化解地方政府隱性債務風險的分析

鄭熠

[摘 要]我國地方政府的隱性債務由來已久，對其進行的實踐研究及得出的理論也較多，基本形成了固定的理論體系，使人們對隱性債務的涵義、分類、風險性判斷等都有了一定了解。但是在實際化解風險的過程中，總會因為各種不可控因素的影響，為風險化解造成阻礙。鑒于此，文章首先探討了地方政府隱性債務發生的原因，然后分析了發達地區地方政府化解隱性債務風險的經驗，最后也提出了合理的化解隱性債務風險的方案，希望通過文章的研究能夠為更多地方政府解決隱性債務問題提供一定的參考建議和學習借鑒價值。

[關鍵詞]隱性債務；地方政府；風險分析

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）09-0022-03

地方政府隱性債務的成因相對復雜，劃分類別也較多，從大類上可以劃分為消費性債務、建設性債務、地方政策性融資擔保形成的擔保債務三類。其中，消費性債務包括養老金缺口；建設性債務包括棚改債務、PPP債務、產業基金、投融資平臺、政府購買服務項目債務、地方國企僵尸企業債務等；擔保債務有過橋貸、銀政擔等。文章主要從地方財政和經濟層面、投融資平臺層面兩個角度分析地方政府隱性債務形成的成因。

（一）地方財政和經濟層面

財政收支存在矛盾。1994年，我國實施了分稅制改革，這對我國稅制帶來了極大的變化，使得中央政府的財政權力有了大幅提高，地方政府的財權越來越小，這樣地方政府的財權、事權就會出現嚴重不匹配，甚至出現過度舉債現象，引發隱性債務風險。

土地財政。受分稅制影響，地方政府可以轉讓大量土地，從中獲得大量資金，并把土地抵押給銀行獲得大額貸款，使得地方債務和土地財政緊密連接，也使得房價逐漸飆升。但是，如果后續房價出現大幅度降低，因土地而獲得的收益就會大打折扣，債務危機也會加劇。部分地方政府領導還會因為自身眼光的局限性，太過看重眼前利益，出現違法批地的情況，使得土地資源極度短缺，影響耕地面積和土地的可持續使用。

預算約束力度弱。國家層面如果過度向國有企業進行補貼、投資、降稅等，會使得預算對政府的約束力逐漸減小。這些舉措雖然在短期內會給當地政府帶來一定的經濟效益，但是從長遠角度來看，會因為地方政府過度舉債，使得大量風險被積累。

激勵機制不健全。我國對地方的考核大多以GDP為標準，使經濟指標過多地和地方利益相關聯，但是考核重在獎勵而忽略懲罰，部分地方政府人員會盲目提高業績，忽略實際的財政承受力，造成惡意債務擴張，形成了地方的隱性債務。

（二）投融資平臺層面

信息不對稱——地方國企具有一定的融資優勢。部分企業經營和銀行間的信息不對稱情況嚴重，容易產生信貸風險。即便部分地方國企因為經營時間久，和銀行關系密切，信息不對稱情況少，但是依舊會因為償債能力弱、效率低等產生違約風險，形成地方隱性債務。

大股東行為——政府擔保和救助。部分地方政府投融資平臺股權結構中的實際控制人是地方政府，這樣地方政府提出的方案和大股東類似。從股東行為來看，地方政府會為其提供救助和擔保幫助，但是過量了就會形成隱性債務。

委托代理——地方國企償債能力弱。我國國企因其產權性質區別于其他企業，內部經營管理也存在著委托代理關系，但是關系鏈條較長，使得委托人和代理人工作管理目標存在一定差異，這就會為部分不法人員損害企業利益創造一定機會，最終影響國企償債水平，產生隱性地方債務和風險[1]。

2019年，鎮江市級負債共計3000多億元。如果把城投的有息負債轉變為隱性債務，粗略計算得出鎮江市寬口徑債務率大概為12.37%。由此可知，鎮江市債務較高，現有財政并不足以償還不斷擴張的債務。

為解決鎮江地方政府隱性債務問題，相關部門人員提出了一系列改進措施：引導資本市場發揮作用、統籌規劃化解債務風險、注入資產實現融資平臺轉型等。從中獲得的經驗有：地方政府要重視金融類市場參與、要注重短期應急和長效機制結合的落實、要重視多方主體協作。但是從鎮江地方政府化解債務風險的情況來看，也存在一些不足，比如對資本市場的應用不足、國家兜底難落實等。

總體來看，鎮江地方政府化解隱性債務風險的措施足以體現政府解決此問題的決心，也得到了省級政府和當地金融機構的大力支持，從理論的角度來講，這些解決方案確實起到了一定的效果。但是這種多方共同關注的債務置換方式總歸是治標不治本，為從源頭上化解債務風險，還需要投融資平臺、地方政府等的全力支持，才能達到預期效果。

（一）置換隱性債務

部分地方政府內部的短期債務結構設置不合理，在同一時間點會出現大量償還債務，同時融資水平和還款能力無法在短期內得到大量提高。為了盡快解決債務問題，要采用置換隱性債務的對策，主要采用以時間換空間的方式。地方政府可以把隱性債務用專項款進行置換，適當調整債券期限的組成機構，整合區域內的金融類資源，主動溝通交流，爭取可置換的債務機遇，借助金融類機構進行貸款，將隱性的債務顯性化。地方政府也可重新成立平臺公司，提高資產質量和主體信用度，把政府債務轉變為企業的經營債務，通過平臺方式進行市場資本運行，實現債務的置換[2]。

（二）使核心資產增值

地方政府在置換債務的過程中，可以適當調整債務期限，在緩解地方政府金融風險的同時，也可以實現存量資產的盤活增值，從而提高政府的償債能力。部分地方政府有先天的區域優勢，當地經濟發展水平較高，在經濟方面有著比較扎實的基礎，各種人力、技術、土地等的資產活力也相對較高，實現核心資產增值的方案也比較有實操性。

對于部分地區的房地產行業，雖然發展趨勢有所下降，但是依舊存在著余熱，能夠在一段時間內帶來穩定收益，為此，地方政府要重視房地產閑置資源的盤活，為解決政府隱性債務問題提供助力。拆除區域內的違法建筑，實現集約化用地，能夠促進存量資產的質量提高。

為保障區域內所有土地使用的合法合規，可以借助先進的信息化技術軟件系統，如鎮江地方政府采用的“慧眼守土”軟件，能夠對土地使用情況實施全面的、動態的監管，避免出現各種采用不當手段違規違法使用土地的情況。為了盤活和全面管理這些閑置土地，還可以搭建土地綜合管理系統平臺，將一些生產效率較低的土地進行資源整合，實現資產盤活，也能夠為后續解決地方政府隱性債務問題提供保障。

（三）推動平臺轉型

推動地方政府投融資平臺轉型也是解決隱性債務問題的長期有效對策之一。政府部門及其他相關人員可以全面考察現有的融資平臺情況，并對不同類型、規模的平臺進行分類、整合。地方政府可以對其注入資產，把有價值的資產投入到平臺中，資產投入能夠幫助平臺擴大規模，實現運營方式的多元化轉變和運營角色轉變。在多元化角色運營中，比較優秀的融資類平臺能夠參與城市化建設發展。對平臺企業來講，資產的注入能夠為其實現規模、業務量的擴大提供后盾，也便于提高平臺企業的盈利水平，使其合理優化債務結構，減少負債壓力[3]。

地方政府為實現投融資平臺轉型，要全面梳理平臺職能，重視轉型后的平臺管控、公司治理。對平臺進行分類，梳理地方政府、投融資平臺之間的關系與職能。管控轉型后的平臺，對相關公司進行治理；還需要有相對較完善的制度體系做保障，以不斷提高投融資平臺的盈利水平和內部管理水平，也能夠讓平臺自行承擔風險，實現自負盈虧。這樣在地方政府把隱性債務轉變為市場化資本運營的過程中，就能夠有多個主體共同承擔債務風險。

（四）采用多方主體合作制

上述鎮江地方政府化解隱性債務風險時獲得了多方幫助、支持，同樣其他各地方政府化解隱性債務風險也需要多個關聯方參與、支持，比如當地省政府機構、區域內商業銀行、金融證券、大型國有企業、上市企業、社會投資方等，然后考慮可行的債務置換、長期債務籌劃等措施，從而解決大規模債務期限短、風險大的核心問題。

（五）實施短期應急和長效機制融合

各地地方政府在解決當地隱性債務問題時，不僅要重視短期靈活應急方案的制訂，以便在短時間內妥善處理接近還債期限的債務，比如置換、調整期限等，而且要重視化解債務風險存在的根本，從源頭上消除債務發生的可能，以便實現資產盤活和增值，還能夠在解決債務問題的過程中促進地方政府投融資市場的轉型，提高當地經濟發展水平。

總之，地方政府實現短期和長效機制相結合，才能有效解決當地的隱性債務問題，提高區域內財政管理水平，以避免互相推卸職責、捉襟見肘等現象的發生，推動當地經濟的長期穩定發展，并維護政府單位的信用[4]。

（六）引導金融市場參與

在解決地方政府隱性債務問題的過程中，不可避免地要引入金融市場的參與，例如，在置換隱性債務時，就需要金融類機構的參與，向金融機構進行借貸部分資金，實現債務的置換，可以把隱性債務顯性化，把隱性債務結算期限適當延長，緩解短期還債壓力。

在地方政府投融資平臺轉型期間，資本市場的參與度要高。可以借助收購上市公司股權的方式對地方政府企業進行資產投入，前提是一切操作合法合規，不影響金融市場正常運轉。在收購股權期間，金融類機構的加入是為了提供一些金融租賃、信托、保險、貸款、債券等業務服務，促進金融市場現有資源的合理分配，使地方政府隱性債務得到適當的分散處理、轉移，使得債務結構能夠進一步改革、優化，推動地方政府有序開展日常項目活動[5]。

（七）針對化解債務風險的整體籌劃

要全面解決地方政府隱性債務風險問題，不能是靈機一動、想一出做一出，要有扎實、可行的規劃。要摸底地方隱性債務，詳細匯總查看結果，細化每項債務，落實到具體的負責人、責任人。在化解隱性債務風險時，要深入了解其產生源頭、數額、規模等信息，實現治標治本的管理，避免出臺治標不治本的短期性建議。

（八）充分體現資本市場的有效性

解決地方性債務還需要資本市場的參與，保障地方政府和資本市場實現共贏。為此，地方政府可以與金融類機構保持密切合作，引導更多金融類機構參與到地方債務置換的環節中，充分體現金融機構的優勢；合理利用區塊中的金融機構資源，為當地經濟的發展提供助力，從而提高地方財政水平；借助金融機構對風險的敏銳度，進行隱性債務風險預警，把隱性債務預防和控制風險作為金融機構日常工作的一部分；促進資本市場和上市企業間的合作，在拓展融資路徑的同時，也能夠實現債務“開源”；也可以把綜合運營實力強、償債能力高的國有企業納入化解地方隱性風險的大局[6]。

地方政府隱性債務長期存在，可以說是影響我國經濟快速穩定增長的“黑犀牛”，需要各層級、各單位高度關注，避免引發大規模系統性金融類風險。

文章詳細介紹了地方隱性債務存在的原因，也借鑒了一線省市化解地方債務風險的成功經驗，并提出了具體可操作的化解地方債務風險的方案。因為地方政府隱性債務風險問題關乎著一系列地域實際經濟狀況、債務、金融等層面的內容，需要很多人員的積極配合、參與，文章的研究可能存在一定的局限性，深度不夠，提供的建議也有缺陷，在實際適用性上各地方政府要酌情考慮實際情況，因地制宜。

[1]宋海，張紅地.關于防范和化解地方政府隱性債務風險研究[J].全球化，2021（06）：45-53+134.

[2]劉窮志，周明燴.地方政府隱性債務風險防范和化解研究[J].財政監督，2021（21）：29-35.

[3]鐘詠.地方政府隱性債務風險防范化解研究[J].桂海論叢，2021（03）：102-106.

[4]胡德衛.地方政府的隱性債務風險管理以及化解方法[J].中國鄉鎮企業會計，2020（09）：99-100.

[5]劉海申.我國地方政府隱性債務風險狀況及化解建議[J].地方財政研究，2020（01）：20-23.

[6]歷曉君，譚敏，畢紀光.化解地方政府隱性債務風險分析[J].黑龍江金融，2019（12）：10-13.