區域經濟合作機制在落實聯合國SDG14中的作用

姜玉環　陳鳳桂　楊薇等

關鍵詞：亞太經合組織;2030議程;SDG14;主流化;對策建議

中圖分類號：P74;X22 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）04-0088-08

0 引言

聯合國《2030年可持續發展議程》（以下簡稱《2030年議程》）“目標14.保護和可持續利用海洋和海洋資源”（SDG14）下確立的目標為評估全球、區域和次區域各級海洋行動的進展提供了綜合性框架。2022年于葡萄牙召開的聯合國海洋大會呼吁在全球、區域和次區域各級開展合作，克服海洋環境污染、漁業資源、氣候變化、海洋綜合管理等領域面臨的迫切挑戰，盡快實現SDG14目標。聯合國《2030年議程》指出，“區域因素及區域經濟一體化框架在可持續發展進程中有助于把可持續發展政策切實變為各國的具體行動”。隨著海洋和環境因素在諸多區域經濟一體化議程中的重要性與日俱增[1]，如何在區域合作機制下進一步加快落實海洋可持續發展目標，是面向2030年的海洋10年轉型變革關鍵期需要關注的重點議題。

亞太經合組織（APEC）作為亞太區域重要的經濟合作機制，于2020年達成《2040年APEC布特拉加亞愿景》，并于次年通過《奧特奧羅亞行動計劃》，確立“到2040年建成一個開放、活力、強韌、和平的亞太共同體”的愿景目標，“強勁、平衡、安全、可持續和包容增長”和“加強經濟合作，促進經濟增長，以支持全球合作，應對氣候變化、極端天氣、自然災害等各類環境挑戰，共建我們可持續的星球”是實現這一宏偉目標的重要驅動力。“可持續星球”的建設目標彰顯APEC 成員對可持續發展的政治共識，也為APEC與《2030年議程》SDGs之間搭建了政策溝通的橋梁。海洋與漁業事務是APEC 的優先工作領域之一，考慮到亞太區域面臨的各類海洋環境挑戰以及海洋經濟可持續和包容性增長需求，APEC對于亞太區域進一步落實SDG14具有較大的發展潛力和政策空間。

為了深入考察APEC 這一區域經濟一體化框架在落實聯合國《2030年議程》海洋可持續發展目標中的作用、進展和前景，本研究從宏觀政策層面梳理APEC區域機制下海洋議題的主流化進程，闡述APEC與SDG14之間的關系;從經濟體層面考察APEC在實施SDG14具體目標中的進展情況，分析APEC在落實SDG14方面的差距和挑戰;探討APEC 區域未來進一步落實SDG14 的發展對策。

1 APEC在SDG14發展進程中的角色和作用

1.1 區域經濟一體化框架與SDGs

《2030年議程》明確指出“區域框架有助于把可持續發展政策切實變為各國的具體行動”。同時，考慮到不同國家和地區的實際情況、能力和發展程度，以及各自政策和優先事項，可持續發展目標框架保留較大的政策空間，由各國家或區域自主執行相關國際承諾。無論是國別還是區域層面，落實聯合國《2030年議程》的進程主要包含4個要素或傳導途徑，即戰略和政策規劃的對接、目標及指標的對接、實施與評估機制建設、全球可持續發展伙伴關系建設[2]。在區域一體化組織或框架的運行機制下，主要通過區域集體行動和成員自主行動的雙軌路徑來實現相關治理目標。整體上，區域經濟一體化組織或框架機制對于落實聯合國SDGs的潛在作用主要體現在4個方面。

（1）對于聯合國和國家（地區）2個層級的正式進程而言，區域框架發揮必要的補充性作用。全球SDGs指標框架是所有聯合國成員基于協商和妥協達成的政治共識，難以全面、準確反映所有國家和地區的現實差異和特殊需求。因此，特定區域框架可以聚焦本區域實際情況，通過達成區域性可持續發展戰略和政策規劃，以及區域交流合作論壇、決策執行機制和能力建設援助等途徑，進一步銜接和落實全球目標。除聯合國系統下的五大區域經濟框架外，OECD、EU、G20等區域經濟一體化機制和實體越來越重視推動所在地區相關領域的可持續發展進程，成為聯合國正式進程的有益補充。

（2）對于全球可持續發展的具體目標領域，區域機制可以發揮示范性作用。不同的區域框架關注多樣化的政策議題和優先領域，區域機制的成員固定、數量少，易于就特定事項達成共識，通過高效靈活的治理方式和資源的整合調動能力，有助于將已有優勢或先進理念轉化為有影響力的實施行動，形成對全球進程有一定引領作用的區域典范。

（3）對于不同可持續發展目標領域，區域機制可以發揮協調作用。全球可持續發展目標治理體系具有碎片化和部門分散性特征，區域化治理是與全球化治理并行的2種推進路徑，在區域經濟一體化進程中納入對環境和社會挑戰的應對，有利于跨部門政策的協調和協同，促進社會經濟和環境綜合目標及效益的全面、均衡實現。

（4）局限性。SDGs及其目標是綜合性的，但是區域經濟一體化框架旨在維護成員的經濟增長利益，在推動SDGs全面實現方面存在功能的“先天不足”。區域框架的運作以協調性和自愿性機制為主，戰略和政策規劃的執行監測及審查能力可能存在“后天缺陷”，政策目標的落實程度和方式具有較大彈性，能否轉化為有效的執行行動存在不確定性。

1.2 APEC海洋議題的主流化進程

作為區域經濟合作論壇，APEC主要討論與全球和區域經濟有關的議題，包括貿易和投資自由化便利化、區域經濟一體化、互聯互通、經濟結構改革和創新發展、全球多邊貿易體系、經濟技術合作和能力建設等。其中，經濟技術合作和能力建設這一支柱旨在促進可持續增長和公平發展，縮小經濟體之間的經濟差距，能力建設是其核心。APEC共有5個層次的運作機制：①領導人非正式會議，1993—2021年共舉行28次;②部長級會議，包括年度雙部長會議以及定期或不定期召開的專業部長會議;③高官會，每年舉行4～5次會議，由各成員指定的高官（一般為副部級或司局級官員）組成;④委員會和工作組，高官會下設4個委員會，即貿易和投資委員會（CTI）、經濟委員會（EC）、經濟技術合作高官指導委員會（SCE）和預算和管理委員會（BMC），各委員會下設多個工作組、專家小組和分委會等機制，從事專業活動和合作;⑤秘書處，1993年1月在新加坡設立[3]。

海洋環境和資源的養護與可持續利用需要充分納入經濟、社會和政策制定框架以及各部門的主流化工作中才能有效實現。APEC對于促進區域海洋可持續發展方面的作用，體現在海洋議題在APEC政策議題討論及其運作機制下的主流化進程中（表1）。

總體來看，APEC海洋議題的主流化進程可以分為3個階段。

（1）第一階段（1994—2001 年）：形成期。受1992年通過的《21世紀議程》影響，APEC經濟體于1994年召開第一次可持續發展環境部長會議，將環境合作置于可持續發展的戰略框架下，確立可持續發展原則性方針框架，促進綜合考慮和協調經濟與環境政策。1996年第一屆可持續發展部長級會議確認可持續發展作為APEC經濟技術合作的主題，將可持續發展納入“茂物目標”行動框架，逐漸形成海洋環境污染防治、海洋漁業資源養護和綜合管理等優先領域，海洋資源養護工作組和漁業工作組是具體工作的主導實施機制。

（2）第二階段（2002—2019年）：發展期。這一時期，海洋與可持續發展相關的具體議題得到更多關注，逐漸成形，并呈現與其他議題相融合的態勢。APEC分別于2002年、2005年、2010年和2014年召開4屆APEC海洋部長會議，推行APEC框架下處理海洋相關議程的協調一致方法，尤其在海洋環境保護、海洋資源養護與利用主題，以及海洋對于應對氣候變化與糧食安全的作用等相關交叉議題的優先事項或行動領域，以促進區域高質量、可持續和包容性增長相關目標的實現。這一階段最顯著的政策成果包括：2014年《廈門宣言》首次確認“將藍色經濟視為推進海洋和沿海資源及生態系統的可持續管理和養護以及可持續發展的一種方法，以促進經濟增長”;2019年達成《海洋垃圾治理路線圖》和《打擊IUU 路線圖》，通過政策制定與協調、能力建設、研究創新、分享最佳經驗、私營部門參與等方式加強海洋垃圾管理，通過實施港口國措施、交流捕撈活動信息、加強經濟體之間的協調、促進與相關區域和國際漁業機構的合作、加強公私參與、能力建設6項行動措施防止和打擊非法、未報告和無管制的捕撈活動。在運行機制和能力建設方面，2011年海洋資源養護工作組和漁業工作組整合建立海洋與漁業工作組（OFWG）[4]，負責促進漁業、水產養殖和海洋生態系統資源及相關商品和服務的可持續利用，以及多元公私主體合作進程。OFWG 下設的能力建設及技術支持單位包括2003年韓國設立的APEC海洋環境培訓教育中心（AMETEC）、2011年中國設立的APEC 海洋可持續發展中心（AMSDC）以及2013年印度尼西亞設立的APEC海洋與漁業信息中心（AOFIC）。

（3）第三階段（2020年以來）：轉型期。2020年APEC領導人會議制定2040年愿景，是繼“茂物目標”后開啟的又一個里程碑征程，確立APEC“支持全球應對所有環境挑戰的綜合性努力，包括氣候變化、極端天氣和自然災害，建設一個可持續的地球”的戰略目標，2021年通過《奧特奧羅亞行動計劃》，為新時期海洋議題主流化賦予新的內涵和使命。海洋可持續發展領域主要支持落實海洋垃圾路線圖和打擊IUU 路線圖，促進海洋資源和漁業的可持續管理，推動實現環境可持續發展基礎上的APEC經濟增長與繁榮。同時，優先領域綜合考慮并銜接APEC的核心議題，拓展為漁業、水產養殖和海洋的可持續發展，氣候變化意識，自由開放的貿易3個支柱領域，議題內容涉及其他工作組的相關事項，遠超OFWG的職責范圍，海洋議題主流化脈絡初具跨層級的“縱向一體化”和跨領域的“橫向一體化”的多元化發展形勢。實施機制方面，APEC初步形成“展望20年的戰略框架+五年行動計劃+具體工作組三年戰略計劃及年度工作計劃”這一政策目標傳導機制，實行“單獨行動+集體行動”并軌的執行模式。對APEC經濟體層面實施進展的審查，將由政策支持小組（PSU）協助制定評估指標，通過現有報告機制，各委員會負責每2年向高官會匯報進展，后者向部長會報告。APEC集體層面的執行進展將分別于2026年、2031年和2036年進行審查，由部長級會議負責更新批準五年行動計劃。在這一背景下，通過加強海洋與旅游、交通、能源、農業等機制的跨論壇交流協調與政策一致性，尋求針對相互關聯的新問題的綜合性合作解決方案，成為APEC框架下海洋可持續發展目標主流化的新維度。

1.3 APEC海洋議程與SDG14的相互關系

1.3.1 APEC對SDG14進程的支持

從APEC自身特點來看，其成員都是沿海國家和地區，APEC將可持續發展理念和原則納入其長期戰略目標中，符合成員共同意志和發展需求，是《2030年議程》可持續發展目標在區域經濟一體化組織主流化的進展。作為跨太平洋的多邊合作平臺，APEC區域機制搭建涵蓋東亞、北美、拉美和大洋洲的跨區域對話關系和交流論壇，有助于加強區域、次區域和不同發展程度國家與地區間的合作。對于海洋可持續發展目標的落實，APEC基于可持續發展理念和原則確立2040年中長期戰略目標，并倡導“以人民為中心”的方針，與SDGs“不讓一個人掉隊”的宗旨相契合。在政策制定和協調方面，APEC積極響應全球海洋治理的共同關切議題，逐漸形成海洋垃圾治理和打擊IUU 等領域的集體行動倡議和路線圖，凸顯亞太區域的引領性和貢獻;同時，在海洋領域關注婦女、糧食安全等弱勢群體和領域需求，協調環境和經濟政策，為本區域經濟、社會和環境的高質量、包容性和可持續發展提供堅實基礎和有利條件。在執行手段上，海洋可持續發展事務貫徹APEC 經濟技術合作以能力建設為核心基礎這一方針，在尊重經濟體之間經濟差距的前提下，推動機制內外的公私伙伴關系建設，有助于提升區域內成員實現海洋領域各項可持續發展目標的能力。

1.3.2 落實SDG14對APEC的益處

從APEC集體層面實施SDG14，有助于加強機制內政策和目標的協調一致。《2030年議程》是基于全球共識達成的普遍議程，基于SDGs目標框架開展的政策議程易于達成區域內具體領域的政治共識，為拓展區域合作提供有利機遇。APEC長期愿景目標與SDG14等相關目標的銜接可以為進一步形成亞太區域海洋領域長效合作機制提供合法性基礎。

落實SDG14有助于提升APEC在全球海洋治理中的影響力和領導力。2021年APEC成員人口約占全球的38%，GDP約占全球的61%，是地區經濟合作的首要機制之一。通過積極參與全球海洋合作與可持續發展進程，推廣亞太區域海洋可持續發展領域的最佳實踐與有益經驗，將對全球和其他區域SDG14進展產生引領和示范效應。

支持SDG14的全球進程有助于APEC成員對海洋優先領域政策目標的全面和有效執行。SDG14可以為評估區域和地方海洋可持續發展進展提供經濟、社會和環境綜合維度的指導框架和指標要素，有助于完善OFWG 戰略計劃與行動目標和進展評估指標，相關執行機制可以為APEC成員提供執行能力建設的支持，促進成員協同實現全球和本區域SDG14的發展目標與相關承諾。

2 APEC經濟體在SDG14具體目標領域的實踐進展

在APEC海洋主流化進程的同時，各經濟體在實施SDG14方面積極采取措施，包括制訂可持續發展戰略、建立跨部門協調機制、執行自愿評估和報告，推進SDG14和APEC優先領域下海洋可持續發展具體目標的落實。從SDG14所包含的環境、經濟和社會3個維度指標領域，以及支撐3個維度的可持續管理能力建設來看，APEC經濟體在海洋可持續發展具體目標領域的總體進展包括4個方面。

（1）在海洋生態環境保護方面，亞太地區海洋垃圾管控是全球海洋垃圾治理的關鍵一環，也是APEC海洋領域的優先事項。根據APEC2020年3月發布的數據，2015年海洋垃圾給APEC經濟體海洋產業帶來的損失約為108億美元，較2009年估計值增長8倍[5]。根據聯合國SDG 數據庫關于海洋垃圾的數據計算可知，2017年以來APEC經濟體單位岸線陸源海洋垃圾量呈現持續增長趨勢。APEC經濟體在漁業資源養護方面的努力取得一定成效，太平洋海域魚類種群生物可持續水平高于全球及其他海域平均水平[6]。

（2）在維護海洋資源經濟收益方面，亞太地區是世界上最大的魚類生產地，太平洋是世界捕撈魚類的主要來源。全球漁業捕撈排名前10位的生產國中有8個來自APEC 經濟體[7]。2020年APEC經濟體的海洋捕撈量和養殖產量分別占全球的62%和82%。海洋旅游部門中，自2009年以來郵輪旅游人數持續增長，2010年以來全球郵輪市場規模的擴大主要得益于亞太地區的推動。

（3）在增進沿海社會福祉方面，海洋魚類和海產品對于滿足亞太地區人民糧食安全和食品營養需求發揮重要作用。自2015年以來，APEC經濟體人均魚類和海產品年供給量超過30kg，高于全球約20kg的水平;海產品為APEC經濟體每日提供的人均能量占動物能量供給約11%，高于全球約7%的水平;每日人均蛋白供給量占動物蛋白供給的比例超過20%，高于全球約17%的水平。在提供就業機會方面，根據OECD 統計數據，APEC 地區從事海洋捕撈、海水養殖和加工的總就業人數約1630萬人（2019年）;在泰國和智利，婦女在漁業部門（尤其是小規模漁業）中是重要的勞動力。

（4）在海洋可持續管理及能力建設方面，APEC經濟體基本都認可基于生態系統的管理原則和方法，實施海洋綜合管理、海洋空間規劃和海洋保護地等管理工具，并積極履行打擊IUU 捕撈方面的國際準則和區域路線圖。自2015年以來重點圍繞海洋垃圾治理、可持續漁業、海洋資源養護、養殖等議題，在OFWG指導下開展50余項信息交流研討、技術培訓和能力建設合作項目或活動，不斷促進SDG14行動能力的提升。

3 APEC實施SDG14的現實困境與挑戰

APEC經濟體在SDG14具體指標領域取得一些積極進展，對APEC區域和全球海洋可持續發展進程發揮重要作用，但各經濟體之間的發展水平和進度仍然不均衡，發達經濟體和發展中經濟體的差距依然顯著，尤其在海洋監測評估和數據統計能力等方面[8]。究其原因，一方面，各經濟體單獨行動層面的發展能力不足;另一方面，APEC區域一體化機制下的集體行動層面還面臨現實困境與挑戰。

3.1 海洋可持續發展目標尚未成為APEC 核心議程

APEC作為區域經濟一體化機制，自身定位和戰略目標聚焦于經貿投資領域的自由化和便利化合作，海洋領域可持續發展目標未上升為核心議程。在領導人及部長級會議層面的各項政策制定過程中，對海洋可持續發展具體目標領域缺乏整體性考慮，相關議程政治層級不夠，僅作為經濟技術合作議題下的具體事項。APEC海洋議程還面臨議題泛化的挑戰，提出的相關倡議可能受國際主流議題的影響較大，難以充分反映本區域成員的特殊利益關切。另外，APEC成員構成復雜也對議題的形成及升級產生影響，成員中既涵蓋不同發展水平的國家經濟體，還包含中國香港和中國臺北2個地區經濟體，而聯合國SDGs目標框架主要以國家為基本單元監測實施及開展評估，相關因素也可能影響APEC作為整體在SDG14全球進程中的參與度和積極性。

3.2 海洋可持續發展的主流化挑戰

海洋環境和資源養護與可持續利用的主流化過程本身就是APEC 海洋可持續發展進程面臨的巨大挑戰。影響主流化的因素包括理念認同、政治意識、決策體制、運行機制和外部環境等諸多方面。從縱向維度來看，APEC關于“共建可持續星球”的戰略和各領域政策及行動計劃的一致性和連貫性有待加強。例如，對于2014年提出的藍色經濟等跨領域議題，缺乏進一步的理念共識及其主流化發展策略，這也是藍色經濟議題在APEC框架內實質性進展緩慢的原因之一。從橫向維度來看，OFWG 層級低，不具備協調其他工作組的權能，海洋可持續發展交叉議題缺乏系統性的整合與對接，環境產品和環境技術合作中海洋領域的介入不足，OFWG 與旅游、能源、交通等工作組間的政策對話和協調不足。

3.3 執行能力差異和不足

根據APEC 經濟體海洋領域實踐進展，在SDG14所關注的海洋漁業、水產養殖、旅游等傳統海洋經濟部門，APEC經濟體的發展成果在全球范圍內舉足輕重，海洋資源對維護糧食安全與健康、增加就業和婦女賦權等APEC關注事項上均發揮關鍵作用，但同時在應對海洋環境污染、氣候變化等全球性挑戰方面仍有較大發展潛力與提升空間。APEC層面在相關領域政策工具的制定和執行手段的宏觀指導有限，不同發展程度的經濟體之間開展對話交流和合作的平臺機會不足，進一步縮小不同領域和不同地區的差距面臨諸多挑戰。APEC的優勢之一是作為靈活的多邊論壇，遵循自主自愿、協商一致、非約束性的合作原則，決策是基于共識的，在多大程度上對可持續發展目標的實現做出貢獻最終取決于成員的政治決心和自主行動方案的執行情況。面臨新環境和新挑戰，更有針對性和需求驅動的能力建設支持，有助于經濟體切實有效執行集體決定。能力建設是APEC經濟技術合作的核心，對于經濟體層面落實SDG14所需的信息、技術、人力資源和資金等能力需求，APEC框架下的公共產品供給不足，OFWG受限于自身層級和職責范圍，資源調動方面難以充分滿足所有經濟體成員的具體需求。

4 APEC進一步落實SDG14的對策建議

為了推動APEC 經濟體在經濟技術合作框架下全面有效實現2040愿景目標，促進區域海洋可持續發展，既需要進一步支持成員對解決全球問題相關國際議程和承諾的履行，也需要有重點和有針對性地將集體行動聚焦在具有全球性意義和比較優勢的關鍵領域。為有效落實SDG14，APEC 可在4個方面進一步完善相關政策措施和能力建設。

4.1 推動設置凸顯發展元素的海洋交叉議題

在宏觀議程框架內，OFWG 可從發展中經濟體角度出發，與能源、旅游等其他工作組共同推動設置反映發展中經濟體利益訴求的海洋交叉議題，增強海洋可持續發展相關政策和目標的相互聯系，以及在糧食安全、婦女賦權等其他跨論壇議程內對海洋可持續發展元素的綜合考慮，豐富有關議程的討論，推動海洋可持續發展目標的深度主流化，推動形成具有區域特色的綜合性行動計劃或合作解決方案，使APEC框架下的海洋多邊合作機制成為亞太區域推進海洋可持續發展進程的核心力量。

4.2 完善有針對性的政策工具和解決方案

OFWG作為APEC框架下推動海洋可持續發展的核心機制，除支持各經濟體履行WTO、FAO等相關國際組織的準則或承諾，還需要結合本區域實際發展需要，探索形成有針對性的政策工具和關鍵領域的合作解決方案。例如，在漁業和糧食安全領域，充分利用區域內經濟體在現代漁業和生態養殖技術領域的互補優勢，拓展可持續漁業和養殖領域合作;在應對氣候變化領域，OFWG 可以通過強化與能源、航運等機制間的溝通與協調，推動APEC框架下藍色經濟領域最佳實踐成為助力綠色、低碳發展變革的典范。

4.3 加強海洋可持續發展目標落實與評估的技術合作

SDG14與APEC中長期戰略及行動計劃的落實，有賴于明確的目標指標和跟蹤評估技術的支撐。APEC海洋可持續發展進程的進一步推進，需要關注優勢領域和問題突出的領域，調動機制內所有相關工作組、國際組織或機構的聯合參與和資源力量，開發出系統的進展評估指標與技術支持體系，定期審查本區域在海洋可持續發展目標各個指標領域的進展，以確定APEC可以進一步發揮關鍵作用的領域，形成APEC框架下海洋可持續發展議程的指標化治理方法，使APEC2040愿景和海洋路線圖成為區域經濟一體化組織落實和評估《2030年議程》的橋梁。

4.4 促進跨論壇的交流與信息共享

伙伴關系建設是區域經濟一體化框架的又一優勢，OFWG戰略計劃中將公私伙伴關系建設與跨論壇交流合作作為海洋議題主流化的重要途徑。APEC框架下需要進一步加強跨部門的高官政策對話和相關工作組之間的信息共享，推動搭建機制化的海洋交叉議題政策論壇，為政府、企業、社會組織、管理者、科學家、公眾參與具體海洋可持續發展目標的落實行動提供開放、包容和多元的對話交流平臺與機會，為政策議題討論和先進技術的跨論壇推廣以及新理念和聯合行動的孵化實施發揮積極作用。高效的跨論壇機制通常始于數據收集和分析，進而發展為政策議程，因此有必要依托OFWG機制下的相關技術單位，建立海洋可持續發展聯合數據庫和案例研究中心，為APEC海洋可持續發展目標的評估和合作提供有力支撐。

5 結語

APEC海洋議題主流化進程與落實聯合國《2030年議程》SDG14目標進程是相互補充和促進的關系，APEC經濟合作框架下的集體行動和成員的單獨實踐為推動全球和亞太區域SDG14的落實作出了積極貢獻。APEC在幫助成員全面、均衡和有效實施SDG14具體目標方面仍有很大發展潛力和作用空間，進一步落實SDG14 的集體行動為APEC機制下實現高質量、包容性和可持續增長提供戰略契機，也為解決區域機制存在的議程泛化、執行力弱等結構性和技術性問題提供系統性改革的新視角。對于單個經濟體成員而言，APEC機制下落實SDG14的集體意識和行動為成員間發揮互補優勢和示范引領作用提供區域合作與對話平臺，借助APEC 的基本原則和平臺，在平等互利基礎上，通過加強區域內政治經濟聯系，為達成有針對性和建設性的雙、多邊或區域合作提供便利。對于聯合國和國際社會而言，APEC等有影響力的區域經濟一體化組織可以切實推動《2030年議程》的落實，為其他區域、次區域層面的集體行動樹立發展榜樣，并提供有益經驗與啟示。