高校基本建設項目內部控制問題及其改進措施

楊磊

摘? ?要：隨著近年來高等教育事業的蓬勃發展，高校承擔的功能日趨復雜化、多元化。為了滿足高校不斷發展的需求，高校基本建設項目在不斷增多。但是，高校基本建設項目一直是高校所有經濟業務中存在風險最為嚴重的部分之一，特別是近幾年來，各種方式、渠道對高校基建領域各種問題的曝光，引起了越來越多的專家學者對高校基本建設內部控制問題的探索與思考。因此，通過對高校基本建設項目內部控制問題的分析，嘗試對高校基本建設項目內部控制提出相應的改進措施。

關鍵字：高校；基本建設項目；內部控制

中圖分類號：F275；G647? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）08-0074-03

一、高校基本建設項目內部控制存在的問題

（一）前期決策論證不嚴，無法明確責任

目前高校主要的資金來源仍然是財政撥款，這導致高校但凡需要進行基本建設項目，就必須經過校黨委常委會、校長辦公會等相關討論決策。盡管如此，目前我國高校在基本建設項目的相關決策中依然存在一系列問題。

第一，決策過程規范化、民主化程度不夠。目前，大部分高校基本建設項目決策主體是相關黨政領導，缺少教職工等群眾參與，導致相關決策缺乏一定的民主性。另外，由于論證過程中相關專家的定期調整，導致執行力不足，這也決策科學性在一定程度上受到影響。

第二，相關責任不能夠落實到人。目前，校長經濟責任制在高校正處于逐步完善階段，但對于相關職能部門而言，層次性的責任體制仍然大部分處于缺失狀態。集體決策往往產生集體負責問題，并不能將相關責任落實到具體個人，這便導致內部控制有效性的弱化，以至于極大程度上影響了高校基本建設項目的決策。因此，如何保證基本建設項目決策流程規范化，合理分散相關權利、明確相關責任，成為了高校基本建設項目避免出現內部控制失靈困境的主要難點。

（二）內控執行不足，浮于表面

高校基本建設項目從項目開始環節的工程項目設計到最后環節的工程竣工驗收這一具體執行過程中，由于相關環節繁多、流程復雜，導致在內控過程中主要存在以下問題。

1.概預算控制失效

目前我國不少高校在基本建設項目實施過程中都面臨著概預算失控的困境，導致基本建設工程項目出現超支現象。造成這種現象的原因主要有三個方面。第一，高校基本建設工程資金來源主要是高校自行籌集，這便在一定程度上導致高校的上級管理部門對高校基本建設項目概預算的管理與監督效果弱化，大多僅能依賴于高校的自行監督管理。然而，由于目前很多高校基本建設項目內控體系尚處于未完善階段，從上至下的管理與監督缺位，最終可能會導致高校基本建設項目概預算失控問題產生。第二，高校雖然在基本建設項目上一直使用基本建設項目預算制度，但由于各種原因，如趕工期等，經常會導致成本分析滯后問題，這種問題不斷積累，便會導致“三超工程”出現。“質量、工期、造價”在實際操作過程中一直難以平衡，而高校一般最終都會選擇縮短工期及提高工程質量，從而造成基本建設項目工程造價不斷提高。雖然主體工程、非附屬工程的開展都需要專門開會論證，都需要與會人員簽字同意及相關負責人員簽字審批，但是實際上基本建設項目的內部控制并未起到實際作用。第三，由于我國目前實行的制度法規要求基本建筑工程項目的整體概算不得超過項目可行性研究報告投資批復的10%，如果超過10%或關鍵性指標有所更改，則需要對項目的可行性進行重新論證，并報所屬發改委進行重新批復。然而現實情況更多的是高校為使項目通過審批，在上報時壓低價格，等到施工后再進行追加；或者在項目實施過程中改變相關工程項目支出，并選擇性地忽略相應的審批手續，僅依靠于項目完成后根據相關的財務數據對工程建設成本背離施工前提交的概預算的原因進行核查監督，這便致使在基本建設工程項目前期為了專門建立的概預算的層層內部控制體系喪失作用，而出現所謂的“三超工程”，最終擾亂高校正常的總體預算體系。

2.招投標工作不規范

高校基本建設工程項目應秉持“公開公正，公平競爭”原則，對相應規定的額度以上的工程項目進行招投標工作。但是在實際的操作過程中仍存在許多問題。首先，相關權力過于集中。在基本建設項目中并未做到決策、執行與監督機構分設，高校招投標管理部門可能在實際工作中承擔或參與了從制作招標說明書、組織招投標工作、參與項目的評標工作，到最后的工程項目驗收等一系列工作。其次，規避招投標工作。通過分解工作內容、前期少計工程量后期進行簽證處理等方式，減少相應工程造價；或以隱瞞部分附屬工程等方式，將原本需要進行招投標的工程項目壓低至招標范圍之下。最后，縮小招投標對象的范圍。以工期緊張作為理由，通過議標、邀請招標或單一來源采購等一系列方式避免公開招投標；或不通過相應公開平臺發布招標公示使招標事項廣知性降低；或通過針對意向的中標方制定相應的符合中標方的資質要求，并通過規定一系列的排斥性要求把其他可能成為意向中標方的競爭者排除在外，從而導致高校不能夠在眾多投標方中選擇性價比最高的中標方，無法做到優中選優，以至于可能會增加高校基本建設項目成本。另外，盡管國家對于招投標事項出臺了許多嚴格的規定，但是仍然有泄露標底等許多不正當行為的發生。

3.施工環節審核不嚴謹造成控制漏洞

施工環節產生的成本在高校基本建設工程項目所有環節中占比最高，也是可能存在最多內部控制失控問題的環節。首先，權利的過于集中導致內部控制失去作用。例如，由于經費審批過程中存在相關主要負責人“一支筆”簽批的情況，這便導致了審批程序顛倒的問題產生，相關主要負責人利用權力優先簽批，隨后級級下壓。其次，缺乏嚴謹的審核可能會造成許多異常變更。高校缺乏對建設項目變更的內容及其對應的預算結果進行嚴謹的審核，或者未按照規定的審批程序進行方案變更，極有可能會導致現場簽證的性質發生改變，甚至會導致基本項目建設工程的相關功能弱化，無法達到原先的預期建設目的。再次，由于基本建設項目工程進度款的付款審批不嚴謹，會導致基本建設項目出現超付現象。由于相關財務人員未做到“業財融合”，對相關工程項目的實時進度缺乏了解，僅憑借基本建設工程項目管理部門所提供的工程進度表撥付款項，致使工程的實際進度與原本合同規定的工程進度付款節點不匹配。

二、高校基本建設項目內部控制的改進措施

（一）建立責任體系，明確責任歸屬

建立“分事行權、分崗設權、分級授權”的層次性崗位責任體系制，明確崗位職責，使基本建設項目的績效考核與監督評價的作用得到充分發揮。從基本建設項目最初階段簽訂相關責任書開始，讓工程項目論證、評審、決策等各個環節的相關人員清楚自己的責任與義務。在相關決策的各個環節都要形成相關的會議記錄，對各項決策留下相應記錄，強化所謂的“痕跡記載”概念，從而更好明確相應的權力運行過程，最終做到明確“誰主管，誰負責；誰負責，誰簽字”這一概念；通過對相關的責任與義務進行細致的分解，從而能夠更好地對基本建設項目的立項決策進行全方位、全流程的實時動態檢查及跟蹤監督。

（二）深化源頭治理，規范內控體系

規范的法規制度保障了基本建設項目順利運行，內部控制的基礎控制不穩固，則必然造成基本建設項目從源頭開始就失控。高校應當分別從項目建設自身與項目資金管理這兩個方面建立起一系列完善的建設項目內部控制制度體系，從而使項目資金管理依靠基本建設項目事項并被基本建設項目管理制約，最終便于相關人員梳理工作思路，定期發現可能存在的風險，并能夠及時做出糾正。首先，應當建立相關的內部控制建設領導小組，明確相關責任主體。指定學校專門的相關職能部門組織協調全校內部控制建設工作，通過對學校現有的相關內部控制制度體系進行細致的梳理，并由此對學校制度的執行力做出嚴謹的判斷，從而有針對性的對原先相應的內部控制制度做出調整。與此同時，建立專門的內部控制建設檢查小組，對具體實施情況做出相應的監督與測評，并定期編報高校的內部控制風險評估報告。其次，要形成規范化、程序化的控制制度體系。高校基本建設項目需要在基本建設管理部門、財務部門、審計部門、國有資產管理部門等許多相關職能部門的共同努力配合下才能完成。因此，為避免在內部控制管理過程中因為工作職能的交叉重合而造成責任推諉問題，就需要制定程序化、規范化的相關內部控制制度體系，明確相關部門的責任與義務，從而使得基本建設項目所涉及的各個職能部門之間在開展工作時做到責任明確、界限清晰。這樣既不會產生交叉管理、重復履行審批手續的現象，也不會因為相關職能部門之間銜接不夠緊密而產生所謂的“控制盲區”。最后，要嚴格規范相關專業人員的使用管理。基本建設項目內部控制的核心歸根結底還是工作人員的內部控制，因此為了真正將內部控制制度落地，真正做好基本建設項目內部控制，必須在審計、招標等基本建設項目中的專業性較強的相關崗位上配備有相應專業背景的工作人員，以便在熟知基本建設項目內控制度與相關的業務事項流程的前提下開展相應的工作。

（三）整合監督資源，加大監督力度

由于高校自身的公益性質，導致高校內部控制在具體實施過程中缺少內在動力。而強而有力的監督促進了高校內部控制體系的建立。對于基本建設項目而言，貫徹實施高校內部控制的最為有力的舉措是通過整合紀委監察部門、審計部門、財務部門等相關職能部門以及全校師生在內的監督與管理資源，使審計部門、財務部門等的專門監督管理與以校內信息公開和全校職工代表大會為主的民主監督相結合，形成基本建設項目全流程共同協作的內部控制機制體系。借助黨委常委會、校長辦公會等各類公開會議形式，定期聽取基本建設項目進展情況匯報，并協調解決在實際執行過程中面臨的問題與困難，從而最終達到提高內部控制效果。不能僅局限于項目竣工后依靠財務、統計數據等方式追溯問題、進行追責，那樣對于已經造成的損失已于事無補。而是應將監督環節遍布于基本建設項目的全生命周期，從基本建設項目立項開始便參與監督管理，通過掌握基本建設項目的工程概況、公開招標、參與隱蔽工程驗收等各種形式的“業財融合”，將監督貫穿整個基本建設項目生命的周期，從而改變以往僅依靠事后控制的監督工作方法，最終確保對基本建設項目的全流程、全方位監督管理。

參考文獻：

[1]? ?高亮琪.高校建設項目內部控制研究[D].鄭州：河南大學，2018.

Analysis of Internal Control Problems and Improvement Measures for Basic Construction Projects

in Universities

Yang Lei

（Nanjing Tech University， Nanjing 211816， China）

Abstract： With the vigorous development of higher education in recent years， the functions undertaken by universities have become increasingly complex and diversified. In order to meet the continuous development needs of universities， the number of basic construction projects in universities is constantly increasing. However， university infrastructure projects have always been one of the most risky parts of all economic operations in universities. Especially in recent years， various ways and channels have exposed various problems in the field of university infrastructure， which has attracted more and more experts and scholars to explore and reflect on the internal control issues of university infrastructure. Therefore， by analyzing the internal control issues of university capital construction projects， we attempt to propose corresponding improvement measures for the internal control of university capital construction projects.

Key words： universities; basic construction projects; internal controls

[責任編輯? ?妤? ?文]