以宅基地制度改革推進鄉村治理現代化

何燊煒 趙翠萍 董星靈

黨的二十大報告提出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”鄉村治理事關黨在農村的執政根基和農村的社會穩定，是建設宜居宜業和美麗鄉村的重要內生動力，是支撐國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。宅基地治理是鄉村治理的內容之一，但是由于其嚴重落后于現實發展需要，故是需要突破的一項土地制度，屬于鄉村治理的重點、難點。從河南省農村宅基地制度改革的實踐來看，將宅基地改革作為推進鄉村治理現代化的切入點，抓住牽動鄉村治理全局的“牛鼻子”，協同推進鄉村治理現代化各項措施落地見效意義重大。

一、宅基地制度改革協同推進鄉村治理現代化的內在邏輯

（一）宅基地歷史遺留問題是鄉村治理現代化的“硬骨頭”

由于種種歷史原因，農村地區長期以來形成的一戶多宅、超面積占用、未批先建等違法違規建設問題仍未根治，短時間內很難消除。村莊空心化、建新不拆舊、建房“沿路跑”等現象仍然存在，對鄉村人居環境造成了不利影響。一些宅基地或農房長期處于閑置廢棄狀態，甚至已不適宜繼續居住，但農民退出閑置宅基地的積極性不高，任由其自然破損、倒塌，在存在安全隱患的同時也影響了村容村貌。一些符合建房條件的農戶仍面臨無地可批的情況，造成土地資源緊缺和低效利用問題并存?？傊?，宅基地治理是鄉村治理現代化的題中應有之義，相關政府部門需要進行宅基地制度改革，解決鄉村治理難的問題，啃下鄉村治理現代化的“硬骨頭”。

（二）抓住優化鄉村治理現代化的“牛鼻子”

在城鄉融合發展的背景下，城鄉之間要素的雙向流動進一步加快，農村經濟結構由單一的傳統農業向一二三產業融合發展，極大地改變了農民的生產生活?，F階段，承載著農民生產生活空間的宅基地的功能趨于多樣化。根據自然環境、社會經濟、政策制度的不斷變遷，以及農戶現實需求的變化，宅基地功能由傳統的社會保障功能和輔助生產功能拓展為政治穩定功能、休閑娛樂功能、文化和象征功能。同時，隨著城鎮化的推進，宅基地和農房的財產屬性增強，農戶對財產權利和財產價值的需求越來越強烈，而財產價值卻難以合法實現，隱形交易大量存在，矛盾糾紛頻發。宅基地功能的豐富實則是農戶現實需求多元化的映射。因此，宅基地改革目的就是適應農村宅基地功能分化的現實需求，通過宅基地資格權實現宅基地社會保障功能；通過宅基地使用權實現宅基地用益物權，促進宅基地資源的高效利用；通過宅基地所有權，實現村集體對村莊公共事業發展的支持。只有關注宅基地，才能抓住農民需求，優化鄉村治理的“牛鼻子”。

二、宅基地制度改革協同推進鄉村治理現代化的實踐

（一）明確宅基地資格權，保障戶有所居

宅基地制度對于保障農村戶住有所居、維護社會穩定發揮了重要作用。特別是在重大自然災害發生之后，保障農戶有所居成為首要任務，也是黨和政府最關心的民生問題。以鞏義市為例，鞏義市在“7·20”特大暴雨災害中受災極重，在尊重農戶意愿的前提下，確定修繕加固、原址重建、同村新建、貨幣補助、新村模式集中重建、社區模式集中重建、現房安置7種恢復重建類型，明確相應補助標準。對于新批宅基地，發布18套設計方案供群眾自主選擇。針對受災農戶普遍關心的宅基地資格權問題，允許繼續保留宅基地證，或自愿上交宅基地證，享受入股分紅，加快了集中安置區建設。

（二）放活宅基地使用權，處理歷史遺留問題

法律和道德都是具有一定約束性的規范體系。法治重在他律，具有強制性、威懾性，規范社會成員的行為。德治重在自律，具有調節性、勸導性，滋潤社會成員的心靈。農村法治觀念總體淡薄，涉及宅基地等相關經濟利益方面的矛盾較為突出，由此產生的超面積占用、未批先建、亂占耕地建房、私搭亂建等一系列歷史遺留問題突出。適度放活宅基地使用權有利于歷史遺留問題的順利解決，可以提升農村法治和德治建設水平。以孟津市為例，對于超面積占用、違規占用等情況，鼓勵農戶退出這部分特殊情況宅基地的使用權，自愿退出后可保留其資格權。對于未批先建、亂占耕地建房、私搭亂建等違法違規行為，建立區、鎮、村三級宅基地執法監管體系，定期巡查、從嚴管控，并下發《關于做好遏制農村住宅“未批先建”問題的通知》，對工作不力的鎮（街道）、村（社區）進行追責。對于影響農村居民基本生活質量和人身安全的違建房、危險房，以及影響村容村貌的偏雜房、閑置房等，充分發揮黨員干部的表率和先進典型示范帶動作用，主動帶頭拆除“四房”。

（三）落實宅基地所有權，掌握資產動向

長久以來，宅基地所有權的虛置體現在宅基地的實際支配權和處分權屬于農民，村集體經濟組織在規劃和供應宅基地后即完成使命，這并不符合實際發展的需要。落實宅基地集體所有權是改革的一項重要內容，因此，應探索宅基地集體所有權的有效實現形式，摸清宅基地底數、宅基地的使用和流轉等情況。新縣在涉改的行政村（居委會）成立村集體經濟股份合作社，結合農村集體產權制度改革清產核資，將農村宅基地的所有權全部確權到村股份經濟合作社，再由合作社依法行使集體所有權。為落實宅基地所有權的管理，解決數字鄉村系統、宅基地管理系統及產權交易系統等三個系統互不兼容的問題，探索了三網融合模式。首先，利用宅基地管理系統規范管理農戶宅基地和農房流轉。經鄉鎮審核通過后的宅基地和農房信息進入新縣農村產權交易網，潛在受讓方可通過產權交易系統查看房屋以及宅基地的基本信息，并可通過數字鄉村系統查看宅基地所在村的產業布局、鄉村服務、環境等基礎信息，從而了解投資環境。其次，利用產權交易系統實現雙方線上或者線下的洽談，交易達成后簽訂流轉手續，并到縣、鄉備案。

（四）以改革目標為導向，強化科層化治理手段

宅基地制度改革是國家任務，其目的是形成可復制的制度成果，形成一套相對有效的農村宅基地管理制度體系。試點縣主要由三層組織體系推動宅基地制度改革，分別是縣黨委政府、鄉鎮政府和村集體經濟組織。不同層級不同功能，縣黨委政府是責任主體，并由宅基地制度改革試點工作領導小組承擔具體工作。鄉鎮政府作為中間層，在落實政策的同時反映群眾訴求。村集體經濟組織是實施主體，通過村民自治方式管理宅基地。在此類以政府治理為主導并以科層模式推動的治理方式中，有關部門針對提出的任務指標要采取督導考核等科層化治理手段。寶豐縣為了確保農村宅基地制度改革工作按時完成，縣宅改辦對各鄉鎮每周工作進度進行調度，規定各鄉鎮按照《寶豐縣農村宅基地制度改革工作目標任務》的要求，每周五上報工作進度?？h宅改辦每周一印發《寶豐縣農村宅基地制度改革工作簡報》，對各鄉鎮的工作進度進行排名通報，對排名倒數的鄉鎮點名批評。對于連續三次落后的鄉鎮，由縣農業農村局紀檢組組長帶隊組成調查組，約談鄉鎮分管負責人。

（五）確定以尊重農民意愿為前提的自治方式

創設制度的目的是激勵和約束行為主體。在制度設計環節，作為利益代表者，村集體經濟組織在執行政策時需要有較大的彈性空間。以長垣市為例，在試點內容之一的宅基地有償使用方面，經歷了多次對收費范圍及標準的論證，經過村集體及村民代表的反饋，最終確定了宅基地有償使用的范圍，規定了使用費收取標準。對超面積占用、一戶多宅的超占部分、非集體經濟組織成員占用的宅基地收有償使用費。對一戶一宅，參考本村宅基地平均占用面積和村民負擔情況，因地制宜設置起征標準，并采用階梯收費方法，在促進公平、公正的同時，避免過度增加農民負擔。

三、宅基地制度改革推進鄉村治理的經驗啟示

由宅基地制度改革推進鄉村治理現代化的河南省實踐可得出以下三點經驗啟示：第一，穩步推進農村宅基地制度改革試點是探索宅基地“三權分置”有效實現形式。在此過程中還應符合鄉村治理的內在邏輯，不僅要解決好歷史遺留問題，更要結合農村人口多元化的現實需求，建設宜居宜業的美麗鄉村。第二，地方政府利用好宅基地制度改革中形成的行政和自治共同治理的工作經驗，以及法治和德治相結合的政策依據，充分尊重農民意愿，共同完善農村宅基地治理工作。第三，宅基地制度改革試點是對改革方案的驗證，既要證實，又要證偽，重視地方政府創新的制度成果，通過宅基地制度改革為地區宅基地管理體系的建立提供契機。

基金項目：河南省高校哲學社會科學創新團隊“制度創新與現代農業發展”（2019-CXTD-03），河南省現代農業產業技術經濟評價體系崗位專家基金（HARS-22-17-G4）。

（責任編輯? ?劉沛儒）