設(shè)施，提升備份等級。充分發(fā)揮區(qū)塊鏈等分布式技術(shù)優(yōu)勢，研究探索去中心化金融基礎(chǔ)服務(wù)生態(tài)，確保災(zāi)害中金融體系依舊能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。四是加強(qiáng)綠色金融國際合作。要大力推進(jìn)NGFS、FSB以及巴塞爾委員會框架下的綠色金融合作與交流，提升綠色金融對外開放水平。積極參與國際規(guī)制制定，講好中國綠色發(fā)展故事。繼續(xù)加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家、地區(qū)的綠色金融合作，推動實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益多贏。

（趙琴琴為中國銀保監(jiān)會博士后。本文僅為作者個人觀點(diǎn)，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）