引入社會資本破解土地綜合整治資金短缺難題

◎文 王文

全域土地綜合整治是包括土地開發、土地整理、土地復墾以及土地修復在內的各類土地實踐活動的統稱，是對未利用土地或利用程度較低的土地進行綜合治理和生態修復的行為。全域土地綜合整治工程范疇不僅包括對未利用土地、低效率土地、損毀或退化土地的整治和修復，根據相關政策和生產實際情況，城鄉建設用地增減掛鉤、高標準農田項目建設以及工礦廢棄地復墾等也都納入了全域土地綜合整治范疇。為破解全域土地綜合整治資金短缺難題，亟須改變當前政府投資的單一渠道，引入社會資本，完善多元化投融資機制，彌補政府直控式治理所帶來的不足，推動全域土地綜合整治工作進一步發展，促進鄉村振興。

全域土地綜合整治存在的問題

缺乏統籌規劃 土地資源利用率低當前，由于地理條件、人文觀念等原因，我國農村暫時沒有形成有效的集約化、一體化發展方式。首先，部分地區在農業生產用地上由于地理位置、環境等原因，很難做到集約化管理需求；其次，全域土地綜合整治沒有把生態環境與協調發展納入到鄉村建設中，造成了土地利用效率低下。

缺乏配套資金支持社會資本參與度不夠在開展全域土地綜合整治工作上存在資金不足、投資渠道窄等問題。由于整治項目的涉及范圍廣，類型復雜，前期所需資金投入較大，獲得收益所需時間長、回報慢，因此，單純依靠財政支持是不夠的。此外，各企業都是將盈利作為投資的主要目的，投資全域綜合整治時會擔心項目收益，這導致企業的參與度不夠。

社會資本在全域土地綜合整治中的作用

在全域土地綜合整治過程中，傳統的整治模式存在一定弊端，無法滿足新時期的需要。針對這一情況，分析社會資本參與全域土地綜合整治的優勢，把握其應用價值，有助于提升全域土地綜合整治工作的開展效果及質量。

有助于突破農業農村發展的資金困境我國屬于農業大國，國內諸多農村地區經濟發展并不充分，集體經濟水平低，在全域土地綜合整治中依賴農村內部力量不能實現預期目的，從而導致全域土地綜合整治實施時出現資金困境。因此，鼓勵社會資本有效參與全域土地綜合整治，有助于解決農業農村經濟發展出現的資金困境、降低公共財政投資壓力，使財政資金杠桿作用得到有效發揮。

有助于縮小城鄉差距在城市化進程日益加快的背景下，在推進土地綜合整治工作過程中，需要投入大量的資金，這給政府財政帶來了較大壓力，融入社會資本可減輕政府面臨的財政壓力。社會資本是全域土地綜合整治資金的有益補充，是產業植入和可持續發展不可或缺的重要支撐。近年來，國內各省（區、市）農村發展速度明顯比城市化速度慢，致使城鄉差距拉大，更突出了城鄉發展失衡、農業農村發展落后等問題。所以，促進社會資本有效參加全域土地綜合整治，有助于深化結合農村三產，促進鄉村產業振興，健全全域土地綜合整治設施，這對有效縮小城鄉差距具有積極影響。

社會資本參與全域土地綜合整治的常見模式

地方政府在推進全域土地綜合整治項目的過程中，受限于自身專業能力和財力限制，積極引入社會專業投資人參與全域土地綜合整治。常見的政企合作模式主要有：投資人模式、政府授權+投資人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特許經營模式等。

投資人模式地方政府方可通過公開采購的方式選擇具備全域土地綜合整治能力的社會投資人，雙方約定由投資人負責項目投融資、建設，政府負責項目行政審批、監督等，形成的全域土地綜合整治收入由政府方和投資人進行分成。

此模式適用于地方政府在全域土地綜合整治方面本身就具備較強的專業能力但資金實力較為薄弱的地區，引入財務投資人能夠實現政府方管理優勢、專業能力和投資人資金優勢的有效整合。

政府授權+投資人+EPC模式地方政府授權下屬國有企業全面負責項目的投資、建設及運營管護等工作，同時允許其通過選擇具有全域土地綜合整治能力的投資人或者由資金方與全域土地綜合整治工程總承包方組建的聯合體等進行合作的方式積極整合社會資源參與項目。

該模式適用于政府資金緊張，同時缺乏相關專業能力的地區，在引入資金方和工程總承包方時，通常能夠引入大型工程建設單位及專業運營商，充分發揮社會投資人的優勢。但此模式下項目能否實現自平衡是社會投資人需要重點關注的問題。

EPC+O模式項目實施主體為城投公司，城投公司自籌建設資金并對項目施工總承包進行公開招標，招標范圍包括項目建設運營，如設計、施工、招商等與項目有關的所有建設和服務。項目土地開發收益、指標交易收益、產業稅收等收入由財政撥款，一部分用于支付專業公司（即施工總承包方）的成本及收益，另一部分用于鄉村人居環境的改善。

EPC+O模式下，一個總承包單位統籌原先分離運行的設計、采購、施工和運營等環節，并對投用后的工程進行常態化管護，確保工程正常運轉，在大幅縮短工期的同時又利于提高工程整體品質。該模式適用于地方政府財力雄厚但缺乏相關專業能力的地區。

PPP模式政府通過公開引入社會資本方，可由城投公司作為政府出資方代表，與社會資本方成立項目公司，負責項目投融資、建設及運營管護，政府根據績效考核結果按年度支付投資人政府補貼。合作期滿后，項目公司向政府方無償移交項目資產。

該模式通過市場機制引入社會資本和專業運營管理公司，使政府和社會資本發揮各自優勢，以較低的成本進行項目開發。PPP模式對地方財政承受能力也有一定要求，同時完成項目入庫（PPP項目信息綜合管理平臺），雖然程序時間偏長，但合規性更強，也更容易獲得金融機構的支持。

特許經營模式政府采用競爭方式公開采購社會投資人，通過政府授權，城投公司可與投資人合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營管護。通過特許經營協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

此模式與“政府授權+投資人+EPC 模式”較為相似，但此模式允許有財政資金進行補貼，后者需要項目內部自平衡。同時，城投公司的加入有利于統籌區域開發資金資源，降低融資成本。

社會資本參與全域土地綜合整治的回報機制

社會資本參與全域土地綜合整治項目的收益來源，取決于政府對全域土地綜合整治后的增值收益進行合理分配。收益主要分為兩大類：一是糧食增產收益，二是項目內新增的耕地指標交易收益。常見的回報機制有如下幾類：

固定指標單價固定指標單價指在政府指導限價下經招標形成的指標單價乘以項目驗收后產生的土地指標數額確定社會投資方收益。此種方式與項目投資成本無直接關系，不管投資成本高于或低于指標回購價格，政府均以固定價格回購社會資本實施土地整治項目補充的指標。指標收益一般與耕地質量、指標數量等有關。

固定投資回報率固定投資回報率是指政府與社會資本約定一個投資限額和一個固定的投資回報率。當項目完成土地指標交易后，政府從土地指標交易收益中返還社會資本的投資成本，并按約定的投資回報率給予相應的投資回報。這種模式的投資收益主要跟項目投資額度有關，投資額度越大，收益越高。

利潤獎勵分配政府將部分土地指標收益除彌補投資成本外，給予社會資本一定的利潤獎勵。利潤獎勵將與投入成本、交易價格掛鉤，從而確定一個利潤分配比率，能夠很好地約束社會資本控制成本。如可設置利潤分配比例=（指標交易收益－投資成本）×（1－投資成本/指標交易收益）。

指標收益分成項目土地指標實現收益后，政府與社會資本按一定比例進行收益分配，分配比例一般由社會資本與政府方協商確定。社會資本也可與政府相關方成立合資公司，按照股權比例進行收益分配，待項目形成指標收益后，社會資本方按照相應的比例獲得收益，這種模式具有高風險、高收益的特征，也是目前比較主流的分配方式。

政府在采用指標收益分成模式時，可根據項目實際情況優化分配機制。如設定相應的土地指標基準價格，當土地指標累計收益覆蓋投資成本及合理利潤之前，指標收益歸社會資本方所有；當土地指標累計收益覆蓋投資成本及合理利潤之后，基準價格部分收益歸政府所有，超額部分收益由政府與社會資本按照約定比例進行分配。

在全國大力推進全域土地綜合整治的背景下，項目實施應更加注重全要素綜合整治，堅持“山水林田湖草生命共同體理念”，同時關注空間集聚、耕地保護、生態修復和產業發展等方面的成效。通過全域土地綜合整治獲得的土地指標流轉收益返還農村，用于消除集體經濟薄弱村和支持實施鄉村振興戰略，更好地促進農業農村發展，改善農民生產生活條件；產業的發展能夠促進當地居民就業、提升收入水平，能夠保障全域土地綜合整治成效的可持續化，進一步提升農村的居住環境、壯大農村經濟，推進農民安居樂業。基于此，研究在社會資本參與全域土地綜合整治具有重要現實意義，有助于整體推動新型城鎮化與社會主義現代化的發展進程。