數字政府建設中的行政行為類型化研究

摘 要：

對自動化行政行為進行類型化研究是數字行政法的基礎研究之一，但現有的類型化分類方法無法與自動化行政行為的作出過程及要素有機結合，也缺乏一定的制度基礎。因此，有必要在對通說觀點進行分析的基礎上，從自動化行政設備行使的功能角度，將自動化行政行為劃分為收集、決策、作用三種類型，并結合具體的行政實體權利，針對性地完善不同類型自動化行政行為的行政程序，在收集、處理與決策、作用不同階段設置合法性控制的法律程序，從而排除事實上的全自動裁量的發生。

關鍵詞：自動化行政行為；類型化研究：行政裁量；行政程序；行政行為

作者簡介：張天翔，中國人民大學法學院博士研究生，主要研究方向為憲法學與行政法學（E-mail：1392306227@qq.com；北京100872）。

基金項目：北京市科技計劃項目“北京市科學技術普及條例重大修改”（2021QT054）

中圖分類號：D912.1? 文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2023）02-0130-10

一 問題的提出

自21世紀以來，在行政活動中使用自動化行政設備逐漸成為潮流，以我國為例，2022年國務院頒布了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》明確指出數字政府建設兩階段的工作目標。從微觀的角度來看，數字政府建設的基本單元之一就是使用了數字設備與技術（自動化設備）的行政行為，即自動化行政行為。將自動化行政行為納入法治化軌道之內，是建設法治化數字政府、維護公民權利應有之義。從國家權力配置的角度來看，自動化技術的應用并非行政權的專利，司法權等其他權力運行中也常出現自動化技術運用的例證，例如近幾年如火如荼的智慧司法建設。但與以個別裁量為核心的司法行為相比，行政行為具有更強的整齊性與統一性，其權力的運作程序也大不相同。依據法治行政的基本要求，無論是何種行政行為，只要單方面地使用公權力對行政相對人的私權進行改變，都需要有法律的明確依據，并且要履行法律規定的正當程序，否則就是違法的行政行為。【楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國法制出版社，1998年，第127頁。】但遺憾的是，我國的立法體系并未隨著自動化技術在行政行為中的廣泛應用而進行完善，從我國法律體系的角度來看，“自動化行政行為”仍然是一個理論概念，并未得到法律層面的確認。

自動化行政行為這一概念覆蓋范圍廣，其包含的行為類型多樣，因此，從單一的角度進行分析往往效果有限。因此，更應當從類型化分析的角度，對自動化行政行為進行分類，以便厘清不同類型行為的不同性質，從而以類型化的方式，制定和完善配套的行政程序，防止行政違法的發生。目前我國學界對自動化行政行為的主流分類為半自動—全自動類型化分類法，這一分類方法與德國行政法中對自動化行政行為的分類具備較高的相似性，【查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》2018年第5期，第167—175頁。】目前我國學界大部分對自動化行政行為進行的類型化分析是依據這一分類方法進行的，也有少部分分類方法在細節上有所不同，【例如馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期，第80—92頁。】但劃分的基本依據是相似的，都是按照自動化行政行為的自動化程度，或是說在行政裁量過程中脫離人工的程度來劃分的。當然，國內學界已經出現了一些并未按照通說進行分析的觀點，【例如張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】但是這些觀點尚未能夠形成與通說相對的理論體系。

作為行政法學理論體系對新事物的回應，通說的半自動—全自動類型化分類法具有十分重要的理論與實踐意義，但是這一體系難以解決的問題的是，行政行為是一個動態運行的過程，而不是機械的、靜態的過程。從行政過程論的角度來看，無論是全自動行政行為還是半自動行政行為，在整個行政行為的作出過程之中都難以實現完全離開人工的全自動。或者說，目前的自動化行政行為，往往是行政行為作出的某一個或某幾個階段之中是自動化的。目前的半自動—全自動類型化分類法，固然能實現自動化設備的使用與行政裁量理論一定程度的結合，但是卻無法從行政過程論的角度實現與行政行為基本程序的結合，也難以應對行政行為作出的不同階段里行政相對人的權利被損害的問題。因此，很有必要在對通說的類型化方法的研究基礎之上，尋找新的、更具備靈活性與適應性的自動化行政行為的類型化分析的方法，同時針對性地提出制度體系的完善建議，以進一步完善我國的相關制度體系。

二 現有自動化行政行為的類型化方法及不足

如上文所述，自動化行政行為不是誕生于我國本土的概念，隨著互聯網技術傳入中國，我國開始出現使用自動化技術進行行政活動的現象，并在短短三十余年內成為行政活動的基本形態之一。目前我國理論界對自動化行政行為進行的類型化分析，主要為半自動—全自動類型化分類法，【查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》2018年第5期，第167—175頁。】以及以自動化程度進行裁量分級的類型化方法。【馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期，第80—92頁。】從基本的立法模式來看，國際通用的自動化行政行為的規制，可以分為兩種不同的立法模式，即以德國法為代表的類型化立法模式和以美國法為代表的以行政程序控制為主的立法模式，前者對我國學界的相關研究產生十分深遠的影響。必須要肯定的是，這種比較法觀點的引進，對我國數字行政法的研究產生十分積極的作用，但從我國法律體系的視域下，這種類型化的方法既缺乏基本的制度基礎，也未能與基本的行政程序進行有效的動態銜接，難以實現行政相對人正當權利的有效保護。因此，十分有必要結合我國行政程序領域的制度基礎以及執法實踐，提出具有中國特色的自動化行政立法與歸類模式。

（一）現有自動化行政行為類型化方法的主要內容

1.半自動—全自動類型化分類法。該法是當前學界通說，其將自動化行政行為劃分為兩種類型，第一類為行政行為作出的過程中使用自動化行政設備，但由于技術與制度的原因，行政行為的過程仍然需要公務員的人工干預，即半自動行政行為，另一類則為全自動行政行為，這一類行政行為在行政行為的全過程之中都不需要公務員的人工干預，即狹義上的自動化行政行為。同時，通說認為，在具體行政行為這一法概念的基礎上，全自動具體行政行為是指“行政機關依照法定職權，借助電子技術和設備由機器全程完成行政程序，并作出個案規范性的且具有直接外部效力的單方行為”【上述表述來自查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》2018年第5期，第167—175頁。】。依據這一方法，可以對半自動行政行為進一步進行分類，第一類為電子溝通類行為，第二類是電子告知或送達類行為，第三類是電子申請或申報類行為。

從比較法的角度來看，通說的半自動—全自動類型化分類法的理論源流為德國行政程序法的有關規定，包括全自動行政行為（der vollautomatisiert erlassene Verwaltungsakt）、【查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》2018年第5期，第167—175頁。】電子具體行政行為（der elektronischer Verwaltungsakt）以及借助自動設備作出的具體行政行為（der mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassene Verwaltungsakt）。其中，全自動行政行為條款是2017年德國行政程序法修訂時加入的條款。電子具體行政行為及借助自動設備作出的具體行政行為均為半自動程序，即行政行為的作出過程無論在某一個或是某幾個階段要依賴公務員的人工干預。【查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》2018年第5期，第167—175頁。】總體而言，德國法認為，這兩種行政行為之中自動化行政設備都是起到了輔助的作用，使行政程序更加方便快捷，但是并未改變行政裁量的基本性質，行政行為即使沒有相關的自動化行政設備，行政行為仍能進行，只不過是借助了工具罷了。

2.裁量分級法。即依據自動化行政行為有無裁量權以及裁量權的大小，將自動化行政行為進行分級的方法：先以不同階段的行政程序要完成的主要目標為依據，對行政行為進行基礎的類型化;然后依據不同的行政程序階段與自動化行政設備產生結合的作用與效果進行第一階段的分級;接著再依據自動化行政設備使用的具體情形的不同進行第二次分級，【以下內容均來自馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期，第80—92頁。】這一類型化的方法是對 SAE 所制定的自動駕駛標準的學習與借鑒的結果。這一分級方法首先將行政活動分為識別與輸入、分析與決定、輸出與實現三個部分，在此基礎上將自動化行政行為分為以下五個級別【以下內容均來自馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期，第80—92頁。】：

（1）零級自動化行政行為，即無自動化行政。這一級別的行政行為是純人工的，不涉及自動化的因素。（2）一級自動化行政行為，即自動化輔助行政。自動化行政設備將在行政行為之中起到輔助公務員工作的作用，但自動化行政設備是無法脫離人工操作進行運行的。（3）二級自動化行政行為，即部分自動化行政。在特定的執法環境與活動內容之中，自動化行政設備可以部分脫離人工進行行政活動。（4）三級自動化行政行為（細化前），即完全自動化行政行為。在行政行為的全過程中不存在公務員人工干預的因素，僅由自動化行政設備獨立完成。依據這一分級理論，分析與決定部分是行政行為過程中體現其人工因素的核心單元，因此這一分級方法的核心指標就是自動化行政設備能否獨立地完成分析行政事實，作出行政決策這一步驟。同時，依據分級理論，以完全自動化行政行為有無事實上的行政裁量的能力，第三級自動化行政行為可以被進一步分級，即三級自動化行政行為（細化后）以及羈束性的完全自動化行政行為。在羈束性的自動化行政行為之中，自動化行政設備可以全程進行獨立運作，不需要人工參與，但是這一級別之中自動化行政設備不能進行裁量活動。（5）四級自動化行政行為，即有裁量能力的完全自動化行政行為。在這一級別的自動化行政行為之中，自動化行政設備被賦予一定的裁量權，可以在某些領域內進行獨立的行政裁量。從本質上來講，這一類型化的方法與半自動—全自動類型化分類法大致相似，都是以行政裁量權是否存在為基本導向，但兩種不同類型化方法的論述內容有所不同，后者對行政過程論的闡釋更加明確和深入。無論如何，兩種自動化行政行為的類型化方法都對我國學界產生十分重要的影響，也對學理研究的進步起到十分重要的促進作用。

（二）現有自動化行政行為類型化方法的不足

1.與基本行政程序的結合不夠密切。目前學界對自動化行政行為的類型化分析的理論源流來自于德國行政程序法對自動化行政行為的法定分類方法。與德國不同，我國并沒有編纂統一的行政程序法，即使是已經成為未來數年的重要立法目標的行政基本法典，距其完成編纂與生效恐怕還要有漫長的時間。我國目前的基本行政程序的制度內容，主要散見于《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》在內的行政基本法之中，同時也散見于環保、財稅、市場監管、醫藥衛生在內的不同行政部門法之中。這也就意味著，在當前的行政程序立法領域，很難使用某一種統一的程序，以提取公因式的方法涵射所有的行政行為類型，【趙英男：《行政基本法典總則部分“提取公因式”技術的困境與出路》，《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第6期，第173—185頁。】當然，公示公告、申辯、聽證在內的基本程序是貫通始終的，但具體行政程序的內容不同，自動化行政設備與之結合的結合點也不同，因此在不同的行政部門之中，自動化行政的行政程序會呈現出不同的形態。這種情況下，理論研究應當以靈活、多變的方式，實現與不同類型的行政行為的行政程序相結合。通說簡單地將自動化行政行為劃分為半自動—全自動類型化分類法，并不能很好的與不同行政部門中的自動化行政行為的行政程序相結合，也很難以其為理論基礎指導自動化行政的行政程序的法治化。

2.對行政相對人的權利保障不夠充分。行政正當程序原則的構建，其目的在于規范行政活動以及保障行政相對人的正當權利，但通說的半自動—全自動類型化分類法，無法實現與自動化行政行為背后的行政相對人的正當權利相結合。這會導致自動化行政行為的制度構成難以具備靈活性與可適應性，更無法實現保護實體權利這一基本命題。通說往往把注意力放到技術層面的自動化程度上，卻忽視了在“秒批”行為之中對行政相對人信賴利益的保護。在一些高度自動化的自動化行政行為中，對行政相對人而言，申請行政許可在內的行政活動并不是其利益達成的最終階段，例如在申請知識產權或者其他工商類行政許可后，行政相對人可能以許可產生的收益進行抵押，或是進行其他的下一步行為，而這些行為的法律效力實質上是由前一階段的行政許可決定的。由于自動化行政行為將行政許可在內的行政程序由幾十天縮短到了幾十秒，因此，由于前一階段自動化行政行為行為違法的存在，對行政相對人而言，不利結果的到來和權利的實質減損的結果的到來也會極為迅速，這一連帶過程是對行政相對人的正當權利的巨大破壞，這一過程不是簡單地使用通說的理論體系就能很好的解釋的。

三 自動化行政行為的類型化分類方法

處于對上述通說的反思，本文所論述的自動化行政行為類型化方式，所注重的是自動化行政設備在行政行為的不同階段起到的功能。即以行政過程論為主要視角，【范偉：《食品安全監督抽檢制度的規范建構基于行政過程論視角的分析》，《中外法學》2021年第1期，第265—279頁。】觀察自動化行政設備在行政行為的全流程之中的作用發揮。【馮麗芳：《過程論視角下的行政黑名單制度及其完善》，《安徽行政學院學報》2021年第1期，第45—50頁。】以行政行為的不同階段自動化行政設備起到的不同作用為主要依據，筆者將自動化行政行為劃分為收集型、決策型、作用型三種類型。

（一）行政行為的法律構造與事實構造

行政行為的基本構造在今人的觀點來看是相對確定的，原田尚彥先生認為，行政行為是四種將法規范進行具體化的過程，即“事實認定、法律要件的解釋、適用法規范、決定應當實施的行政行為的內容”【楊建順：《日本行政法通論》， 第383頁。】，有的海外學者將其表述為“觀測、分析、行動”【馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期，第80—92頁。】，上述的行政行為的規范構造基本上是學界的共識，【有的學者認為，Woodrow Hartzog的結構表述更適用于行政行為，對行政許可在內的其他行為適用性有限，見馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期，第80—92頁。】 “觀測、分析、行動”其實是收集行政事實的信息、對行政事實的信息進行處理，結合法律規范作出決策，并且最后作用于行政相對人私權的過程。因此，抽象地來說，行政行為的結構可以論述為收集器、處理與決策器、作用器，這一結構之中也包含了某一行政行為是否具備裁量性的判斷，其具體內容見下圖：【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】

一般情況之下，收集器是行政行為發生的開始，即“觀測”這一環節，也就是認定事實，收集與固定行政行為所需要的證據與事實數據的階段。處理與決策器是指在行政行為之中接收信息，對信息進行整理分析，并且結合法律作出判斷的階段。在行政行為的作出過程之中，處理與決策器承擔著承上啟下的作用，即在接受收集器所收集的數據并加以甄別處理的同時，也要在法律之中選擇適合的條款與之結合。【張凌寒：《算法自動化決策與行政正當程序制度的沖突與調和》，《東方法學》2020年第6期，第4—17頁。】作用器是指將行政行為的結果告知行政相對人，并且將國家權力作用于相對人的私權，以達到行政行為的實際效果的階段。【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】作用器所要達成的效果，是將行政行為通知相對人，以及對行政相對人的權利進行實質性的影響。依據自動化行政設備在行政行為之中起到的功能以及發生作用的階段進行分類，本文將現有的自動化行政設備分為收集型、決策型及作用型自動化行政行為。

（二）收集型自動化行政行為

收集型自動化行政行為，是指在行政執法的過程之中使用自動化行政設備自動搜集并固定證據，從而實現事實認定的自動化，輔助行政執法活動的行政行為，【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】在環境監測與動植物保護之中使用的自動化監測設備也是收集型自動化行政行為之中相對典型的例證。在環境行政執法之中，設置大量的巡邏人員進行頻繁的人工監測是不現實的，這時，環境監測行政機關設置的自動化測控設備，例如在森林之中設置的監控攝像頭，或是在巡邏執法之時使用的無人機。這些自動化行政設備可以實時監測林地之中發生的行政違法活動，對盜伐林木在內的行政違法行為進行實時監測。對違法的行政相對人的基本情況進行認定，并且對行政相對人所實施的違法行為的性質進行認定，例如盜伐林木或者縱火的行政違法行為，從而為行政機關作出行政行為提供基本的信息，實現環境行政執法行政行為在收集階段的自動化。

（三）決策型自動化行政行為

決策型自動化行政行為，是指在行政裁量的過程之中，部分或全部代替行政機關作出行政決策的行為，從行政決策作出的過程來看，決策型自動化行政行為可以進一步分為部分替代和全部替代兩種不同的類型。

1.部分替代型，指行政決策的過程是部分由自動化行政設備作出的行政行為。最為典型的代表就是疫情廣泛應用的“健康碼”。有相當多的學者認為，“健康碼”賦碼過程，就是典型的全自動行政行為，并且具備相當大的裁量性。但這并不意味著這一行為是全自動的。從行政裁量的過程分析，“健康碼”首先通過掃碼的方式，確認相對人的個人信息與身份，獲取相對人近期之內的行為軌跡在內的流調信息（收集器），而后將這一信息自動傳導給流調信息數據庫，在其之中進行比對，如若其行為軌跡涉及到了有新冠疫情的地區即紅碼地區，則自動給相對人掃描的二維碼對應的“健康碼”程序發送相對人應屬于紅碼的指令（決策器）。在這一過程之中，紅碼的認定標準是由行政機關在事前已經制定完成的，何種情況下被認定為紅碼也是行政機關事先完成制訂的，也就是說，作出真正限制相對人遷徙與人身自由的行政處分早就在其掃描“健康碼”之前就已經完成，這一行政處分只不過是在相對人掃描二維碼并且曾經去過某些地區的情況下才自動觸發條件并生效而已，【楊建順：《日本行政法通論》，第210頁。】這在一行政裁量的過程之中，真正起到裁量的基準效果是行政機關事先制定好的紅碼認定與發放標準，并不是“健康碼”本身完成全部的行政決策。??? 更重要的是，從行政過程論的角度來看，僅僅賦碼遠遠談不上完成了限制公民人身自由的效果，實際執行作用器的是賦碼之后的后續行為，僅僅有賦碼行為，國家不使用權力干預私權，也無法實現行政行為的實效。眾所周知，“健康碼”與其配套的信息數據系統在識別紅碼、綠碼的過程之中，全程都不需要任何的人工干預，僅需相對人輸入自己的流調信息即可。【陳禹衡、陳洪兵：《反思與完善：算法行政背景下健康碼的適用風險探析》，《電子政務》2022年第8期，第93—101頁。】但最重要的是，這一行政行為并未在收集—分析決策—作用的全過程之中并非都是無人化的，其判定綠碼、紅碼的標準以及中低高風險地區都是行政機關事先完成決策的過程，在這一過程之中，自動化行政設備只不過是在執行既定的規則與政策，在羈束的前提之下得出公民是否具備傳播疫情風險的結論。嚴格意義上來說，即使是完全的羈束行為，行政主體雖然不具有裁量權，但是仍然保留有使用何種要件規范來認定這一行為的權力。從完整的行政行為過程角度來分析，跳過對行政行為作出的全過程來分析某一行為的性質是不恰當的。在“健康碼”的使用過程之中，判斷公民是否有傳播疫情風險的行政決策，是限制其人身自由的行政決策的一部分，這一部分由“健康碼”代替行政機關完成，而其得出的結論是最終的裁量結果的依據，這一過程往往不是自動化的。

2.全部替代型，指行政決策的作出是完全由自動化行政設備作出的，行政機關并不參與行政決策，【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁】這一行為十分明顯的代表就是“秒批”行為，也是目前最具備全自動行政行為特征的行政行為。秒批的使用在我國是相對廣泛的，包含廣東在內多個省市已經開始大規模地使用“秒批”這樣的行為模式。“秒批”，就是無人干預自動審批，是申請人在線提交申請信息，系統按照既定規則，通過數據共享實時比對核驗，自動作出審批決定，并將審批結果及時主動告知申請人的政務服務新模式。在“秒批”行為之中，從行政相對人在秒批機器之上填寫信息選擇審批服務開始，到行政審批完成結束，從信息的處理到分析再到最終結論的得出，都是不需要行政機關的判斷就可以完成的，“秒批”系統通過分析行政相對人提交的申請內涵的信息，就可以得出是否通過行政審批的判斷，并且最終給行政相對人是否完成行政審批的結果，并且這些審批結果的法律效力不會因為是由“秒批”系統作出的而受到減損。從行政過程論的角度來看，這一行為無疑具備極高的自動化程度，【陳飏、裴亞楠：《論自動化行政中算法決策應用風險及其防范路徑》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2021年第1期，第74—81頁。】并且“秒批”系統適用的領域是否都是羈束性的也存疑，因此，與“健康碼”相同，這一類行為也應受到完善的法治化規制。

當然在目前的情況下看，自動化行政設備并不具備獨立裁量的能力，即使是自動化程度最高的自動化行政行為，其核心程序仍需要人工進行處理。【展鵬賀：《數字化行政方式的權力正當性檢視》，《中國法學》2021年第3期，第114—138頁。】脫離了行政機關的人工處理，完全由機器完成的行政行為尚未產生。但是我們要看到，在行政許可在內的對程序要求相對沒有那么嚴格的領域，已經出現了“秒批”這樣的在外觀上看已經初具完全自動化行政行為的特征的行為。更重要的是，在執法實踐之中，由于對“人工智能的信任，行政機關對機器的建議不加懷疑地接納的情況，使得人工智能的決定在事實上就已經變得自動存在了。甚至當人類質疑人工智能的自動化決策建議時，會反而被視為魯莽行事”【胡敏潔：《自動化行政的法律控制》，《行政法學研究》2019年第2期，第56—66頁。】。這樣就導致了人工智能本身不具備裁量能力的情況下出現了完全的自動化行政行為，出于對相對人利益的保護以及對行政正當程序的維護，理應對其進行嚴格的限制，更需要警惕事實意義上的自動化裁量的發生。【陳亮、薛茜：《行政公開視域下行政決策算法化的法律規制》，《理論月刊》2021年第3期，第119—129頁。】

（四）作用型自動化行政行為

即使用自動化行政設備將行政行為的結果告知相對人，或是通過自動化行政設備實現行政行為的實際效果的行政行為。【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】在這類自動化行政行為之中，自動化行政設備要在接受收集器所收集的數據并加以甄別處理的同時，也要在法律之中選擇適合的條款與之結合。從而達到自動地實現權利義務關系在內的法律關系或者其他事實關系的確認、消滅或改變，實現對行政相對人的權利產生實際上的法律效果。

作用型自動化行政行為相對典型的例證，即在稅收行政領域得到十分廣泛使用的“個稅APP”系統，從行政裁量的過程來看，首先，通過行政相對人在個稅APP之上登記的個人信息，稅收行政機關得以確認行政相對人個人的身份，并進而確認行政相對人是否涉及退稅、補稅的行政活動。其次，個稅APP以數據技術為基礎，在稅收行政機關數據庫中查找和收集，同時結合行政相對人稅收行政活動，確定行政相對人是否涉及補退稅等，將結果通過有關網絡辦公系統上傳至稅收行政機關的辦公網絡系統之內。最后，在后臺負責具體工作的工作人員，依據行政相對人提交的申請確定行政相對人信息并報批。待稅收行政機關作出了相關決定之后，通過“個稅APP”通知行政相對人在平臺上查看。

在上文所述的稅收行政行為作出過程之中，并非“個稅APP”系統作出了個稅裁量的實體決定，行政機關只是使用這一系統通知行政相對人處理的結果，以及以線上的方式實現稅收行政行為的實效。實際上，與收集型自動化行政行為相同，作用型自動化行政行為本質上也是“自動化的公務員”，將線下的由公務員作出的行政行為轉化為線上，以解決當下龐大的行政事務的數量與行政機關資源的不足之間的矛盾。但是另一方面來看，由于實現行政行為的實效行政過程由線下轉化為線上，這一類自動化行政行為的行政程序的內容與特征與一般的行政行為之間會存在十分明顯的區別，加之我國的行政程序基本立法尚談不上完善，這一類的自動化行政行為仍舊會產生相當多的法律風險，也是相關領域的理論研究所應當解決的。

四 類型化的自動化行政行為理論的制度應用實現路徑

對自動化行政行為的類型化分析理論進行探求，并非為了進行純粹的理論探索，而是希望能夠更好地與立法、執法的實踐相結合。在實現自動化行政行為的法治化的具體路徑上，應當結合本文所述的自動化行政行為的類型化分類方法，在自動化行政行為的各個行政程序階段中，結合該類行政行為的具體程序的特征，以及自動化行政設備發揮作用的具體形式，設置種類不同、重點各異的行政程序。以此為論述的基本邏輯，以收集器階段、處理與決策器階段、作用器階段為主要的論述方法，展開類型化的自動化行政行為理論的程序性應用實現路徑之具體分析。

（一）收集器階段自動化行政行為的合法性控制程序

實現自動化行政行為的合法性控制的起始，有的學者認為是行政行為的開始，【馬顏昕：《自動化行政方式下的行政處罰：挑戰與回應》，《政治與法律》2020年第4期，第139—148頁。】其實應當是自動化行政設備的設置。【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】在處理器階段，首先要解決的問題就是明確自動化行政設備的設置依據與設置程序。目前來看，不管是交通還是其他的行政執法部門，規定自動化行政設備的安裝依據和安裝程序的制度內容都十分有限，這些十分重要的規范內容，即使在行政授權立法之中也沒有加以體現。這里同樣以交通行政執法為例，各地的道路交通執法機關在道路交通的監控測速設備的招投標過程之中，在其招投標公告之上往往沒有引用法律依據的痕跡，縱觀整個制度體系，也罕有規范性文件要求這些設備安裝時是否需要調查或者組織聽證會，事實上，處于簡便的目的，行政機關往往不會主動去履行這些行政程序。承擔收集器職能的自動化行政設備，其使用過程中往往會收集私主體的個人信息，會對相對人私權造成直接或者潛在的影響。因此，很有必要從制度設計層面，完善自動化行政設備的設置程序，保護行政相對人的正當權利。【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】??? 在自動化行政行為的收集階段，法律完善的另一個重要研究命題就是自動化行政行為所產生的行政數據的法律屬性。如上文所述，學界大部分學者對于自動化行政數據的法律性質一般認定為公物的一種，應當受到行政組織法的規制。同時，這些學者認為，由于公民個人信息權在近幾年來的不斷擴張，自動化行政數據與公民的信息權有碰撞的趨勢。但自動化行政數據兼具公物性與私權性的雙重法律性質，二者是硬幣的兩面，共同組成了自動化行政數據這一特殊概念的性質的兩面。但出于對公權力的限制和最大程度地維護公共利益的目的，筆者仍舊認為自動化行政數據應當受到行政組織法的規制而非受到民法的規制。同時，由于自動化行政數據本身存在著雙重的法律性質，其與公民的信息權發生沖突時，應當依據保護規范理論實現對私權的維護，并且應當在不同的具體制度之中結合比例原則進行分析。

（二）處理與決策器階段自動化行政行為的合法性控制措施

在這一階段，最重要的合法性控制的任務就是排除事實意義上全自動化行政行為的出現。在這樣一個高度數據化和互聯網化的時代，將執法設備得出的結論奉為圭臬對基層的執法人員而言是十分正常的，【例如在交通行政領域，就經常可見監控等于公務員的判斷的情況。】當然，這樣的做法可以有效地提升行政效率，不僅僅是基層執法人員作如是觀，作為國民的行政相對人也更加信賴機器得出的結論，認為它們更加精準和智能。正是由于在執法活動之中，行政機關對自動化行政設備的高度依賴，導致了在事實層面，自動化行政設備在觀測活動中得到了數據和結果，行政執法機關大概率會不加懷疑地認同，并且以此為依據來作出行政行為，這導致了“事實上的全自動行政行為”的發生。【張天翔：《行政制裁中自動化行政設備的應用研究—以行政過程論為視角》，《西部法學評論》2022年第3期，第88—101頁。】從裁量的實體正確來看，如果機器百分百是正確的，這種做法本身也沒有任何可非難之處。但從目前的技術水平來看，機器能否在一般的執法情況下，得出正確的結果而沒有偏差，本身就很難成立。究其根本，在于機器本身無法代替人腦進行裁量和判斷，這些機器的人工智能化程度，不支持他們進行和人腦類似的選擇和理解。這一觀點尤其能體現在前文所述的收集型自動化行政行為之中，機器得出的結果本身只是行政執法人員作出判斷的依據之一，甚至不是唯一的依據，因此不可以在不加選擇的情況下，完全接受機器的結果。因此，立法上要明確這樣的程序，即任何從機器得出的數據和結果，除非是極為直接地證明了行政事實，都要在審核和判斷之后才能使用，并且僅有機器的證據，沒有其他類型的證據形成證據鏈，就無法起到審查終結的效力，行政行為就是非法的。【查云飛：《行政裁量自動化的學理基礎與功能定位》，《行政法學研究》，2021年第3期，第114—124頁。】這一觀點是有現行法的基本依據的，對自動化行政設備產生的執法證據進行審核和認定的觀點，已經在修改后的《行政處罰法》之中有所體現。【《行政處罰法》第四十一條。】

（三）作用器階段自動化行政行為的合法性控制

在作用器階段實現自動化行政行為的合法性控制，法律應當調節的是行政權作用于行政相對人的私權的方式與強度。在作用器階段，一方面法律應當設置專門的條款，賦予行政相對人在自動化與普通的行政程序之間選擇的權利，這也是在對德國行政程序法的觀點進行學習和借鑒的結果。【查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》2018年第5期，第167—175頁。】由于不同年齡和教育水平的公民，在使用電子化平臺時具有相當大的差異，例如老年人群體在使用類似設備時，就會存在相當大的困難，甚至無法實現辦理某些行政業務時的目標。目前，在智能化行政的大潮之下，我國相當多的行政部門實現了信息化的義務辦理，對行政機關而言無疑是便利的，但對行政相對人而言，這一過程并不一定是以便利為結果的。因此，從保護行政相對人權利的角度來看，應當設置專門的條款，賦予行政相對人在自動化與普通的行政程序之間選擇的權利。

另一方面，法律應當保證自動化行政行為的基本行政過程的公開與透明，這體現在兩個方面，一是在技術路線之上實現公開與透明：由于算法黑箱本身的存在，自動化行政行為在信息公開層面本身就存在著不愿公開與公開不能的制度問題，并且隨著技術與行政權的緊密結合，掌握算法的一方當然地會不愿意將信息與另一方共享。因此在技術路線層面上，應當將有關系統與設備的基本運行方式與規則對社會進行公開，從而使公民能夠知曉行政機關在以自動化的方式作出行政行為時的基本標準。同時，針對老年人在內的弱勢群體，對自動化技術在內的知識不具有基本的了解，行政機關應當在以自動化的方式作出之前進行有效的專門說明，例如配備專門的講解員，或是在作出之前以書面的方式發放解釋清單。二是法律應當明確行政機關在以自動化的方式進行行政行為時的告知義務：在我國未來的行政程序立法中，關于自動化行政活動中“送達”標準的規定可以秉承“到達主義”的立法理念，從提高行政效率和保護公民權利雙重角度出發，應當在自動化行政活動中的送達規則體系中確立程序瑕疵補正制度。【敖雙紅、雷金晶：《論自動化行政及其法律規制》，《湖南警察學院學報》2017年第1期，第84—90頁。】

從數字行政的角度而言，從行政過程論的視角出發，將自動化行政行為納入法治化的軌道，是法治政府建設十分重要的任務。從理論構建的角度而言，遵循法學論證理論的基本規律，將自動化行政行為進行類型化的研究，是探求自動化行政行為的具體制度完善的前提與基礎。在這一過程之中，以自動化行政設備適用階段進行類型化的標準，將自動化行政行為分為收集型、決策型與作用型，可以與我國的行政程序制度實現更加靈活的對接，以實現在行政程序對自動化行政行為進行法治化的目標。這一理論體現在制度實現的階段，應當在規定自動化行政行為的基本行政程序與原則的基礎上，結合不同的類型的行政行為的行政程序，在收集、決策與作用的三個不同的階段，在具體的行政程序之中解決自動化行政的法治化問題，實現法治政府的總目標下自動化行政行為的行政統制。

Research on the Classification of Automated Administrative Acts：

From the Perspective of Administrative Process Theory

ZHANG Tian-xiang

Abstract： The classification of automatic administrative acts is one of the basic researches of digital administrative law， but the existing classification methods of automatic administrative acts can not be organically combined with the process and elements of administrative acts， and also lack a certain institutional basis. Therefore， on the basis of comparative analysis， it is necessary to divide the automatic administrative acts into three types： collection， decision and function from the perspective of the functions of the automatic administrative equipment， and improve the administrative procedures of different types of automatic administrative actions， so as to eliminate the occurrence of automatic discretion in fact.

Keywords： automated administrative behavior; classification analysis; administrative discretion; administrative procedures; administrative acts

【責任編輯：陳西玲】