淺析環(huán)境公益訴訟中的法律問題與解決路徑

趙欣玥

摘 要：2012年、2017年、2021年修訂的《民事訴訟法》、2015年修訂的《環(huán)境保護法》以及最高人民法院頒布的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對環(huán)境民事公益訴訟做出了立法規(guī)范與實踐指引，在法律上確定了環(huán)境民事公益訴訟制度。但實踐中，環(huán)境民事公益訴訟制度依舊有亟待解決的問題與完善的方面。從環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格以及判決生態(tài)損害賠償金去向出發(fā)，提出問題與解決路徑，以期環(huán)境公益訴訟得到長足的發(fā)展與進步，守住生態(tài)紅線，保護綠水青山。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；訴訟主體；生態(tài)損害賠償金

中圖分類號：D912? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）02-0069-03

自1983年“環(huán)境保護”作為一項基本國策被納入國家發(fā)展整體規(guī)劃以來，我國從未停止在環(huán)境保護領域的探索與創(chuàng)新，保護生態(tài)環(huán)境是國家生態(tài)安全的底線和生命線。環(huán)境公益訴訟與國家整體環(huán)保政策息息相關。隨著近年來社會總體環(huán)保意識的提升，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量也在不斷增加，但其特有屬性出現(xiàn)了與普通訴訟存在很多差異的情況。我們需要對環(huán)境公益訴訟進行細致研究，為我國生態(tài)環(huán)保事業(yè)建立法律支柱，奠定堅實基礎。

一、環(huán)境公益訴訟主體資格問題

（一）環(huán)境公益訴訟主體資格的法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民訴法）第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。2012年修訂的民訴法第一次將環(huán)境公益訴訟制度正式引入我國的法律體系之中，但在實際應用中卻受當時環(huán)境的制約使其成為束之高閣的法規(guī)，但在2015年1月實施的新修訂《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟的主體做出明確規(guī)定后，環(huán)境公益訴訟在我國正式開展與實施。2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立了檢察公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟制度作為檢察公益訴訟制度的重要類型得以進一步豐富和完善。環(huán)境公益訴訟制度實現(xiàn)了訴因由“對人的損害”向“對環(huán)境的損害”的重大轉(zhuǎn)變，回應了新時期生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的現(xiàn)實需求，為以司法的力量保護生態(tài)環(huán)境提供了法律依據(jù)，有力推動了司法參與環(huán)境治理的進程，已經(jīng)成為我國環(huán)境法治體系的重要組成部分。傳統(tǒng)的民事訴訟對于原告主體認定是根據(jù)原告是否是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，以此認定原告主體資格，但環(huán)境污染損害的是國家與社會利益，所以將檢察院定為環(huán)境公益訴訟的原告主體，同時為了節(jié)約司法資源，加強社會層面監(jiān)督又規(guī)定了有關組織可以提起環(huán)境公益訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟主體中缺少公民

民訴法中明確規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機關和有關組織，從法律中明確排除了公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體地位，一方面考慮到環(huán)境公益訴訟所維護的法益是國家和社會利益，如公民因環(huán)境污染造成損害公民可以通過普通的訴訟途徑維護自身合法權益；另一方面，由于提起環(huán)境公益訴訟要具有較高的專業(yè)性，因此公民被排除在環(huán)境公益訴訟原告主體資格之外。但公民作為社會中最廣泛的主體，社會生活的基本單位就是公民，受環(huán)境影響最大的也是公民，將公民排除在原告主體之外將導致許多環(huán)境污染行為被忽視從而無法真正解決環(huán)境污染治理問題。治理環(huán)境污染的目的是維護全體公民的權益，將公民排除在外有待商榷。

（三）環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟存在諸多限制

民訴法中規(guī)定了“有關組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，通過環(huán)境法與司法解釋的規(guī)定也對提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織做出細致性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中規(guī)定了有權提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織應滿足設區(qū)的市級以上的民政部門批準設立、組織設立的目的是“專門從事環(huán)境保護公益活動”、成立時間滿五年且五年內(nèi)無違法記錄。上述規(guī)定是對民訴法第58條的具體解釋，有一定的指導性作用，但也存在規(guī)定過于苛刻導致符合環(huán)境公益訴訟原告主體的環(huán)保組織數(shù)量不足以滿足現(xiàn)如今增加的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量增加的需求。同時在實踐中，由于環(huán)保組織作為非營利性法人，其資金來源也存在很多限制，因此在啟動環(huán)境公益訴訟時也要考慮到環(huán)保組織自身的資金情況，盡管近年來在環(huán)境公益訴訟費用收取方面也做出一些優(yōu)惠性質(zhì)的規(guī)定，但依舊不足以解決環(huán)保組織訴訟費用短缺的問題。如何讓環(huán)保組織更好發(fā)揮出應有的作用成為我們需要考慮與解決的方向。

二、環(huán)境公益訴訟損害賠償金去向問題

（一）關于環(huán)境公益訴訟損害賠償金的法律規(guī)定

《民法典》第1235條規(guī)定違反國家規(guī)定“造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用；（四）清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用；（五）防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。”《解釋》第24條規(guī)定“人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付?！备鶕?jù)法律與司法解釋對環(huán)境損害賠償范圍做出具體規(guī)定，給法院審理環(huán)境公益訴訟損害賠償提供了法律依據(jù)。但上述規(guī)定對于賠償金的去向并未明確規(guī)定，因此各地法院在審理環(huán)境公益訴訟時對于環(huán)境賠償金的去向有不同的處理方式，根據(jù)一些觀點，司法解釋的原則性規(guī)定，實際上是默許各個地方因地制宜，在遵守該原則的前提下自行靈活地探索生態(tài)環(huán)境修復金的具體管理和使用模式。但如果沒有統(tǒng)一的環(huán)境損害賠償金的處理方式，將會導致的是環(huán)境公益訴訟形式出現(xiàn)地區(qū)性、不一致性，將對環(huán)境公益訴訟的開展產(chǎn)生不利影響。

（二）環(huán)境公益訴訟損害賠償金去向現(xiàn)狀

關于環(huán)境公益訴訟損害賠償金的去向，不同法院有不同的處理方式，可以總結(jié)出以下四類模式：

第一種模式是由法院指定賬戶收取賠償金并由法院對環(huán)境損害賠償金進行統(tǒng)一管理，損害賠償金作為生態(tài)修復專項費用使用。在此種賠償金處理方式下，法院成了損害賠償金的實際管理者，但此種方式的問題是無法確定“指定賬戶”的權屬。眾所周知，我國法院每年審理的案件數(shù)量極大，法院人員相對不足，在如此繁重的案件壓力下法院是否可以承擔起對損害賠償金的管理責任有待考證。在此種模式下法院既要作為管理者，又要作為監(jiān)督者甚至各方之間協(xié)調(diào)者，十分考驗法院的能力與水平。

第二種模式是將環(huán)境損害賠償金交付給政府環(huán)保部門。在具體實務中，損害賠償金可能交付到環(huán)保局指定賬戶或財政局指定賬戶，但總體是由政府統(tǒng)一管理，此種模式的好處在于政府相關部門作為環(huán)境領域具體的監(jiān)督者與管理者，在環(huán)保領域會比法院更具專業(yè)性，損害賠償金的目的是為了使被破壞的環(huán)境得到修復，而政府的環(huán)保部門因其具有專業(yè)性，在對生態(tài)恢復情況的監(jiān)督，賠償金的使用情況等方面都比法院更有效更精準。但此種模式依舊存在很多問題。首先，政府與法院之間的協(xié)調(diào)性問題，法院判決賠償金要求被告承擔生態(tài)環(huán)境修復的義務，而在執(zhí)行中，政府接替了法院執(zhí)行領域的工作，存在一定的權責不明的問題；其次，政府專項管理損害賠償金缺乏透明度。同時侵害環(huán)境的企業(yè)有的是當?shù)亍凹{稅大戶”，通過經(jīng)濟效益裹挾當?shù)卣墓补芾砺毮埽沟谜块T對其違規(guī)生產(chǎn)行為持原有態(tài)度。那么必然出現(xiàn)環(huán)境修復工作進度慢、效率低、質(zhì)量差的情況。

第三種模式是將環(huán)境損害賠償金上繳國庫。該種模式的好處是操作簡便，由國家統(tǒng)一管理與分配，但環(huán)境公益訴訟損害賠償金作為專門用于修復生態(tài)環(huán)境的資金，由國家財政統(tǒng)一管理要服從于財政部門的統(tǒng)一規(guī)劃與使用，財政審批的整個流程十分嚴格，一方面保證了國家資金使用的合理與合法，另一方面也會導致效率降低。環(huán)境修復工作是需要迅速開展的，生態(tài)系統(tǒng)即使通過修復也不可能短期達到破壞前的水準必須通過時間的推移給生態(tài)環(huán)境一定的修復期才能完成生態(tài)環(huán)境的修復工作，因此盡早開始修復工作是非常有必要的。財政通過層層審批到撥款，需要一個過程，不利于環(huán)境及時修復。

第四種模式是成立專項基金。成立專門的環(huán)境生態(tài)修復基金，將環(huán)境公益訴訟的賠償金轉(zhuǎn)入專項基金指定賬戶，好處在于生態(tài)環(huán)境修復資金的使用更具靈活性，與前三種模式相比，專門基金作為民間力量管理與開展生態(tài)環(huán)境修復工作顯示出靈活特征，公權力雖然以其強制力對生態(tài)環(huán)境修復監(jiān)督更加有力度，但生態(tài)環(huán)境修復工作不是短期可以實現(xiàn)的，也不是單方可以做完的，生態(tài)環(huán)境修復工作需要長期努力與各方配合。但是在專項基金的監(jiān)管上也存在一定的問題，如何保證專項基金將資金合理合法使用在生態(tài)環(huán)境修復工作需要具體監(jiān)管，如果不能保證該筆基金真正用于環(huán)境修復工作，那么此種模式將毫無意義。

（三）關于生態(tài)損害賠償金去向所面臨的問題

根據(jù)對上述四種模式的分析可以看出生態(tài)損害賠償金的管理并沒有統(tǒng)一明確，因此必然導致管理模式不一，全國對于損害賠償金的管理都處于探索階段，不同案件的實際情況也存在差異。同時法律僅僅規(guī)定了環(huán)境損害賠償金的適用范圍，并未規(guī)定賠償金的具體使用方式與標準，這會導致不管按上述四種模式中的哪一種，對于生態(tài)損害賠償金的使用都沒有明確的規(guī)范和使用準則，僅僅以“填平”原則要求使用該筆賠償金修復生態(tài)環(huán)境是不充分的，在實際操作中必然會導致賠償金資金使用不明、資金流向不明的不利情況。最后生態(tài)損害賠償金管理的監(jiān)督上存在漏洞，以上四種模式都存在監(jiān)督上的問題，以公權力為主的前三種模式監(jiān)督職責不明確，政府法院之間的監(jiān)督機制也難以發(fā)揮作用，第四種模式由于是專項基金的形式，在對生態(tài)損害賠償金的監(jiān)督上沒有公權力的直接介入也會導致監(jiān)督相對寬松，透明度低。

三、關于環(huán)境公益訴訟法律問題的解決路徑

（一）將公民納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍

我國憲法規(guī)定權利與義務相互關聯(lián)對立統(tǒng)一。公民有環(huán)境保護的義務，那么也同時享有環(huán)境權，當公民的環(huán)境權受到侵犯時，公民自身應當有權通過訴訟手段維護自身合法權益，這是公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體的法理基礎。但由于環(huán)境公益訴訟往往都是復雜的專業(yè)性非常強且標的額特別巨大的案件，僅憑公民自身參與訴訟是不現(xiàn)實的，以現(xiàn)有規(guī)定來看，無論公民在資金還是專業(yè)性層面都無法單獨參與環(huán)境公益訴訟，因此在將公民納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍的同時，應當給予公民相應的支持政策以此維護公民合法的訴訟權利。首先在取證責任的分配上，應當簡化公民舉證責任，在環(huán)境公益訴訟中的被告往往實力強大，其掌握的信息與公民自身掌握的信息是不對稱的，甚至在申請鑒定上，公民難以承擔高昂的鑒定費。因此應當賦予公民向當?shù)丨h(huán)保組織申請協(xié)助的權力，通過環(huán)保組織的專業(yè)人員支持公民的訴訟請求。對于公民難以承擔高昂的訴訟費或鑒定費，通過建立環(huán)保專項基金的方式解決該問題，建立專項基金通過專項基金會對公民的訴訟請求進行提前審查，審查通過后給予公民相應的訴訟基金，這種方式一方面可以減少公民的濫訴行為，節(jié)省了司法資源，另一方面也支持了公民的環(huán)境公益訴訟行為。

（二）放寬環(huán)保組織的訴訟條件

對于上述規(guī)定的環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件應當適當放寬。在登記地上，將現(xiàn)行規(guī)定的設區(qū)的市民政部門登記降低為縣或區(qū)民政部門登記即可；同時將成立滿5年降低為成立滿2年。這樣就擴大了環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的范圍。環(huán)保組織的性質(zhì)是非營利性法人，往往存在資金不足的情況，與上述對公民參與環(huán)境公益訴訟的支持政策一致，可以成立專項基金為環(huán)保組織提供相應的資金支持。最后環(huán)保組織作為專門從事環(huán)保工作的組織，其在訴訟中面臨著很多司法程序上的問題，建議各級律協(xié)可以承擔起相應的社會責任，組織環(huán)境領域的律師對環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟提供支持。

（三）建立支持環(huán)境公益訴訟第三方專項基金

在生態(tài)損害賠償金的管理上，應以建立第三方專項基金的方式統(tǒng)一高效地使用與分配。按上述生態(tài)損害賠償金的前三種管理模式而言，環(huán)境民事公益訴訟的賠償義務人依照判決將賠償款交付至政府部門控制下的賬戶，實際上是以金錢義務的履行替代具體環(huán)境修復義務的履行。被告作為生態(tài)賠償金的支付者其本質(zhì)上是將自身破壞環(huán)境的行為所需承擔的恢復義務通過支付金錢的方式委托給第三方機構代為履行修復生態(tài)環(huán)境的義務。如果政府作為該筆資金的管理者就要承擔起修復生態(tài)環(huán)境的義務，但這會加重政府的負擔導致整體效率降低，因此如果將政府作為監(jiān)督者，第三方基金機構作為實際履行環(huán)境恢復義務的主體就會形成一個高效的專業(yè)的生態(tài)恢復體系。并且對于生態(tài)修復后剩余資金的使用，也可以與上述公民與環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟相銜接，做到真正的“?？顚Ｓ谩?。

（四）細化生態(tài)損害賠償金的使用方式

由于環(huán)境污染存在許多的種類，因此應根據(jù)不同種類的環(huán)境污染制定不同的生態(tài)賠償金使用方式，這就需要相應的技術支持，因此建議在環(huán)境公益訴訟的判決中增加專家意見，通過專業(yè)的技術測量與分析形成具體、科學、有針對性的生態(tài)修復措施。承擔生態(tài)修復義務的第三方基金會根據(jù)法院判決中的生態(tài)恢復方式對被破壞的生態(tài)環(huán)境進行有效的修復。同時對于一些不可修復的生態(tài)環(huán)境，例如，大氣污染，水污染，那么該筆生態(tài)損害賠償金無法修復已被破壞的生態(tài)環(huán)境，退還給被告更是不合理的，因此對此種情況下的生態(tài)損害賠償金應納入第三方基金，以此支持后續(xù)生態(tài)修復、環(huán)境公益訴訟、環(huán)保宣傳等工作的開展。

四、結(jié)語

“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得？而明年無獸?！苯?jīng)濟要發(fā)展，環(huán)境要保護，這是人民的根本利益所在，是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟作為新的訴訟形式，必然會在嘗試中出現(xiàn)各種現(xiàn)實問題，隨著環(huán)境公益訴訟的數(shù)量越來越多，產(chǎn)生的新情況新問題將在現(xiàn)有的法律規(guī)定還不完善情況下，作為判例彌補現(xiàn)有制度的不足，以此才能進一步促進環(huán)境公益訴訟的開展。

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