加強系統管控化解政府債務風險

呂振

相關概念

政府債務 對于政府債務的界定，由于思考角度不同，理解也存在差異。在原本的定義中，政務債務是通過短期借貸和債券形式發行，除了國家持有的債券外，公眾手中也存在一部分；另一種解釋是，政府債務由國家機關、部門承擔，包括政府下屬事業單位等。根據國內的發展來看，對于政府債務定義存在狹義與廣義之說。從狹義角度來看，債務是各地政府承擔的負債職責，需要依照法律定期還本付息。隨著實踐和理論的發展，這一概念也在發生改變，需要結合實際情況，分析政府承擔的債務以及擔負的支付責任。

債務風險 債務風險是根據政府債務引發的對未來不確定的損失。其中的關鍵點在于政府是否具備承擔債務償還能力，根據這一點分析后續事情的發展走向。這一概念中還包括政府債務風險提高，政府無力償還后引發的連鎖事件。例如，基礎建設資金無力承擔，經濟、教育等項目投入資金不足，嚴重時引發系統性金融風險等。

風險管控 風險管控，是指通過分析識別，判斷風險產生的影響，采取有效手段，降低損失的管理辦法。本文中，風險管控集中在政府債務全周期，會根據對債務風險的分析，提高風險化解能力，實現資源合理配置，保證政府債務風險管控能力提升。

政府債務管理現狀

債務規模控制力弱 隨著社會經濟的發展，地方政府債務規模會呈現逐步擴大的趨勢。當債務規模超出當地所能承受的償債能力，會導致政府無力償債，對當地經濟造成巨大影響。這是由于政府缺乏前期債務管控意識，導致部署不夠科學，未能將債務管控當作重點任務，出現債務監管不及時、不夠重視的現象。并且，地方存在剛性和補短板項目，對于政府而言，在此發展背景下，群眾需求增加，導致政府資金更加緊張；融資成本偏高也導致政府債務增長，迫于資金周轉，政府需要支付更高額的利息，使得政府債務陷入惡性循環。

債務資金監管薄弱 從當前地方政府債務資金使用情況來看，由于政府顯性債務資金來源渠道單一，并且存在一金多用、資金投入不集中的現象，使得債務資金使用缺少科學監管。與此同時，一些地方政府對于有限的資金未能合理規劃，導致債務資金使用效率不高，資金無法花在“刀刃”上。因此，亟待建立健全制度，形成統一的監管方式，遏制債務風險。

政府債務風險防控的措施

深化政府機制體制改革 發達國家的調控手段和經驗表明，政府債務風險管控要結合自身實際進行管理。市場自我調節與政府債務風險管控同等重要。在此過程中，要兼顧社會、經濟等各個階段的發展變化，在不同階段采取不同措施，盡可能結合當地實際情況優化管控措施。

因此，當地政府應加強職能轉變，提升債務管控水平。政府過度干預不利于社會穩定發展，也抑制當地經濟發展。地方政府應合理劃分政府與市場的界限，在明確責任的基礎上，積極引導和發揮配置作用，支持當地經濟發展，減少不必要的財政支出，達到管控的目的。上文提到由于政府事權與財權不匹配，使得財政壓力不斷累積，出現舉債度日的局面。國務院針對這一現象采取了減稅降費的方案，在一定程度緩解了政府的壓力。但是，遺留包袱使得政府依然面臨壓力，債務風險管控困難重重。所以，需要深化稅種改革，完善地方稅收體系，保證地方財政收入穩定，并保證政府財力與支出責任對應，增強政府財力保障能力。

為了減少人為因素帶來的影響，還需要對政府官員進行重點考核，從而避免官員的沖動產生舉債行為，強化政府債務風險管控效果。政績考核指標涉及面較廣，應保證考核的科學性。盡可能將考核期定在官員任職期，對其債務管控、償還情況等進行考核分析。政績考核能驗證官員是否具備風險意識，能否堅持底線，能否防范債務風險。

完善政府債務管理體系 政府應建立完善的管理體系，與相關部門配合，統籌好各項工作，形成政府部門牽頭的預算管理機制，從源頭上杜絕資源不合理使用現象。同時，要嚴格監管融資機構，切實發揮債務資金效益。政府債務風險隨著債務規模同步增長，若要遏制風險對經濟造成的影響，需要政府事先做好預算工作，對債務進行管理；將政府債務余額、債務增長量等要素納入預算編制中，制定科學的管理目標，為政府支出提供依據，降低隱性債務風險。

一是要規范和約束政府行為。對此，應規范和約束舉債行為，建立舉債約束機制，促使政府債務管理趨向專業化。為避免領導人在地方經濟發展過程中做出沖動舉債的行為，制定這一機制尤為重要。此外，還應加強融資平臺管理，規范和約束好地方融資平臺的舉債行為。當然，也應兼顧全局發展，根據地方發展實際情況，探索適合當地的平臺管理模式，制定適宜的發展路線，拓寬融資渠道。政府也應發揮引導作用，促進地方融資平臺業務發展，使融資平臺實現獨立發展。

二是要強化政府債務資金監管。政府債務的監管重任最終還是需要政府承擔，應強化政府債務資金監管能力。根據現有債務統計數據，無法對各部門債務數據進行統計和整理，也是導致政府無法對債務狀況進行全面了解的原因。若想有效收集債務數據信息，需要成立專項部門，由該部門全權負責各項數據資料管理工作；還應建立與政府對應的綜合指標體系，將各項收支增長指標涵蓋在內，并從顯性債務入手，再逐步統計隱性債務。在這一環節中，主要負責部門應保證數據的真實性，準確反映本屆政府的債務狀況，為領導決策提供有效參考。

在此基礎上，還應建立政府債務風險預警系統，確保政府措施對地方經濟有益，能夠在合理范圍內舉債。建立預警系統能夠實時檢測債務數據，保證債務可控可管，提升債務資金的利用效率。建立預警系統的關鍵在于負債率與債務率，要根據這兩項指標，設置好債務警戒線，在債務超標后及時產生預警，有效反映出問題所在。作為數據收集和分析的部門，應肩負起動態監管債務的工作，實時進行債務監測，確保還本付息與當地經濟發展匹配，避免債務風險。

綜上所述，地方政府債務問題關乎社會穩定，往往是牽一發而動全身。一旦政府債務風險過高，引發債務危機，將會嚴重影響社會發展。面對地方債務風險影響因素，需要政府進行科學管控，保證債務的合理性，避免引發系統性風險。我們可以借鑒發達國家經驗，完善政府債務管理體系，將債務規模和數量控制在合理范圍內，有效化解政府債務帶來的風險，促進社會和諧穩定發展。

作者單位：青島高新技術產業開發區管理委員會財政金融部