以檢察工作現代化服務大運河保護國家戰略

鮑書華

摘 要：黨的二十大報告首次專門強調“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”，賦予檢察機關更重的政治責任。揚州檢察機關深知地處被譽為千年運河古都的揚州，服務保障大運河國家戰略規劃建設，是其高質量發展的新課題。通過分析制約大運河現代化發展的公益訴訟立法及相關制度不完善、檢察供給不足等因素，提出探索“專精特新”的監督方式、協同一體的工作模式、構建完備高效的檢察供給新格局，為大運河文化保護公益訴訟立法提供更豐富實踐樣本。

關鍵詞： 黨的二十大精神 檢察工作現代化 大運河保護 揚州實踐

流淌千年的京杭大運河，以博大的包容性和開放性給沿岸城邑帶來勃勃生機，形成了千姿百態的民俗文化和濃郁的地方經濟特色，折射出中華民族獨特的精神記憶。2019年2月，中共中央、國務院印發《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），標志著大運河綜合保護上升為國家戰略規劃。《規劃綱要》明確提出以人民為中心、堅定文化自信，統籌打造經濟產業帶、綠色生態帶、河道水系帶和繽紛文旅帶四項提升工程。［1］2020年10月，習近平總書記親臨揚州，作出“保護好、傳承好、利用好”大運河文化遺產的指示精神，為新時代大運河綜合保護指明發展方向。

一、檢察工作現代化視角下的大運河文化保護

（一）檢察工作現代化的基本內涵

黨的二十大報告指出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”［2］是新時代新征程黨的使命任務，“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”［3］檢察工作現代化是完全沉浸在中國式現代化的廣博內容之中，是在黨的絕對領導下，堅持人民至上的發展思想，立足憲法定位，具有中國監督特色的檢察現代化。具體理解：是推動講政治與抓業務相統一、高質量滿足黨和人民新需求的監督理念現代化；是構建“四大檢察”內部橫向銜接與上下縱向一體的監督體系現代化；是完善落實捕訴一體、民事行政精準監督、公益訴訟多贏共贏、數字檢察等的監督機制現代化；是提高管理效能，打造忠誠干警高素質檢察隊伍的監督能力現代化，更是服務經濟社會發展大局，參與訴源治理，助力中國之治的履職目標現代化。

（二）檢察工作現代化服務大運河現代化發展

檢察工作高質量服務經濟社會高質量發展，檢察工作現代化應當有效保障大運河《規劃綱要》關于“四個工程”的部署，滿足人民群眾對美好生活的新需求。

1.服務大運河經濟產業。黨的二十大報告指出：“建設現代化產業體系，推進新型工業化，加快建設制造強國。”［4］大運河沿線人口眾多，社會經濟繁榮，穩定的水路運輸極大地促進大運河沿岸商品流通，刺激南北兩地產業結構升級。截至2021年貢獻我國經濟總量的44.8%，僅揚州段就形成光伏、造船、汽車千億級產業群。

2.服務大運河生態環境。“推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”［5］，這是黨的二十大關于人與自然和諧共生的基本論述。揚州大運河地處長江、淮河、南水北調東線源頭“三水”交匯，是名符其實的江淮生態大走廊。同時，運河的南水北調東線水質安全關系到黃淮、山東、京津地區廣大人民群眾的飲水安全，戰略地位十分突出。

3.服務大運河交通運輸。黨的二十大報告強調：“加快建設交通強國，推動能源結構、交通運輸結構的調整優化。” ［6］大運河季節性通航里程已達1100公里，其中揚州段日通航2000余艘貨船，年貨物通過量超過4.2億噸，是大運河全線運量最大的航段。京杭大運河是國家水運的黃金航道，連接海上絲綢之路和陸上絲綢經濟帶，是“一帶一路”的戰略重要支撐。

4.服務大運河文化旅游。大運河沿線歷史文化遺跡、歷史文化名城名鎮名村眾多，僅列入世界遺產保護名錄的遺產點就有58處，其中揚州10處，包括揚州瘦西湖、個園、寶應劉堡水減閘水工遺存等。作為運河申遺牽頭城市，江蘇省在揚州首建中國大運河博物館，運用燈光影像、3D影視等現代化技術元素，日均吸引參觀游客5000余人，成為新的網紅打卡地。

二、探索大運河綜合保護的揚州實踐

2019年，揚州檢察機關開展大運河文旅保護專項行動，成立大運河專業辦案團隊，穩步拓展案件線索、范圍和辦案方式，統籌辦理涉及大運河的各類案件113件，其中3件案件入選最高檢典型案例。

（一）探索公益訴訟創新實踐

通過沿岸走訪和無人機拍攝，全方位繪制“運河保護線路地圖”，供全市檢察機關辦案使用。運用“益心為公”“檢源行”公益訴訟線索舉報平臺摸排線索，從人力摸排向智能化搜集拓展，發出公益訴訟訴前檢察建議62件，推動保護文物古跡3處，督促治理河道13.3公里，清理固體廢物1萬余噸，為揚州國際經貿旅游節貢獻檢察力量。拓展辦案范圍，立足揚州歷史名城豐富資源，向古城修繕、文化古跡和非物質遺產等新領域擴展，打造“綠揚城郭看運河”的生態檢察專項品牌。

（二）探索安商護企改革實踐

注意保護大運河涉案企業合法權益，實現法律監督和民營經濟共贏。（1）發揮刑事+公益訴訟互補優勢。在辦理運河沿線重工業企業酸洗排污案件時，制定涵蓋涉案企業合規改革、技術升級等替代性修復方案，督促企業投資300萬資金用于規范化再生產當中。（2）探索預防型公益訴訟新業態。辦理江蘇省首例企業安全生產民事公益訴訟，對已經產生現實危險的企業予以公益立案，做到治患于已然、防患于未然，切實貫徹黨的二十大關于“完善公益訴訟制度”的指示精神。（3）堅持最大化維護企業合法權益。充分考量涉案企業的合理訴求，在辦理造船廠侵占大運河濕地案件時，考慮到涉案船廠訂單臨近交付期限，創新提出公開聽證訴前和解，引入專業化辦案力量，邀請船舶專家參與進度評估，提供安全生產方案，最終造價2億元的巨輪成功交付，船廠自行拆除撤離濕地。

（三）探索協同配合共贏實踐

2021年6月，全國大運河沿線公益訴訟論壇在揚州召開，共同會簽《沿線八省檢察機關公益訴訟跨區域協作意見》，為解決行政公益訴訟跨省域管轄和治理問題提供了制度保障。借助地方黨委政府力量建立“行政+檢察”共管共治綜合體，跨區域聯合13家行政執法單位發起南水北調東線源頭生態保護聯盟，共享執法司法監督線索。邀請全國人大代表、文物專家參與公開聽證，共同探索運河文明保護傳承的新途徑。

三、制約大運河現代化發展的檢察供給因素

（一）大運河文物和文化遺產保護公益訴訟立法不完善

大運河沿線歷史文化古跡、歷史文化名城名鎮名村眾多，僅列入世界遺產保護名錄的就有28段河道、38處遺產點，文物保護級別、種類多樣。從其地位來看，大運河文化帶、長江文化帶、黃河文化帶都是中華民族的重要文化象征。但就目前立法而言，長江、黃河已經受到單行立法的保護，而大運河保護的頂層設計還停留在國家行政規劃層面。沿河各地區已經制定的條例、規范層級不高，內容存在難以統籌、協調的部分。同時，文物和文化遺產保護沒有作為民事訴訟法、行政訴訟法規定的公益訴訟專門領域，《文物保護法》中亦未有關于檢察公益訴訟保護的條款。因此，一直以來，檢察機關開展該領域辦案均屬于新領域探索。以揚州檢察機關辦理的涉大運河文物和文化遺產保護領域案件為例，實踐中只能被歸于公益訴訟檢察辦案的“其他”領域進行統計。最高檢在進行大運河保護專案總結時，也提出大運河保護屬于系統工程，龐大而復雜，面臨著“上下游不同行、左右岸不同步”的問題，亟需完善立法保障。

（二）大運河執法銜接與公益訴訟程序不明晰

大運河跨越南北8省市，涉及10多個行政執法部門，雖然各地相繼成立綜合領導小組或者辦公室，但是多頭執法、重復執法等問題依然存在。橫向上，部分執法機關只注重自己管轄事項，對管轄之外的線索缺乏協商共享。例如河道上散落的未登記文物遺產，水利部門從防洪角度認為應當移走，文旅部門從遺產保護角度認為應當無條件保留。縱向上，省、市、縣之間缺乏統一的執法標準，垂管與屬地雙重領導銜接不暢。同時，運河流域司法管轄權、跨區域線索移送、行刑銜接程序等機制不完善，亟需系統專門的公益訴訟程序法，單純依靠部門協商和臨時合作，直接影響司法辦案的規范性和公信力。

（三）檢察供給與大運河發展不匹配

大運河綜合保護呈現公益訴訟一枝獨秀局面，刑事主導責任發揮不夠，民事、行政監督的薄弱，甚至出現監督缺位，內部監督線索移送渠道需要進一步貫通，“四大檢察”協同辦案態勢尚未形成。傳統監督手段和監督領域單一，信息化、科技化含量不足，服務運河經濟生態文化的發力點和落腳點不多，優質檢察產品供應明顯不足。

四、推動大運河保護現代化的履職展望

黨的二十大明確要求：“不斷譜寫馬克思主義中國化時代化新篇章，首先要運用好新時代中國特色社會主義制度的世界觀和方法論。”［7］要把黨的二十大賦予更重責任融入到大運河綜合保護之中，切實承擔起強化檢察法律監督、完善公益訴訟制度的政治責任和法治擔當。

（一）明晰“完善公益訴訟制度”目標指引下的發展方向、路徑步驟，為大運河文化保護公益訴訟立法提供更多檢察樣本

公益訴訟檢察辦案領域從“4+1”發展到“4+9”，所拓展的范圍均是來源于全國四級檢察機關的辦案探索。而文物和文化遺產領域公益訴訟保護滯后的困擾，也需要在立法層面推動解決，同樣離不開司法實踐的積累。如，高郵市檢察院辦理運河沿岸世界遺產鎮國寺塔保護案時，針對本案反映出的宗教、旅游景點和文物保護等部門認識不一致以及高層立法不夠詳實、缺乏操作性等問題，最高檢邀請部分全國人大代表及全國人大監察和司法委員會有關人員，赴高郵開展專題調研，并親歷該案聽證活動，形成了直觀認知，達成了完善立法、統一執法司法的共識必要性。將文物和文化遺產保護納入公益訴訟檢察辦案范圍，正在立法研究中。2020年11月，國家文物局發布的《文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）中就提到了國家鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行為。因此，目前《文物保護法》正在修改中，設區市檢察院和縣級市區縣檢察院作為辦案一線單位，可以通過辦理文物和文化遺產保護領域公益訴訟案件，不斷改進辦案方法和模式，為國家法律制度設計提供更多更好的司法實踐產品。

（二）探索優化“專精特新”的監督方式

1.提升監督專業化水平。加強大運河辦案團隊建設，統籌辦理涉及大運河的各類案件。實行文旅、交通、產業、環境資源等內部專業化分工，突出研究涉運河保護國家政策、法律專業問題、民生訴求和辦案模式，集中攻克辦案中的難點堵點問題。落實選聘行政機關專業人員兼任特邀檢察官助理人才交流制度，建立“府院”聯合辦案機制，為大運河現代化保護提供外部智力支持。

2.探索大數據賦能檢察監督辦案。堅持以信息技術和大數據為兩翼，穿透式審查類案監督線索，打通地方立法、行政執法、新聞媒體、群眾舉報等信息來源，設置水體環境、船舶碼頭、文物遺產等大運河保護關鍵詞，充分發揮數據平臺的信息采集、智能比對功能，大膽嘗試運算模型。積極推廣監督新成果，將“一地突破”轉化為“全流域共享”。充分借助航空攝像、光學成像、化學實驗等科技手段，突破調查核實權的時空限制，實現“現場勘查+無人機+衛星遙感”的空天地一體辦案模式。

3.積極融入市域社會治理。加強風險研判和提前預警，對辦案中發現的運河治理隱患，及時向相關部門制發社會治理檢察建議。實行運河保護年度報告制度，綜合分析運河司法保護現狀，為黨委政府決策提供參考。關注運河現代化變遷中的特殊群體，投入鄉村振興戰略，為運河兩岸民生和經濟發展營造穩定環境。

（三）堅持協同一體的綜合保護體系

1.把握檢察監督一體。打破內部壁壘，建立檢察機關內部監督線索移送機制，完善以公益訴訟為核心，以刑事、民行監督為兩翼的保護格局。持續優化運河沿線營商環境，活躍運河經濟氛圍，加大對特色經濟、文創產品的司法保護力度，打擊侵犯商標專利等違法犯罪，從嚴保護運河品牌知識產權。強化運河沿岸民事訴訟法律監督和執行監督，做好流域內行政爭議實質性化解，完善橫向一體“協同之訴”。

2.把握運河流域一體。統籌推進大運河上下游、左右岸、干支流、江河湖協同治理。依托最高檢《大運河沿線公益訴訟跨區域管轄協作意見》，針對性解決大運河沿線司法管轄、跨區域案件移送、調查取證等辦案難題，為破解“上下游不同行、左右岸不同步”提供制度保障。

3.把握經濟社會一體。大運河是經濟運輸帶，也是豐富多彩的城鎮帶和文化帶。加強檢察機關同生態環境、水利交通、文化旅游部門的溝通聯系，把大運河保護同生態環境改善、沿線名城名鎮修復、文旅遺產融合、航運交通轉型統一起來。全力落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，加強刑事訴訟、行政執法、民事審判等信息移送銜接，推動“兩法銜接”走深走實。

（四）構建完備高效的檢察供給新格局

1.強化公益訴訟為主體的供給路徑。始終秉持“雙贏多贏共贏”的理念，以公益訴訟檢察為核心，以文化保護為靈魂，以河道水系為支撐，不斷推展監督范圍，促進水利、文旅、環保等不同行政機關之間，行政機關與檢察機關之間，公權機關與相關主體之間的協同合作，綜合覆蓋經濟、生態、交通、文旅四大領域，共同打造大運河文物和文化遺產公益保護“同心圓”。通過訴前磋商、圓桌會議、公開聽證等方式，促成檢察機關、行政機關等主體在共建共治的基礎上，實現運河同保護、文化共分享的良性互動局面。

2.豐富刑事打擊與民行監督的供給手段。為有效改變涉運河刑事檢察被動局面，應當堅持“三查融合”工作機制，落實運河企業少捕慎訴慎押刑事政策。聚焦運河保護重點問題，開展刑事訴訟專項行動，依法嚴厲打擊各類涉運河犯罪。積極落實中央部署要求，自覺強化涉運河民事糾紛監督、涉企破產監督和行政不作為、執法亂作為行政監督。

*江蘇省揚州市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［225009］

［1］ 參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》，中華人民共和國中央人民政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-05/09/content-5390046.htm，最后訪問日期：2022年11月16日。

［2］［3］習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面檢視社會主義現代化國家而團結奮斗》，《求是》2022年第21期。