新政策下高校科研經費管理難點與對策研究

管純一

摘 要：“十三五”以來，黨中央大力推進科研項目“放管服”改革，先后出臺了一系列科研項目資金管理政策制度，賦予科研機構和科研人員更大的自主權。2021年8月13日，國務院辦公廳發布《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發[2021]32號文），針對科研經費管理方面仍然存在的政策落實不到位、項目經費管理剛性偏大、經費報銷難等問題進一步提出優化意見。文章以此為背景，探討了高校處于新政策下將會面臨的關于貫徹落實最新科研經費管理的問題，并進一步提出優化高校科研經費管理效率的對策和建議。

關鍵詞：高校 科研經費 內部控制

中圖分類號：F233；G64

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-069-02

一、新形勢下優化高校科研經費管理的必要性

近年來，我國全社會研發經費從2012年的1.03萬億元增長到2021年的2.79萬億元，居世界第二位；基礎研究經費從2012年的498.8億元大幅增長到2021年的1696億元，增長240%。這些數據顯著表明我國對于科研的重視程度越來越高。隨著我國科研投入的大幅度增長，科研成果產出數量的增長幅度與其投入量增長幅度相比明顯較小。因此，優化科研項目經費管理、提升科研經費效能的重要意義更加凸顯，促進我國科研事業發展的任務更加迫切。事實上，一直以來國家和各級各類科研管理部門都高度重視關注科研經費管理，紛紛出臺各類政策規范科研項目資金管理辦法。為了激發科研人員的創新活力，產出更加高質量的科研成果，2021年8月13日，國務院辦公廳發布《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發[2021]32號文），隨后，《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教[2021]177號文）、《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財教[2021]178號文）、《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教[2021]237號文）等新的科研經費資金管理辦法陸續發布。近年來，高校的科研經費投入量也在逐年增加，高校科研立項持續增加，各類橫、縱向科研項目科研經費收入不斷增長，高校自主權限不斷擴大，在為學校科研人員進行科學研究提供了很大發展機遇的同時，也同樣不可避免地給高校科研經費管理帶來了壓力和難題。如何將中央關于科研經費管理的新政策運用到位，并結合實際情況，走出一條創新活力大、經費使用規范、報銷不再繁瑣之路，值得我們的重視和研究。

二、落實新政策存在的問題分析

（一）修訂科研經費管理制度的復雜性

首先，當最新改革科研經費的相關意見辦法出臺，有關科研項目的上級主管部門隨之在制定發布相關科研經費資金使用辦法時，其內容大多數都為宏觀層面上的指導，而缺少具體實施細則。那么，高校按照最新科研政策辦法制定各自科研經費管理制度的時候，要想實現上級文件精神所要求的激發科研人員能動性、促進科技事業發展等精神，必須建立在深刻解讀并理解最新制度辦法以及精確分析目前高校執行的科研經費管理制度的基礎上。而且一套合理化體系化的制度設計和安排還需要結合當地省、市以及學校情況。其次，各個類型和級別的縱向科研項目從立項到結題的資金管理各有特色和區別，學校需要對應各自級別項目建立相關的管理制度。并且還需牽涉到重新設定項目大類、制定優化預算模板、簡化修改預算調整審批流程以及調整有關會計核算科目一系列繁瑣工作。因此，這些要求和客觀因素大大提升了各高校主要相關部門及時梳理制定有效科研經費管理制度工作的復雜性。

（二）科研人員和財務人員存在“信息不對稱”

術業有專攻，科研人員兼具繁瑣的教學任務和行政業務，不會將過多時間和精力花費在報銷要求和流程上，同樣地，財務人員往往更關注經費使用規定和報銷規則，造成了科研人員和財務人員在科研經費使用方面的“信息不對稱”現象，進而會產生科研經費報銷流程復雜，難度較大的問題。另外，受制于信息化手段以及平臺媒介信息的推廣度，大部分高校對國家最新科研經費制度宣傳不到位，導致科研人員沒有豐富的媒體渠道熟悉最新的科研經費管理制度和財務報銷制度，在制定預算方面不夠科學合理，并沒有發揮預算的規范化經費使用的本身作用。此外，財務助理制度在部分高校中并沒有得到普遍落實，“一個項目組配備一名財務助理”的理想狀態還未得到普遍實現。這些因素都加大了財務人員和科研人員的溝通成本，報銷內容不規范、審批手續不全等問題屢次出現，一定程度上加重了科研人員經費使用的負擔。

（三）內部控制環境不夠健全

目前，高校科研經費管理的內部控制環境未能得到完善建立。首先，分級管理責任未能得到有效落實。根據相關規定，高校科研經費管理須從學校、院系至科研項目負責人逐級承擔項目使用、監督責任。而在具體實踐中，大部分高校尚未以院系級為單位建立科研經費內部控制體系，對相關科研項目的經費使用不能做到動態監測，院系在后期項目經費支出、預算調整審批方面并沒有切實承擔相應的責任，導致科研項目負責人對項目經費使用具有絕對的經費支配權，院系科研經費控制權利弱化嚴重。其次，科研經費的管理涉及多個部門，每個部門的工作側重點往往存在差異。科研管理部門往往關注審查項目合同、進行項目申報、登記項目結題、計算科研成果等工作，財務部門則更關注科研項目立項、審核預算編制、項目入賬處理以及進行經費支出管理、處理項目結賬等工作，而審計部門則重點審核結題項目的資金使用決算情況，審核資金支出內容和明細賬條目是否合理、合規。不同的業務部門之間尚未能建立協同管理溝通機制。側重點不同就會導致部門之間業務對接低效繁瑣等問題。最后，科研經費管理問責機制不夠健全。針對發現的科研經費違規不合理等情況，大部分高校對相關項目負責人的追責力度不夠到位，經常點到為止，因此時常出現科研經費低效、無法合規合理使用的現象。

（四）“包干制”落地實施存在困難

首先，自中央提出科研經費“包干制”的改革意見后，各地方紛紛出臺與此相關的文件，但現階段的包干制制度相對來說只是停留在廣義層面，并沒有深入落實到具體實施辦法細則層面，尚未形成相對成熟的“包干制”制度體系。高校對此目前認識不足，因此尚未修訂出完善的針對“包干制”項目科研經費管理制度。“包干制”項目不設置預算控制，直接經費和間接費用之間將不作嚴格預算區分，關于管理費和績效支出的提取比例如何設置、后期實際領取支出按照何種標準都需要合理把控。其次，“包干制”進一步強化了項目負責人在項目經費使用全過程的主體責任，由項目負責人根據科研實際情況自行決定使用。而下放科研經費使用權會給高校帶來支出風險及壓力。如何區別預算制項目管理“包干制”項目的科研經費成為一大難題，在充分給予項目負責人經費使用自主權的同時還要規范項目經費使用的合法、合規和相關性，這很大程度上依賴于項目負責人的自覺性。因此，高校對包干制項目的管理仍處于實踐運用不斷總結中。

三、對策及建議

（一）完善科研經費管理制度

第一，高校在制訂科研經費相關制度時，必須深刻解讀學習中央文件意見辦法及有關項目主管部門出臺的科研經費資金使用辦法，并且需要仔細研究追溯近些年來科研制度修訂的變化和發展，財務部門應定期組織安排學習研討新科研政策，互相交流討論，這樣才能真正理解領悟最新意見和辦法所要求的精神。此外，要樹立長遠的眼光，不可只著眼于當下，要具備革新的魄力與意識，萬萬不可一味延續傳統的經費管理辦法，高校要緊跟新時代新背景下科研經費改革辦法，及時揚棄，與時俱進。第二，還需結合當地省、市的相關經費管理辦法，以及學校的實際科研環境現狀，包括目前現行的科研經費管理辦法、間接費用管理辦法以及結題結賬管理辦法等，對比分析當前已實施的管理辦法與最新中央文件精神的差距，找到可改進點和需要完善修改的條目。第三，修訂科研經費制度需要各相關部門的緊密配合協作，整個過程中需要明確各職能部門權責范圍，通過協調科學技術處、財務處、資產管理處、二級單位等各部門整體共同合作，密切配合，按照各自的任務清單共同穩步推進制度建設工作。

（二）加強制度宣傳并且落實科研財務助理制度

第一，為了解決科研人員和財務人員之間的“信息不對稱”問題，減少兩個主體之間固有的矛盾和摩擦，高校必須重視科研制度的宣傳普及工作。實際中，科研人員往往沒有方便快捷的渠道來獲知科研經費相關使用規定，他們往往只能登陸部門官網搜找文件，而晦澀的條目和文字呈現出來的效果，不足以讓他們深刻理解經費支出管理規定以及報銷注意事項。而擴大宣傳范圍、改進宣傳渠道以及提供信息化平臺可以在一定程度上緩和這個現狀。例如建立科研經費管理知識宣傳微信群、QQ群等，包括通過微信公眾號，定期及時將最新的科研經費使用辦法及相關報銷指南以圖片、流程圖等直觀的形式呈現推送，也可定期組織財務處、科技處人員深入二級學院現場宣講，當場答疑互動并探討科研政策及報銷指南，降低科研人員獲知信息的成本，才可以最大程度上激發他們的科研熱情和主觀能動性。第二，高校應該盡快全面推行科研財務助理制度，科研項目立項入賬開票、項目結題驗收、辦理結題結賬以及科研設備采購報銷等繁瑣事項需要耗費科研人員大量的精力，高校應合理妥善安排科研財務助理的來源以及費用問題，也可讓項目二級學院統籌安排聘用，讓專業的人做專業的事，從根本上解放科研人員，使其可以全身心投身于科研事業中。

（三）加強科研內部控制環境建設

第一，高效應落實分級管理責任，改善監管斷層，建立并完善學校、院系、項目組的三級項目管理制度，從而實現動態化管理，做到每一項科研經費路徑責任化，每一筆科研項目支出能夠真正落到實處。第二，建立各相關部門之間溝通機制，利用信息化手段讓各級部門業務之間流程化，貫穿項目申報、預算審批、立項以及經費使用到最終項目結題的全過程，從而可以大大提升科研經費的使用效率，簡化科研人員辦事流程，減少各部門之間的溝通成本。第三，建立健全科研經費管理問責機制。針對發現的科研經費后期支出不合理合規現象，高校財務部門、審計部門等相關部門應該分析不合理合規支出發生的類型、源頭以及原因，衡量支出性質、金額大小，將責任層層落實到項目組經辦人員、項目負責人以及相關審批人，加大科研人員隨意不合規支出科研經費的違規成本，改善科研內部控制環境。

（四）嘗試建立誠信體系

為了降低科研經費支出風險，緩解經費管理壓力，高校可以嘗試建立誠信制度。“包干制”項目沒有嚴格的預算限制，不劃分直接經費和間接費用。這就意味著科研人員在經費使用中相對比較“自由”，對每一筆經費的使用項目負責人對其應該承擔直接責任。在對“包干制”項目進行經費管理過程中，高校有必要對項目負責人和相關經辦人員設置誠信檔案并跟進更新。對于科研誠信度較高的項目組和科研人員，今后可以加大對其包干的支持力度，也可以在后期項目申報環節給予一定激勵。而一旦經費使用過程中出現不合規情況，有關項目組的信息就會被登記在誠信檔案中，而對于存在誠信問題的科研人員和相關經辦人、負責人，高校應該采取適當的懲罰措施，比如在其屢次提醒后而仍然作出失信行為后，應取消其包干資格并相應限制項目的申報。這樣可以從根本上提高科研人員合規使用科研經費的認知，可以使“包干制”項目經費得到更規范的管理。

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（作者單位：江蘇大學財務處 江蘇鎮江 212000）（責編：若佳）