內控視角下提升財政專項資金管理的途徑

◎文 張冉

財政專項資金是指各級政府下撥的專項資金，是一種有特殊用途的、應當單獨核算的資金，主要用于電力、水利、民政等與國家發展和社會發展緊密聯系的領域。財政專項資金內部控制管理所涉及的領域很廣，采用了不相容的崗位設置、內部監督管理等手段，對專項資金的使用進行科學、規范、精細、有效的管理。由于我國財政專項資金的大量投入，單靠外部審計來規范資金的監管與管理已很難適應對資金的精細管理，因此，內部控制已成為我國財政專項資金管理的一個重要手段。

財政專項資金要嚴格按照預算要求，強化績效管理，以最大限度地利用資金的效益和社會效益。《財政專項資金管理辦法》規定，要對專項資金進行預算管理，明確資金使用范圍、使用原則和程序，并對資金的使用進行規范。專項資金的管理要堅持公開透明、規范高效的原則；資金的使用要遵守有關規定和程序；不得挪用、截留財政專項資金。要堅持“收支兩條線”，嚴禁超范圍、超標準地使用專項資金。

財政專項資金內控管理現狀

控制環境當前，我國的內控制度還處在初級階段，存在著較短的運行周期，存在著內部控制缺陷不完全的問題，存在著內部治理不健全、內部管理不健全、信息系統不健全等問題。另外，部分公司的內部控制信息很少，只局限于公司的內部控制，各個部門之間的控制、分工以及關鍵的風險點還有待進一步的完善。

風險評估風險評估需要認真審核設計、實施、驗收、績效評估等各階段的風險，并制定相應的內部控制措施，以提高項目的使用效益。但是，在實際操作中，人們對風險評價的關注不夠，對其認識不足，對優先風險的理解也沒有得到充分理解和定期評估。

信息與溝通各有關職能部門信息交流、信息檢索和互相監督受阻，專項資金的流向和監督工作不協調，信息交流不理想。各個部門要等到預算下達后，才能做出精確的預算，這就造成了較長的采購和招標周期，從而影響到正常的工作。因此，要加強財務、職能、采購、招標等部門的溝通和協調，使項目的各個業務流程得到合理的安排，從而加速預算的實施，保證項目的工期和效益。

財政專項經費監管工作中的問題

資金的劃分標準不合理運用科學的規劃與管理體系，可以在預算期內對專項資金進行合理配置。但是，在現實中，由于各部門的資金計劃和預算編制不夠精細，在預算中還采用“基數+增量”的方法，沒有對各項目的合理性進行分析，造成資金分配不嚴格、預算隨意、資金利用效率低下。

資金預算編制與實施結果存差距財政專項資金內部控制制度的存在，在于它能夠有效地發揮其作用，從而達到預算目標。但是，在現實中，資金的使用與預算的目的不符，其原因是：工程項目的前期費用全部由日常資金支付；因未按順序劃撥項目資金，造成項目資金被擠占、挪用；沒有按照內部控制體系嚴格審查財政撥款的調入和專項資金的使用情況，以及項目建成后發生的一些變化，導致資金都被轉移到了其他部門，項目結束后的余額也不能按時上繳。

資金使用規范性不強在財政專項資金中，往往存在著與項目執行時間、項目進度不一致的問題。對一些財政專項資金的使用范圍和內容沒有明晰的規定，有關內部控制的文件只提到了大概的用途，卻沒有界定其具體的內容和范圍，導致了預算與決算之間的不協調。

管理體制有待優化從長遠來看，某些部門往往過于注重內部資源協調、人員安排或項目監督等，而忽略了具體的財政專項資金管理制度的完善與優化，造成管理不具持續性。個別單位由于項目周期的原因，在特定的財政專項資金管理系統中，可能不能及時地解決一些細小的問題，從而使積累的問題由量變質。出現這種情況，不僅會給后續的財政專項資金管理工作帶來負面影響，還會造成管理混亂，甚至造成資金流失，削弱制度機制的執行效果。

風險防范不到位由于防范意識不強，團結觀念不強，造成財政專項資金風險產生的原因有很多。在管理過程上，若單位在日常運作中忽略了對財政專項資金管理過程的定期監督，部分管理者會因“樂觀主義”心理而減少工作過程的步驟或回避職責，從而影響到財政專項資金管理環境的構建。在應急計劃方面，如果一個實體沒有一個合適的、專門的應急計劃，那么一旦發生了一個潛在的風險問題，就會對該實體的總體利益產生影響，從而對后期財政專項資金管理的協調產生間接的影響。

管理隊伍較松散隊伍松散也是造成財政專項資金管理工作質量下降的一個重要因素，例如，有些部門缺少人力資源，這一現象極易影響到在管理團隊中，不同的員工間工作流的轉換。如不予以審議，也會加大人為誤差的可能，使得財政專項資金很難得到有效利用。如果單位不能將以人為本、人性化的理念完全融入到財政專項資金管理系統中，那么就不能有效地實施績效評估或激勵機制，就會影響到管理者的工作積極性，從而造成財政專項資金中人才資源的流失。

財政專項資金監督管理的內部控制意義

有利于加強對資金的監督管理內部控制體系旨在強化對資金的運用，并對資金的運用形成一種有效的制約。加強內部控制，加強事前、中、后三方面的有效監管，提高企業的財務管理效率。

提高資金的利用率以往我國財政專項資金內部控制的重點在于是否對資金的使用進行了嚴格的控制，而對其使用的效益卻很少。這種內部控制的體制取向，在客觀上導致了資源的浪費。在新的時期，財政專項資金的內部控制要兼顧資金的效率和效益，以科學、合理的方式，以增加資金的社會、經濟、環境效益，提高資金的利用效率。

有利于資金的合理配置加強對財政專項資金的內部控制體系的研究，不但可以增加其真實性，還可以有效集中在那些“迫切需要”的地方。

從內部控制角度看財政專項經費的管理

注重內部控制指標體系建設建立崗位責任制，實行“專賬、專戶、專案”的管理，明確崗位職責；建立資金支付審計指標，審查資金使用的合法性，并對資金的使用進行監督；建立基金的真實性指標，篩選項目的合理性，保證各項經費的真實性；設定資金對比指數，比較工程計劃與實際開支，并對比過去與現在，如果有很大差別，需要分析有沒有違反計劃或違反規定的情況。

健全、穩定的制度保障了財政專項資金的及時、全面、準確的管理，同時也為項目的順利執行起到了積極的推動作用。各級各部門要進一步加強對財政專項資金管理體系的建設。首先，需要從多個層面來研究當前體制機制的執行情況。對與之有關的瑕疵、漏洞，除予以及時修正外，亦須將改善之內容存入專門之登入資料庫，以供日后改善之參考。其次，將特定的財政專項資金管理制度與中長期發展規劃相結合，在此基礎上，對不同的管理制度進行分類，使之與實際相脫離，從而影響到單位的經濟協同作用。最后，要注重對財政專項資金管理體系進行經常性的修訂，比如對陳舊的規章制度進行修訂，使之更加符合新時期事業的發展需要。

強化過程監督內部控制體系應當貫穿于資金的整個運作。在投入使用之前，要對投資規模、工期、投資效果等進行技術、經濟的分析；在項目執行期間，必須對工程進度進行匯總，并將成果和指標進行比較，從而及時地發現項目資金撥付、使用管理、項目進度等問題；在工程竣工后，要及時清理賬務，移交資產，并對工程成果進行專項審計，以評價項目與計劃目標之間的差異。運用內部控制制度，對資金使用的范圍、內容進行規范，增強了財務報表的可信度和真實性。

在財政專項資金的管理過程中，因為外部市場環境因素，或者是內部的人為原因，都有可能會產生風險問題，這不僅會對單位的經濟利益造成一定的影響，也間接地提高了后續財政專項資金管理工作的難度。為此，管理部門要加強對財政專項資金的風險管控，為項目的順利運轉揭開“保護傘”。就外部因素而言，在按照項目活動投入專項資金前，管理團隊既要對資金的投資方向、使用形式和預期收益進行全面的分析，又要對目前的市場環境變化有充分的認識，以保證財政專項資金能夠被合理的使用，并將其投資到目標項目中，以減少風險問題的發生。在內部因素中，單位應該對財政專項資金的日常管理進行動態監控，讓內部員工可以根據標準的流程步驟來執行管理計劃和體制機制，強化對財政專項資金的統籌管理。

聚焦提高審計實效對財政專項資金進行定期審計，可按季或年度評估并分析財政專項資金的管理品質、使用率或周轉率。如果評價的結果與期望的標準不一致，那么就必須對不一致的原因作回溯性的研究，以避免消極影響擴大范圍并危及實際的經濟利益；在評價結果達到理想水平后，應進一步完善對財政專項資金的管理，讓運營與經濟管理進入一個正循環的過程，從而推動項目的順利進行。

在實施內部控制體系時，必須加強對項目實施的程序和經濟監控。項目的實施程序主要包括：項目的設計方案是否經過相關機構的審查，項目的建設是否實行招（標）、項目法人負責制、項目管理制和項目建設監督制度，項目的建設機構、設計機構、施工單位是否取得了相應的資質，項目實施中是否存在安全風險等。工程的經濟性是指工程的設計是否科學、合理，竣工后能否實現預期的經濟效果，取得預期的社會效益和生態效益。

強化內部控制的專業化在對財政專項資金進行管理的過程中，一定要有足夠的人力資源，既可以加強對人才資源的功能價值，又可以對加強整體組織結構起到很大的影響，這對提升財政專項資金的管理水平有很大的幫助。首先，各部門主管要考量所錄用人員之專業背景與實際能力，以了解其工作倫理與責任意識，為日后建立高質量之團隊，提供人力資源之保證。其次，在科學地設置崗位的同時，也要對各崗位的績效進行考核與評價，為各部門間的協同與配合提供動力。最后，各單位還可以進行一些定期的培訓，來提升業務素質。

內部控制人員要了解財務制度和紀律，在人員配置方面，要有一定的專業技能和責任心。財政專項資金內部控制必須由獨立的機構來承擔，并由專門人員來完成，這樣才能更好地發揮內部控制的優勢。目前，企業內部控制與財務部門混用，這種“監管”與“被監管”相結合的管理模式已不能滿足內部控制的需要。另外，要保證專項資金的落實，要定期進行財務審核和單位自我檢查。同時，各工程單位也要強化自身責任。

完善評價體系首先，要對內部控制評價制度進行改革，不能將資金運用進度作為評價指標，而要從整體上考慮。其次，要實行動態考核，不能強制要求考核時限，要對以往固定的考核時限做出相應的調整。再次，評價指標要真實可靠，要根據具體情況，確定具體的評價指標，而不能以單一的標準來衡量。

密切內部控制成果與資金分配的關系對內控工作中出現的苗頭、傾向問題，要及時通報相關部門進行整改；整改不力、不徹底的項目，要終止撥款。對資金被截留、挪用的情況，要及時向有關部門、紀檢監察機關進行處罰，以保證資金的安全。