人口小縣如何破解財政供養困局？

歐陽靜

隨著人口向經濟發達區域快速聚集，一些縣城人口流失、活力不足的趨勢逐漸顯現。近年來關于這些人口小縣改革與前景的討論不勝枚舉，“大部制”改革就是其中一個方向。

2019年年底，時任山西省委主要領導調研時發現，全省人口小縣存在一些共性問題，比如財政供養入不敷出、財政支出主要依靠政府轉移支付等。因此，時任山西省委決策部署開展人口小縣機構改革試點工作。2020年4月，山西省開始了這場改革，6個人口不足20萬的小縣列入改革試點。2022年下半年，山西省河曲縣、石樓縣率先完成改革。

小縣試點“大部制”，既是因時應勢之舉，也是自我強化之策。據報道，河曲縣36個黨政機構精簡為22個、1964名事業編制核減為659名。石樓縣縣政府組成部門從26個精簡到了16個，經初步測算，改革后人員經費可減少2200佘萬元。

縣域的財政供養難題

山西省石樓縣和河曲縣兩地改革的初衷是為了解決財政供養失衡和人浮于事的問題，但從調研來看，財政困難的根源并不是因為養了太多的編制人員。

目前，山西省河曲縣人口12.4萬，河曲縣煤炭資源豐富，煤儲量120億噸。從上世紀80年代開始，煤炭資源使得河曲縣逐步擺脫了貧窮，2021年河曲縣GDP達到174億元。不同于河曲縣，作為剛退出貧困縣兩年多的石樓縣，在經濟發展的道路上尤為艱辛。石樓縣作為傳統農業縣，戶籍人口9.7萬人，2021年國民生產總值僅為21億元。石樓縣2021年全縣一般公共預算收入總計218987萬元，其中上級轉移支付占了多數。

在中西部地區，縣級財政運行的目標一直是保運轉、保民生和求發展。“保運轉”就是財政供養人員，即保工資，這部分一直是依靠中央一般性轉移支付做保底。只要中央沒有削減預算，那么保運轉問題就不大，地方也就沒有壓力來精簡黨政機關、縮減編制。“保民生”也是主要依靠中央和省級財政的項目資金（即專項轉移支付）。只有“求發展”與本級財政相關。中西部縣級政府的本級財政收入主要是土地財政收入或資源性財政收入（煤炭礦產等），稅收收入很少。這兩年土地財政收入減少，疊加疫情沖擊工業園區和居民消費等活動，地方政府無財力求發展，即“做事的錢”變少了。

問題是，如果保運轉、保民生都有轉移支付，那為什么地方財政還會出現困難？一是由于地方政府賣不動地了，沒有了土地財政這部分主要的收入。雖然保運轉和民生工程有上級的轉移支付，但人員的公積金、職業年金和年終福利都需要地方財政保障，一些民生工程也需要地方財政配套，以前這部分支出主要依靠土地財政。現在土地財政沒有，基層干部的福利就無法保證。

但是，如果只是保運轉，地方財政向上級等、靠、要也基本能應付。導致縣級財政困難甚至負債的主要原因是“求發展”，而且往往是求“超前發展”。許多地方的求發展會產生地方財政的“無效經營”或者是“非市場化投資”行為。“投資”的錢一部分通過項目包裝，依靠國家專項項目，一部分是通過縣級的融資平臺進行融資，即向銀行貸款。而縣級的財政負債，很大一部分源于亮點工程的“非市場化投資”導致的，即這些大規模投資，除了好看，幾乎不產生任何經濟收益。如此高成本的形式主義的亮點工程才是基層財政困境和地方債務的主要原因。

在可用財力有限的情況下，中西部地區的大部分市縣只是吃財政飯，發展主要依靠融資平臺（地方國控、城投、城建和旅投等公司），融資平臺承接了絕大部分亮點工程，而不計成本的“造點運動”在全國盛行，這也隱藏了大量的地方債務。

搞清了中西部縣級財政困境的來源，也就能明白財政困難與編制改革之間雖然表面上相關，但實質關系并不大。大部制改革主要解決效率問題，而不能解決財政供養問題。

從長遠看，縣級財政問題需要靠經濟發展來解決。落后地區地方政府都在招商引資，一方面大家想要山清水秀、綠水青山，但是另一方面不犧牲環境和資源，經濟也發展不起來，地方政府面臨著發展和環境保護的兩難。

從實踐看，中西部地區的招商引資除了“賤賣”獨特資源外，大多數是承接沿海地區淘汰的污染企業，實際產生的稅收很少，因為地方政府依然會變相返還稅收給落戶的企業。所以，落后地區的招商引資往往是“貼本賺吆喝”。

人口小縣的發展趨勢

從全國范圍看，人口和資源的流動使得中西部落后地區出現了一些人口小縣、邊緣小城的情況，與此同時，長三角、珠三角地區、省會城市不斷擴張調整行政區劃，以提升自身綜合承載和資源配置的能力。可以預見，人口小縣的未來發展趨勢肯定是中心吸納邊緣，鄉鎮變成城鎮中心區的邊緣地帶，這是一個城鎮化的過程，也是城市發展的趨勢。

人口一直在向東部發達地區集聚，鄉鎮人口也不斷向縣城集聚，人口通過流動、進城實現了城市化，在城市買房立足。在這個過程中，省會城市、長三角、珠三角地區與縣城相比，發生著相同又不相同的城市化進程。落后地區的縣城也正在城鎮化，比如說近年農民在縣城買房的新聞，但農民在縣城買房的主要目的是陪讀。

中西部地區的城市化與沿海地區的城市化存在很大的差別。中西部地區縣城的城市化根本不是人的城市化，因為中西部縣城無法提供就業，經濟主要依賴于消費，縣城是一個消費的區域而不是生產的區域，這種城市化沒有辦法讓人長足發展。

與省會城市擁有發達的第三產業不同，省會城市可以為進城務工人員提供家政、保安、快遞員等多種崗位，而落后地區縣城以個體戶居多，沒有產業，無法創造就業崗位。一個縣城只有兩三個大老板，一般是房地產老板、特產老板，再者就是煤礦、林業等資源產業的老板，縣城的工業園區大多是一些發展前景堪憂的污染企業。

現在縣城高樓林立，大量農民工到縣城買房，但絕大部分房子只是為了陪孩子在縣城上學，而非就業和生產。其中的邏輯是：土地財政使得地方政府鼓勵農民進城買房，買了房孩子就可以在縣城讀書。于是，土地財政催生了教育資源的聚集，而教育資源集聚又推動了小縣城的教育內卷，并產生了一個獨特的群體——陪讀媽媽。

于是在許多縣域地區形成了一種獨特的生活模式一一媽媽在縣城陪讀，爸爸在沿海城市打工掙錢，寄錢給陪讀媽媽在縣城生活開支，爺爺奶奶在農村種地，負責向縣城的陪讀媽媽供給糧食，縣城只是一個農民工子女上學和消費的場所。爸爸在外掙錢、老人在農村種地來支撐這個縣城的教育、消費和房貸，這是目前中西部地區縣城“城鎮化”的圖景。從這個角度看，落后地區的人口小縣產業支撐能力弱、“留不住人”困境突出，也許這才是縣域現代化的阻礙，也是打破基層財政供養難題的關鍵。