偵查監督與協作配合機制的運行難題及對策

楊耀明　張力

隨著檢察機關依法能動履職的深入，各地檢察機關在實踐中逐步探索出有益的經驗方案，如“偵查監督與協作配合辦公室”“涉案企業合規的法檢銜接”“涉案企業合規案件檢察聽證”，將這些經驗予以總結、交流、分享，有益于充實司法實踐樣本，也可促進檢察理論的進一步豐富完善。

摘 要：T市偵查監督與協作配合機制運行實踐顯示，近年來偵查監督整體成效較好，但仍存在檢警關系不均衡、監督機制運行不暢、監督剛性不足、偵查監督與協作配合辦公室作用發揮不到位、保障機制不完善等問題。完善偵查監督與協作配合機制，要構建檢察機關主導的新型檢警關系，完善引導偵查機制，增強監督剛性，充分發揮偵查監督與協作配合辦公室作用，健全保障機制。

關鍵詞：偵查監督 檢警關系 偵查監督與協作配合辦公室

完善偵查監督與協作配合機制既是保障刑事訴訟打擊犯罪、保障人權及維護社會秩序目的實現的需要，也是偵查監督制度改革發展的需要。2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》正式發布，明確要求強化刑事立案、偵查活動監督。同年10月，最高檢、公安部聯合印發《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》，為構建規范高效的執法司法制約監督體系迎來了新契機。

一、T市偵查監督與協作配合機制運行狀況

T市位于G省的東南部，人口僅次于省會城市，共有7個縣（區）。全市檢察機關的內設機構、人員結構以及偵查監督與協作配合工作開展情況既有其自身特點，又具有全國檢察系統的共性。對T市的檢察實踐進行分析，具有典型性和普遍意義。

（一）數據分析

從T市2018年至2022年的偵查監督數據來看：（1）整體監督數據持續增長，尤其是提出書面糾正意見數逐年上升，但在全省來看整體排名居中，與總體辦案量不成正比，偵查監督工作開展不充分、不均衡。（2）類案問題監督工作開展起步較晚但成效顯著，檢察建議提出數2020年以前為0件，2022年增長到8件。（3）不批捕、不起訴人數逐年上升，非法證據排除工作不斷加強，少捕慎訴慎押刑事政策得到落實。另外，2022年實現全市兩級檢察院偵查監督與協作配合辦公室全覆蓋，通過定期開展案件會商、數據研判、網上巡查、提前介入等工作，優化檢警協作配合、構建新型檢警關系。通過辦公室，公安機關對重大疑難案件聽取檢察機關法律意見290件次，開展案件會商90件次，聯合業務知識培訓4場次，對公安執法辦案數據查詢51次，提前介入221件次，開展補充偵查情況跟蹤71件次。監督立案10件、監督撤案19件、書面糾違45件，分別約占全年偵查監督總數的77%、76%、92%。

（二）主要特點

1.重監督、善發現，項目化推進。T市檢察院主動協調市公安局，暢通監督渠道，及時受理審查被告人、控告人、舉報人以及其他報案人的情況反映和舉報問題，要求全市檢察機關將公安機關有案不立、有罪不究、以罰代刑以及不應當立案而立案等作為監督重點。T市檢察院對各縣（區）院偵查監督工作任務予以明確，各縣（區）院將任務分解到辦案組，壓實工作責任，及時總結研究辦案中的問題，有針對性地開展類案監督，以工作項目化、項目清單化的方式推進偵查監督數據指標提升。

2.常監督、求突破，常態化督促。牢固樹立“在辦案中監督、在監督中辦案”理念，堅持實體與程序并重，通過提前介入及時發現和糾正公安機關在偵查活動中的違法行為，注重加強對上下游關聯犯罪的監督。通過偵查監督核心數據通報分析工作機制，要求數據落后院提出改進方案，提高監督質效。

3.強監督、求實效，規范化開展。發揮統一辦案系統的偵查活動監督平臺作用，堅持“每案必監督”原則，逐案逐條逐項篩查是否存在監督點。積極推進重大監督事項案件化辦理，提升監督數量的同時增強質效意識，以質量促發展。

4.協作配合，確保偵查監督與協作配合辦公室設立工作順利開展。全市兩級檢察院刑檢部門積極與當地公安機關進行協商，籌備辦公室的設立和各項制度的落實工作。T市檢察院主動銜接，與T市公安局聯合制定《關于健全完善偵查監督與協作配合機制工作辦法（試行）》《關于偵查監督與協作配合辦公室工作辦法（試行）》，明確監督制約、協作配合及信息共享機制，規定辦公室工作原則，細化派駐人員和辦公室工作職責，共同推動提升公安執法和檢察監督規范化水平。同時，配強人員，加大案件信息共享范圍和力度，對公安機關的立案、偵查活動實時、全面監督，確保監督工作不缺位、不越位，配合工作高效暢通，促進辦公室工作運行的實質化、規范化和長效化。

二、偵查監督與協作配合機制的運行難題

從上文對T市偵查監督與協作配合機制運行狀況的分析可以看出，黨中央的高度重視和最高檢的積極部署在基層檢察機關得到了迅速貫徹落實并取得了一定成果，但偵查監督與協作配合機制的運行還存在諸多普遍性的難題，亟需解決。

（一）檢警關系不均衡

科學合理的檢警關系是偵查監督工作有效開展的前提。當前世界各國確立的檢警關系主要有3種模式，即檢警結合模式、檢警分立模式和檢警混合模式。［1］我國檢警關系是各自分工、相互配合且相互制約的關系，與這3種模式相比具有自身特色。檢察機關和公安機關相對獨立辦案，二者之間既有配合又有制約。隨著我國法治化進程的不斷推進和刑事訴訟制度改革的不斷深入，人民群眾強化人權保障和訴訟公正的需求更加強烈，檢警關系卻呈現出配合有余、制約不足的問題，平衡關系未完全建立。［2］檢察機關對偵查取證的監督不夠，偵查監督措施并未獲得公安機關的較好回應，對有效追訴犯罪產生了較大影響。

（二）監督機制運行不暢

一是案件信息獲取渠道狹窄。長期以來，檢察機關的案件主要來源于公安機關的移送審查。由于對檢察機關偵查監督職能和相關法律不了解，群眾舉報和被害人控告的有效立案監督線索很少。加之部分公安機關對“掛案”不處理等違規情形故意瞞報，規避偵查監督，檢察機關獲取監督線索的渠道被嚴重壓縮。二是監督依賴卷宗。通過審查逮捕、審查起訴發現偵查違法情形和線索的傳統監督方式仍是主流做法，偵查監督權威和手段較弱。監督機制運行不暢是監督質效不高的主要原因，在T市，由于長期存在就案辦案的頑疾，檢察官缺乏主動調查發現問題的意識，監督線索主要來源于公安機關的移送審查，僅憑在辦公室審閱案卷，閉門造車，難以切實發現偵查違法問題。

（三）監督剛性不足

一是檢察建議無強制性。盡管被建議的公安機關若無正當理由不予整改或整改不到位，檢察機關可將相關情況通報相關機關，但是否采納檢察建議的主動權仍在被建議單位。二是公安機關的回復義務不明確。公安機關對糾正違法通知書是否落實和采取何種落實舉措并無法定的回復義務，不回復甚至虛假回復或敷衍回復的情況頻發。三是口頭監督無約束力。由于口頭監督隨意性較大，偵查機關普遍不重視，且易出現推諉扯皮，責任落實不到位的問題。這一問題在T市較為突出，往往是檢察官“苦口婆心”在說，而公安辦案人員僅是口頭答應，改正不到位和重復出現類似問題的情況屢屢發生。

（四）偵查監督與協作配合辦公室作用發揮不到位

一是法律規范不健全。盡管辦公室的設置有其依據，但在偵查監督的職責范圍、定位、人員及地點等內容上缺乏具體的法規保障，使得工作開展和人員規制較為混亂。二是易出現混同。派駐辦公室的檢察官長期在公安機關工作，與公安干警協作配合過程中獨立性逐漸減弱，易產生人員混同的情況。三是監督實效不夠。由于大部分地區派駐力量嚴重不足，僅開展提前介入、不捕不訴聽取意見等工作的情形比較普遍，對開展偵查活動違法監督、研判犯罪形勢、案件質量評查、專項監督等方面推進力度遠遠不夠。四是存在降低偵查效率的風險。辦公室開展監督工作過程中，難免對公安機關已經運行成熟的偵查工作模式產生影響，在一定程度上會降低偵查效率，尤其是在辦公室設立初期的工作磨合過程中。

（五）保障機制不完善

一是案件信息共享機制不健全。案件信息通報渠道不通暢，檢察機關無法及時掌握刑事發案、報案及立案等情況，公安機關也無法及時掌握立案監督、偵查活動監督、批捕、起訴等情況，檢察機關主動介入監督的線索來源空間被壓縮，公安機關對偵查監督措施的不認同、不配合增多，復議、復核率上升。二是提前介入機制操作不規范。實踐中提前介入適用較為普遍，但由于對介入的啟動方式、操作規程缺乏統一規范，提前介入的監督效果不理想。在T市就出現了部分案件經過提前介入，但仍因取證不及時或不到位而導致案件被二次退回補充偵查的情況，提前介入未發揮應有作用。

三、完善偵查監督與協作配合機制的對策

（一）構建檢察機關主導的新型檢警關系

切實貫徹落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革的要求，在分工負責的前提下，強化偵查監督的實質性，在偵查監督中實現對公安機關的應有制約?！耙詫徟袨橹行摹钡钠瘘c就是偵查取證，公安機關掌握著刑事案件的第一手資料，其工作好壞決定了案件訴訟程序能否順利進行。檢察機關要打破“重配合、重公訴、輕監督”的固有檢警關系頑疾，充分利用偵查監督手段，保證公安機關取證的合法性和準確性，公檢法機關共同服務于“以審判為中心”的刑事訴訟制度，努力實現偵查監督工作的“雙贏”“多贏”“共贏”。

（二）完善引導偵查機制

一是完善實質性介入偵查引導取證機制。進一步拓寬提前介入的案件范圍，以實質化介入方式將引導偵查的關口前移，全面掌握案件信息和偵查情況，擴展監督線索來源渠道，在案件定性、偵查方向、證據收集等方面提出意見建議，有效引導偵查取證，及早糾正偵查中的違法情形。二是完善聽取意見方式。對社會影響大、群眾關注度高、偵辦難度大的案件，公安機關及時向檢察機關征詢意見，檢察機關以審查起訴的角度和審判的標準，就偵查重點、證據收集、程序規范以及法律適用等問題提出明確建議，共同研究解決案件辦理中存在的難題。三是完善補充偵查新模式。通過在審查逮捕階段制發《繼續偵查取證意見書》，對批捕后的偵查取證情況進行跟蹤和監督，預防不規范取證情形，在不增加“案-件比”的情況下實現退回補充偵查的效果。四是提升監督能力。將提升干警素能作為長期重點工作來抓，提高干警專業素質和實戰技能，增強監督工作的責任感、使命感。將偵查監督作為檢察官辦案終身責任制的重要內容，明確檢察官在偵查監督中不作為的責任，以責任倒逼監督主動性。

（三）增強監督剛性

一是明確監督的法律后果。賦予檢察建議和糾正違法通知書更強的法律效力，引起公安機關的重視。監督文書發出后，對落實情況進行跟蹤監督，若公安機關不同意檢察機關的糾正意見，應在規定時間內進行回復并陳述理由；若公安機關不在規定時間內回復且不執行糾正意見，應規定進一步的監督措施，以施加更為嚴重的法律后果保證監督目的實現。二是落實重大監督事項案件化辦理。對嚴重訴訟違法行為建立一整套包含線索受理、審查、立案、調查核實、處置決定以及跟蹤反饋等在內，且符合監督運行規律的案件辦理流程，實行一案一號，以調查核實為核心，兼用公開審查或聽證等方式，增強監督透明度和公信力。三是增強監督合力。將糾正違法通知和檢察建議等監督手段的回復整改情況，定期向黨委、政法委、政府、紀檢監察部門進行匯報。對因偵查人員未按照檢察機關意見調取證據或存在其他侵害當事人合法權益行為導致案件訴訟程序無法順利進行的，建議公安機關嚴肅處理相關責任人。對違法情節嚴重，構成犯罪的，區分情形自行偵查或移送監察機關依法追究刑事責任。

（四）充分發揮偵查監督與協作配合辦公室作用

一是增強法律保障。在相關規定中明確辦公室的職能、人員派駐、工作開展方式以及工作紀律等內容，將辦公室的工作開展依據從司法解釋的部分內容上升為專門的立法，保障辦公室工作的規范化和權威性。二是加強工作舉措。對介入案件從實體和程序兩個方面進行全方位審查，通過案件介入與會商，確保偵查方向正確、收集證據及時全面，強化引導偵查，提升案件質量。工作中重點關注刑事立案、撤案、掛案，刑拘后未報捕、未移送起訴等案件數據及信息，以信息共享拓寬監督線索渠道。實現與公安機關溝通的便捷化與常態化，消除雙方認知分歧。積極探索繁簡分流，對醉駕等輕微刑事案件在執法辦案管理中心設立速裁法庭、律師值班室，探索搭建公檢法司“一站式”簡案快辦平臺，采取權利義務“一站式”告知，對強制措施尚未屆滿的犯罪嫌疑人不再重新辦理相關手續。采用重大疑難復雜案件邀請偵查人員開展跟庭評議，對不捕不訴、撤回起訴、判決無罪案件開展聯合案件評查，對重點案件取證不規范、不全面等問題進行聯合調研，邀請知名專家、業務骨干進行同堂培訓等方式，促進業務能力的共同提升。

（五）健全保障機制

一方面，優化偵查監督平臺。突出信息化技術支撐，通過有效利用智能管控平臺、可視化管控以及智能穿戴設備等新技術手段，實時預警、發現不規范執法行為，實現執法活動全流程監督、全要素管控。［3］另一方面，加強信息平臺建設。主動聯合公安機關建立互通互聯的信息共享平臺，運用互聯網云服務加強信息平臺建設，延伸至公安派出所，實現檢警網上交流互動，解決檢警之間偵查信息不對稱的難題，開展全方位的網絡巡視，及時發現監督線索。

*本文系甘肅省人民檢察院2022年度檢察理論研究課題“完善偵查監督與公安機關協助配合機制研究”的階段性研究成果。

**甘肅省天水市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［741000］

***甘肅省天水市秦州區人民檢察院第四檢察部檢察官助理，甘肅省檢察理論研究人才庫成員［741000］

［1］ 參見卞建林、王肅元主編：《刑事訴訟法修改：問題與前瞻》，北京大學出版社2008年版，第396頁。

［2］ 參見孫謙：《全面依法治國背景下的刑事公訴》，《法學研究》2017年第3期。

［3］ 參見馬加民、匡宇清：《公安機關一體化智能化刑事執法辦案管理中心運行模式研究》，《中國刑警學院學報》2019年第6期。