非均衡治理視角下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興：問題與路徑

任春香 周俊武

摘 要：運用非均衡治理理論對黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的情況展開分析能夠發(fā)現(xiàn)，各地已經(jīng)在這個領(lǐng)域取得明顯成效，但依然面臨一些問題：支部戰(zhàn)斗力的需求與實際之間明顯非均衡;教育和醫(yī)療領(lǐng)域的公共服務(wù)供給與需求非均衡程度較高。這些問題主要歸因于：黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興合力需求與現(xiàn)實之間明顯非均衡；黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展明顯非均衡；農(nóng)村監(jiān)管現(xiàn)狀與需求明顯非均衡。非均衡治理視角下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興路徑有：培養(yǎng)鄉(xiāng)村振興的“引路人”，降低引路“需求—力量”非均衡程度；堅持精準施策，借助逆向非均衡政策降低非均衡程度；創(chuàng)新村級治理，激發(fā)群眾內(nèi)生動力以降低不同主體的非均衡程度。

關(guān)鍵詞：非均衡治理；黨建；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：D267.2

文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.024

Abstract：Using the unbalanced governance theory to analyze the situation of rural revitalization led by Party construction， it can be found that all localities have achieved remarkable results in this field， but they still face some problems：? the imbalance of the demand for combat effectiveness and the imbalance of the supply of public services in the fields of education and medical care. These problems are mainly attributed to： the obvious imbalance between the joint demand of rural revitalization and the obvious unbalanced development of rural revitalization; the current situation and demand of rural supervision. From the perspective of unbalanced governance， the ways of Party construction leading rural revitalization are as follows： cultivating the “guide” of rural revitalization and reducing the unbalanced degree of “demand power”; adhering to precise policies and reducing the degree of unbalanced imbalance; innovating village-level governance and stimulating the endogenous motivation of the masses to reduce the degree of imbalance of different subjects.

Key words：unbalanced governance; Party building; rural revitalization

黨的十九大報告拉開了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的序幕。從國家政策層面上看黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興有著重大的意義。從“黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興”的現(xiàn)有文獻成果來看，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的這一過程中不同主體的地位和作用非均衡。可見，非均衡是一種普遍存在的狀態(tài)［1］，普遍存在于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的過程中。非均衡治理理論是與這些非均衡狀態(tài)契合度最高的理論，這一理論主張：在治理過程中借助現(xiàn)代治理技術(shù)，基于地位和作用等非均衡的多元主體合力，有效打破“低水平非均衡鎖定”，以有效提升治理水平［2］。關(guān)注多元主體之間的非均衡協(xié)同、多維協(xié)同，主張在實體和虛擬空間中“因需制宜”地推進治理進程［3］，是一種能夠有效分析明顯具有非均衡色彩的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的理論。基于學術(shù)和現(xiàn)實兩個層面的考量，筆者以福建省建甌市為例，從實地調(diào)研和問卷調(diào)查兩個方向，有必要基于非均衡治理理論分析黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的背景與成效、問題的成因及推進途徑等。

一、非均衡治理視角下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的背景與成效

（一）背景

2018年中央一號文件提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，提出建立五級書記抓鄉(xiāng)村振興，縣委書記要下大氣力抓好“三農(nóng)”工作。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》首次建立了鄉(xiāng)村振興指標體系，提出了22項具體指標，全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20字總要求。2018年全國兩會提出五大振興，其中組織振興，是鄉(xiāng)村振興的組織保障條件。火車跑得快，全靠車頭帶。組織振興是強有力保障，是堅強后盾，是形成鄉(xiāng)村振興的強有力推手。中共中央組織部《關(guān)于抓黨建促鄉(xiāng)村振興的若干意見》明確提出“堅持和加強黨對‘三農(nóng)工作的全面領(lǐng)導”“推動落實五級書記抓鄉(xiāng)村振興，推動縣委書記把主要精力放在‘三農(nóng)工作上”。《貫徹落實習近平總書記來閩考察重要講話精神建強基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的若干行動計劃》文件 提出“實施農(nóng)村基層黨建強基固本行動”。從“縣委書記要下大氣力抓好‘三農(nóng)工作”，到“推動縣委書記把主要精力放在‘三農(nóng)工作上”，從“下大力氣”到“主要精力”，說明國家對鄉(xiāng)村振興認識不斷深化，鄉(xiāng)村振興是縣域經(jīng)濟發(fā)展的工作重點。從國家政策層面上看，鄉(xiāng)村要振興在組織方面就是要加強黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導，黨建引領(lǐng)是鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之意。

（二）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興成效

建甌市屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，為“閩北糧倉”，建成高標準農(nóng)田4.94萬畝，糧食播種50.4萬畝，總產(chǎn)量為21.25萬噸，面積、產(chǎn)量在福建省縣（市、區(qū)）中均位居第一。2017年以來，建甌市堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，黨的二十大精神以及習近平總書記重要講話重要指示批示精神，嚴格按照省委省政府和南平市委市政府的決策部署，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，以扎實開展產(chǎn)業(yè)、人才、組織、生態(tài)、文化“五大振興”為抓手，堅持“一帶N點”策略，“雙帶雙創(chuàng)”黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，扎實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年對建甌市村（社區(qū)）主干任職培訓班進行問卷調(diào)查，共發(fā)放317份，收回315份，收回有效問卷調(diào)查對象為省、市、縣下派第一書記50人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶隊領(lǐng)導31人，村（社區(qū)）黨組織書記234人。調(diào)查呈現(xiàn)出黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興取得的成效如下。

1.市委高度重視，匯聚振興合力。第一，強化組織領(lǐng)導。市委主要領(lǐng)導親自部署、親自安排，成立由市領(lǐng)導、職能部門組成的市鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)導小組。2021年組建成立建甌市鄉(xiāng)村振興局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心。第二，壓實工作責任。為明確工作責任，2019年建甌市專門設(shè)立了產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)宜居、脫貧攻堅、鄉(xiāng)風文明、法治建設(shè)、要素保障、科技特派員七個專項工作小組，并由市直牽頭單位主要負責人擔任專項工作小組組長，細化工作任務(wù)，統(tǒng)籌推進重點任務(wù)落實。2021年聚焦“千年建州·理學名城”定位，確定“4+10”項目工作專班，形成“大抓項目、大抓基層”鮮明導向。第三，強化規(guī)劃引領(lǐng)。充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，堅持規(guī)劃先行、因地制宜、分類推進，為各級下達的鄉(xiāng)村振興補助資金投入項目建設(shè)做好指向標，在國家、省、市全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，建甌市鄉(xiāng)村振興浪潮不斷高漲，建甌市積極響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興的號召，重點做好建甌市級、小松示范帶、村莊三類規(guī)劃。第四，強化工作指導。一是將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和市直有關(guān)單位開展鄉(xiāng)村振興工作情況納入當年“四比六促”活動考評內(nèi)容，把每月考評情況與年終績效考核掛鉤。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鄉(xiāng)村振興工作推進情況列入市大督查內(nèi)容，各級各部門加強工作指導，有力推進工作。

2.圍繞生態(tài)宜居，優(yōu)化村莊環(huán)境。一是圓滿完成農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動。在“廁所革命”、村容村貌提升行動、農(nóng)村生活污水治理行動、農(nóng)村垃圾治理行動、農(nóng)房整治行動、建立群眾自治機制等方面都取得明顯成效。二是“綠盈鄉(xiāng)村”創(chuàng)建有序。根據(jù)《南平市鄉(xiāng)村生態(tài)振興2021年工作要點》要求，2021年建甌市認定徐墩鎮(zhèn)山邊村等19個村為初級版“綠盈鄉(xiāng)村”，并在市政府網(wǎng)站公示。南平市生態(tài)環(huán)境局認定建甌市中級版“綠盈鄉(xiāng)村”20個，上報福建省生態(tài)環(huán)境廳高級版“綠盈鄉(xiāng)村”4個。申報“綠盈鄉(xiāng)村”典型案例6個，其中小松鎮(zhèn)湖頭村案例被省廳收錄。

3.圍繞鄉(xiāng)風文明，提升農(nóng)村文化實力。一是加強鄉(xiāng)村文化建設(shè)。扎實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)理論武裝工作，組織市業(yè)余講師團、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道宣講小分隊，深入鄉(xiāng)村基層，宣傳黨的路線方針政策、培訓農(nóng)業(yè)技術(shù)、普及民生知識、宣講鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)風文明等方式助力鄉(xiāng)村振興工作。品種豐富、結(jié)構(gòu)合理、特色鮮明的文化資源體系和群眾文化需求反饋機制基本建立。二是加強移風易俗工作。市委文明辦擬制印發(fā)了《2019年建甌市移風易俗“1+N”工作實施方案》，深化殯葬改革由城區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村拓展。擴大移風易俗整治工作范圍，反對大操大辦、倡導勤儉節(jié)約，抵制私搭亂建、開展農(nóng)房整治行動等。三是發(fā)展壯大文化產(chǎn)業(yè)，提高增強文化競爭力。在打造小松振興示范帶與示范村的同時，結(jié)合東峰北苑貢茶小鎮(zhèn)創(chuàng)建目標和發(fā)展定位，扎實推進“北苑茶歷史文化展示基地”和“建甌北苑貢盞文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)建設(shè)”。在迪口鎮(zhèn)謀劃打造“古廊橋小鎮(zhèn)”，將值慶橋成功申報為“國保”單位。同時，連續(xù)舉辦“中華北苑貢茶文化節(jié)”“中國錐栗節(jié)”“青健行，追夢行”等文化旅游活動。

4.圍繞治理有效，提升鄉(xiāng)村和諧指數(shù)。第一，突出固本強基，強化組織體系。按照新時代黨的建設(shè)總要求，以完善上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系為重點，堅持和發(fā)展“雙帶雙創(chuàng)”機制，健全落實黨委（黨組）書記掛點聯(lián)系黨支部工作制度和村黨組織書記縣級黨委組織部門備案管理制度，2021年安排71名黨委（黨組）書記掛點聯(lián)系77個黨支部，將全市218名農(nóng)村黨組織書記納入縣級備案管理。第二，推行“四聯(lián)四促”工作機制，增強鄉(xiāng)村活力。堅持黨建引領(lǐng)，全力做好常態(tài)化疫情防控，持續(xù)推進機關(guān)聯(lián)鄉(xiāng)村、聯(lián)社區(qū)、聯(lián)企業(yè)、聯(lián)商會“四聯(lián)四促”工作機制，2021年確定249個市縣鄉(xiāng)三級機關(guān)黨組織與233個村（社區(qū)）黨組織結(jié)對共建。第三，加強黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，健全完善鄉(xiāng)村治理體系。基層組織的狀況得到極大提升。2018年經(jīng)過組織部門“黨建體檢”，15個軟弱渙散村完成整頓轉(zhuǎn)化，創(chuàng)金星村7個、紅星村17個、規(guī)范化村194個。2019年共創(chuàng)金星村黨組織7個，紅星村黨組織22個，2021年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均創(chuàng)建一條基層黨建示范帶、涵蓋60個村，創(chuàng)建金星村14個、紅星村31個、金星社區(qū)3個、紅星社區(qū)2個。

二、非均衡治理視角下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興面臨的問題

（一）支部戰(zhàn)斗力的需求與實際之間明顯非均衡

問卷調(diào)查中，“在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)方面，還存在哪些突出問題？（可多選）”一題143人認為“抓鄉(xiāng)促村”機制不夠健全，50人認為組織覆蓋不及時，存在空白點，198 人認為優(yōu)秀帶頭人不多，140人認為黨員模范作用發(fā)揮不夠，94 人認為組織生活吸引力不強，146人認為保障投入不夠，34人認為責任壓得不實，未填7人。由此可見缺少優(yōu)秀帶頭人成為最突出的問題，其次是“抓鄉(xiāng)促村”機制不夠健全和保障投入不夠，最后是組織生活的吸引力不強。一是村黨支部對群眾的影響力弱化。在自主生產(chǎn)經(jīng)營方式下，村集體經(jīng)濟薄弱，“造血”功能差，自主經(jīng)營性收入少，村黨組織在發(fā)展村級事業(yè)、提供基礎(chǔ)服務(wù)等方面沒有發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用，群眾對基層組織的依賴性減少，基層組織對群眾的影響力也有所減弱。二是抓黨建促鄉(xiāng)村振興缺乏有效措施辦法、動力不足。問卷調(diào)查中，“您認為當前抓黨建促鄉(xiāng)村振興存在的主要問題是什么？”一題136人認為認識上存在偏差，認為黨建是虛的，對鄉(xiāng)村振興不起促進作用，60人認為存在就黨建抓黨建兩張皮現(xiàn)象，174人認為抓黨建促鄉(xiāng)村振興缺乏有效措施辦法，不知道抓什么、怎么抓，118人認為黨建在鄉(xiāng)村振興中的作用發(fā)揮不夠，150人認為有的地方黨建基礎(chǔ)薄弱，存在弱化、虛化、邊緣化現(xiàn)象，33 人認為縣鄉(xiāng)村黨組織和書記主體責任未發(fā)揮到位，11人未填。由此可見抓黨建促鄉(xiāng)村振興最突出的問題是缺乏有效的措施，不知道如何把黨建和鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，認識不足，黨建基礎(chǔ)薄弱導致黨建在鄉(xiāng)村振興中的作用發(fā)揮不夠。例如建甌市省級鄉(xiāng)村振興試點示范村獎金每年補200萬元左右連續(xù)4年，鄉(xiāng)村振興實績突出村一次性補400萬元，前期資金使用在村里基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)保民生等項目占比80%以上。2021年福建省專門下達了省級鄉(xiāng)村振興試點示范村資金管理辦法，要求2022年資金50%以上用在產(chǎn)業(yè)發(fā)展。村級組織發(fā)展產(chǎn)業(yè)沒什么好思路，從資金安全和效益最大化的角度，一哄而上紛紛建冷庫收取租金，同時村里沒什么龍頭企業(yè)或產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，冷庫供大于求，造成資源的閑置和浪費。三是村（社區(qū)）黨組織書記和“兩委”經(jīng)驗不足。2021年12月17日，249個村（社區(qū)）“兩委”順利完成換屆，全面實現(xiàn)“一肩挑”，為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興提供了重要的組織保障。249個村（社區(qū)），其中124個是新?lián)蔚拇澹ㄉ鐓^(qū)）黨組織書記，其中71位“兩委”都沒有擔任過書記，約50%的沒有擔任過村主干，將近有1/4的同志沒有村干部的閱歷。村“兩委”1229人，新進村“兩委”581人，社區(qū)“兩委”188人，新進社區(qū)“兩委”118人，49.33%村（社區(qū)）“兩委”沒有村干部的經(jīng)歷。這些新?lián)蔚拇澹ㄉ鐓^(qū)）黨組織書記和“兩委”成員，他們?yōu)榇寮壗M織注入新鮮血液，新生力量，同時對他們來說，新崗位是個全新的領(lǐng)域，沒有經(jīng)驗可循，如何當好村主干，如何當好家是一個重大的課題。所以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興既是一個重大的課題，也存在現(xiàn)實重大挑戰(zhàn)。

（二）教育領(lǐng)域的公共服務(wù)供給與需求非均衡程度較高

以2019年建甌市小松鄉(xiāng)村振興示范帶公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)使用情況為例（見表1）：目前只有小松村、湖頭村、李園村和馬汶村還有幼兒園在運營；小松村、湖頭村、穆墩村和馬汶村的小學仍在使用中，而定高和上元的小學現(xiàn)已空置停用，后期考慮結(jié)合村里的設(shè)施需求進行改造；目前中學僅在小松鎮(zhèn)有一所小松中學。從總體教育設(shè)施分布情況來看，學生生源和就學意向在向鎮(zhèn)中心和市中心轉(zhuǎn)移，多數(shù)村莊內(nèi)部的生源數(shù)在逐年減少。只有小松村、湖頭村、馬文村三個村莊能正常滿足本村幼兒園和小學階段的教育需求，李園村、穆墩村目前已有的教育設(shè)施無法同時滿足本村幼兒園和小學階段的教育需求，定高村、漁村村、中村村、上元村沒有幼兒園和小學教育設(shè)施，供給與需求之間明顯非均衡。在城里有剩余的學位的情況下，進城務(wù)工子女可以通過抽簽等方式進城讀書這樣的大背景下，由于農(nóng)村教育設(shè)施的缺失，有些在外務(wù)工的家長，有能力有條件，盡可能把孩子接到務(wù)工的地方接受更好的教育。有些家長被迫進城務(wù)工，才能讓孩子接受應(yīng)有的教育，成為陪讀家長。這些孩子從小在城鎮(zhèn)接受教育，對農(nóng)村環(huán)境陌生，缺乏感情，有些甚至連方言都不會說，又如何培養(yǎng)成為“一懂兩愛”新農(nóng)人。即使學有所成，是否愿意返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，即使小有成就，是否愿意回報家鄉(xiāng)，貢獻自己的力量。

（三）醫(yī)療領(lǐng)域的公共服務(wù)供給與需求非均衡程度較高

醫(yī)療設(shè)施，有私人診所的補充，情況不是那么尖銳，但還是存在小松鎮(zhèn)上元村教育醫(yī)療設(shè)施都沒有的情況（見表1）。部分村衛(wèi)生所仍非集體辦所，由于建甌市村集體經(jīng)濟日益薄弱，原有集體出資的村衛(wèi)生所逐漸被變賣掉，多數(shù)村醫(yī)在自建住房或租賃房掛靠集體名稱，個人承辦私人診所。2021年建甌市180個一體化管理的村衛(wèi)生所，由村集體提供場所的124所，村醫(yī)自建房56所，因缺乏資金投入建設(shè)，醫(yī)療設(shè)施相對簡陋。鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍整體文化程度偏低，報酬還有待提高。2021年建甌市鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍中，持有全國執(zhí)業(yè)醫(yī)師和助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師證人數(shù)僅有107人，占總數(shù)的20%。大多數(shù)村醫(yī)是20世紀六七十年代從業(yè)的“赤腳醫(yī)生”，通過短期培訓才取得中專水平證書，醫(yī)術(shù)水平不高，加之醫(yī)療設(shè)備簡陋，隨著農(nóng)村人口大量進城務(wù)工，農(nóng)村空心化，看病人數(shù)大幅減少，備用藥品不足，實現(xiàn)藥品零差率銷售，每人次只收取微薄的診療費，收入無法保障，許多村醫(yī)還要通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、打零工等方式來維持正常生計，坐診積極性低，只能忙完農(nóng)活，利用閑暇時間坐診，有時無法滿足村民看病需求，形成惡性循環(huán)。一些偏遠山區(qū)村由于受村民外出打工、常住人口銳減等多方面的因素的影響，造成業(yè)務(wù)收入急驟下降，部分村醫(yī)因執(zhí)業(yè)風險高、年齡偏大及業(yè)務(wù)水平偏低等多種原因，也不再開展臨床診病業(yè)務(wù)，僅從事公共衛(wèi)生服務(wù)工作，造成邊遠山區(qū)群眾看病難的僵局。有些鄉(xiāng)村醫(yī)生至今連基本的電腦操作都不會，整體素質(zhì)偏低，醫(yī)保“村村通”工作開展難度大。農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移，醫(yī)保“村村通”這些惠民舉措無法落地生根，投入大量的資金設(shè)備，猶如石沉大海，醫(yī)保“村村通”實際收效甚微。鄉(xiāng)村醫(yī)生群體年齡偏大，2021年注冊在崗的鄉(xiāng)村醫(yī)生543人中，60歲以上總計186人，占比34%，平均年齡57歲，目前鄉(xiāng)醫(yī)隊伍老齡化嚴重。正規(guī)醫(yī)學院畢業(yè)的學生不愿到村里從事村醫(yī)工作，鄉(xiāng)醫(yī)隊伍中年青的新生力量得不到有效的補充，前景堪憂。從2012年開始，建甌市衛(wèi)健系統(tǒng)通過面向社會招收35歲以下年輕人員來充實鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍，截至2020年8月，參加閩北衛(wèi)校學習的101人中，僅有45人申請進入村衛(wèi)生所從事基本醫(yī)療及基本公共衛(wèi)生工作，遠遠達不到建甌市開展鄉(xiāng)村一體化建設(shè)所需的人數(shù)。近年來各村紛紛修繕翻建了村級服務(wù)中心，不少村莊建起了文化廣場、健身場地、娛樂設(shè)施、圖書室、市場、幸福院福利設(shè)施，但教育醫(yī)療最基本的需求沒有得到滿足，與城里日益完善發(fā)展的公共服務(wù)的差距不是縮小而是拉大了，與高速發(fā)展的社會越來越不匹配，無法滿足人們對美好生活的向往。走了的人不想回來，想回來的又留不下來。近年來，不少新農(nóng)人新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們創(chuàng)造的資金最終又回流到城里。

三、非均衡治理視角下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興面臨問題的成因

（一）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興合力需求與現(xiàn)實之間明顯非均衡

鄉(xiāng)村振興工作由市委、市政府相關(guān)職能部門分別按上級相關(guān)要求推進，取得一定成績，相關(guān)職能部門單位總結(jié)成績的多，對于問題存在分析研判的少，鄉(xiāng)村振興針對性不強。各部門有各自的計劃安排要求標準，各部門很難同步協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進，有效銜接，導致各種規(guī)劃矛盾沖突和資源浪費，無法形成鄉(xiāng)村振興的合力。例如正在推進的“廁所革命”，廁所種類就分為村莊公廁、旅游廁所和村民戶廁。廁所分別由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、文體旅局、衛(wèi)健局等多個部門分別推進，廁所地點的選擇，排污管道走向等方面缺少通盤統(tǒng)籌和規(guī)劃，迫切需要市委、市政府適時召開鄉(xiāng)村振興現(xiàn)場推進會，加強各部門的溝通交流統(tǒng)籌規(guī)劃，形成鄉(xiāng)村振興合力。人員配備方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心主任基本配齊，有的從事鄉(xiāng)村振興工作，有的根本沒有分管這塊工作，造成上下銜接斷檔，推進鄉(xiāng)村振興不夠順暢。

（二）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展明顯非均衡

建甌市現(xiàn)有218個行政村，不同的村莊歷史文化、資源稟賦、地理位置差異很大，綜合條件好的村莊，自然而然獲得外部資源的機會更多，條件差的村莊獲得資源的機會相對更少。不同的村莊獲得推動鄉(xiāng)村振興資源的機會就不同。長此以往，就會形成條件好的村莊獲得越來越多的項目資源，條件差的、先天不足的，特別是空殼村，相對獲得資源項目就越來越少，好的村莊越來越好，差的越來越差，最終形成兩極分化。2022年建甌市有10個省級鄉(xiāng)村振興試點示范村，3個實績突出村，其中龍村鄉(xiāng)、順陽鄉(xiāng)、吉陽鎮(zhèn)，一個也沒有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間鄉(xiāng)村振興發(fā)展分布不夠均衡。鄉(xiāng)村振興項目有一定規(guī)劃、資金等要求，項目還需對外招標，施工隊需要一定資質(zhì)，施工隊有固定的工人，本村村民無法獲得就業(yè)機會，實現(xiàn)在家門口就業(yè)，鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收并不是同步，村民成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的局外人。

（三）農(nóng)村監(jiān)管現(xiàn)狀與需求明顯非均衡

一是“微腐敗”問題仍然比較突出。一些基層干部尤其是村“兩委”干部紀律觀念不強，法律意識淡薄，違紀違法問題易發(fā)多發(fā)。2020年建甌市立案審查調(diào)查的108人中，涉及村干部35人，占比32.40%。比如，某鎮(zhèn)林場主任余某涉嫌擅自將已死亡五保戶的銀行卡內(nèi)存款取出挪作他用。有的基層干部不作為、亂作為，對項目資金監(jiān)管不力。比如，因相關(guān)部門審核把關(guān)不嚴，建甌市某農(nóng)機合作社涉嫌通過虛構(gòu)用工合同方式騙取中央財政專項資金。二是農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管亟待加強。審計發(fā)現(xiàn)，2018年4月至2021年2月，建甌市農(nóng)村集體“三資”存在工程建設(shè)、村集體債權(quán)債務(wù)、項目資金管理不規(guī)范，以及非生產(chǎn)性開支大等問題。特別是村一級會議伙食費支出不規(guī)范，大部分村存在超標情況，個別村三年支出超過20萬元，有的村存在以會議為名變相吃喝問題。比如，某村2020年1月17日，支付會議伙食費2.39萬元，其中，“三小組長、村民代表及聘用人員年終會議餐費”0.99萬元，人數(shù)101，人均支出98元；“三小組長及村民代表人居環(huán)境整治餐費”0.99萬元，人數(shù)101，人均支出98元；“退職老干部年終座談會議餐費”0.41萬元，人數(shù)41，人均支出102元。

四、非均衡治理視角下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的路徑

（一）培養(yǎng)鄉(xiāng)村振興的“引路人”，降低引路“需求—力量”非均衡程度

村級黨組織書記既是黨的路線、方針、政策的宣傳者、推動者、組織者、執(zhí)行者，也是鄉(xiāng)村振興的“引路人”。不僅要有堅定理想信念、高度的政治素質(zhì)，還要有很強領(lǐng)導能力，能夠帶好班子。農(nóng)村雖小，但五臟俱全。新形勢下，對村書記的個人素質(zhì)、理論水平、工作方法、管理能力有新的更高要求。新一屆村黨組織書記，學歷大幅度提高，學歷只是敲門磚，過去的學歷不代表現(xiàn)在的能力。下派書記中，有本科碩士學歷，來到廣大農(nóng)村這個大舞臺，這是一個全新的舞臺，所學專業(yè)知識與農(nóng)民打交道是兩個不同的概念，能不能適應(yīng)農(nóng)村這個大舞臺，能不能適應(yīng)村里的工作，考驗的是學習能力。好的村書記既是選出來的也是教出來的還是學出來的。一是學理論，學政策。支部書記是領(lǐng)頭鷹，要學習黨章黨規(guī)和黨的基本知識，與時俱進，及時學習習近平總書記系列重要講話指示精神，國家大政方針，省委、市委、縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委各級決定決議指示通知精神，黨的農(nóng)村政策。二是學法律，學規(guī)章。近年來，群眾法治意識普遍增強，黨的十八屆四中全會提出依法治國的要求，鄉(xiāng)村振興、村級管理對村干部依法管理、依法辦事要求更加全面具體，在工作中不斷加強法律法規(guī)的學習，增強法治觀念，法治思維，真正做到知法、懂法、依法，提高管理村級事務(wù)能力。三是學經(jīng)濟，學科技。支部書記帶領(lǐng)農(nóng)民致富，懂經(jīng)濟才能幫助農(nóng)民找準致富的門路，選好致富項目，幫助農(nóng)民增收；學科技，當下是知識經(jīng)濟的時代，科技是第一生產(chǎn)力，學習科學技術(shù)，才能引導農(nóng)民科學種田，科學養(yǎng)殖。還要學網(wǎng)絡(luò)，學銷售，學帶貨。當下網(wǎng)絡(luò)銷售和直播帶貨成了生活常態(tài)，借助網(wǎng)絡(luò)新媒體等帶貨無處不在，我們所處的時代和以往是不一樣的時代，是全新的時代。四是學經(jīng)驗、學和農(nóng)民打交道。如何問計于民，這是一門大學問。要學會從群眾中來、到群眾中去，學會同群眾打交道。向老村干部學習，向老書記學習，向老黨員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站、農(nóng)村工作隊學習，他們經(jīng)驗豐富。在工作中慢慢領(lǐng)悟，拉近和群眾的感情。

（二）堅持精準施策，借助逆向非均衡政策降低非均衡程度

一是探索村級組織領(lǐng)辦合作社，創(chuàng)新村級組織引領(lǐng)水平。建甌市順陽鄉(xiāng)探索村級黨支部領(lǐng)辦合作社，破解鄉(xiāng)村振興發(fā)展瓶頸。順陽鄉(xiāng)下轄6個行政村均成立農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社，村支部書記任理事長，村“兩委”任理事，吸納村民自愿加入合作社。合作社主要針對農(nóng)村發(fā)展痛點、難點問題，尤其是農(nóng)村老齡化、空心化，破解鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瓶頸。比如，農(nóng)村大量的拋荒地由合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)過來，再由鄉(xiāng)里出臺配套政策，鼓勵支持合作社的發(fā)展，一方面合作社自行發(fā)展產(chǎn)業(yè)，另一方面引進資本下鄉(xiāng)自主經(jīng)營或與合作社合作經(jīng)營，流轉(zhuǎn)土地由合作社統(tǒng)一發(fā)包給投資方，投資方無需與一家一戶交易，減少交易糾紛和時間成本，既提高了土地流轉(zhuǎn)承包的效率，又保證了農(nóng)戶利益，破解農(nóng)村老齡化、空心化問題，農(nóng)村無人種地的局面。農(nóng)村竹林、果園等由合作社租賃或組織專業(yè)隊伍提供代管服務(wù)，后與農(nóng)戶收益分成，既不誤農(nóng)時，又可以讓農(nóng)民安心外出務(wù)工。由于市場信息不對稱，農(nóng)民個體對農(nóng)產(chǎn)品售賣沒有主動權(quán)，某些個體中介拖欠農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品售賣款項或惡意壓低售價，損傷農(nóng)戶利益，由合作社經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)中介，有政府信用和村級組織背書，依托村級組織強大力量，積極對接市場，保證農(nóng)民收益，破解農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題。合作社如何經(jīng)營運轉(zhuǎn)還處于試點探索階段，等待運轉(zhuǎn)成熟后在全市推廣，增強村級黨組織引領(lǐng)作用。二是優(yōu)化村干部隊伍，提升村干部能力。提高和群眾打交道水平，村干部多和群眾溝通，學會使用群眾的語言和群眾打交道，而不是用官話、套話去和群眾解釋，在實干中積累解決實際問題的能力。加強集中培訓，不斷提高政策理論水平，讓村干部能夠在工作中以能力論擔當。加強作風考核。村干部是黨面向群眾的最后一公里，干部的作風反映了我們黨的作風，會影響黨在群眾心目中的形象。有少數(shù)干部認為“天高皇帝遠”，時有侵害群眾利益的事情發(fā)生，為了狠抓鄉(xiāng)村干部作風建設(shè)，我們要加強作風考核，為農(nóng)村營造一個風清氣正的辦事環(huán)境。改變工作思路，不墨守成規(guī)，主動求變，敢于創(chuàng)新，適應(yīng)新形勢新變化。三是培養(yǎng)年輕干部，帶動農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。從一些農(nóng)村來看，很多干部年齡都在50歲以上，35歲以下的工作人員很少，偏遠的鄉(xiāng)村出現(xiàn)黨員老齡化，年輕黨員更是鳳毛麟角，有些村還需要鎮(zhèn)干部兼職。因為年齡老化，有的村干部工作沒有激情，工作缺乏動力。要把一個村建設(shè)好，帶領(lǐng)老百姓真正地走向致富道路，干部建設(shè)是一項巨大的民生工程、惠民工程、長期工程。四是開展黨員帶富先鋒行動，做實支持服務(wù)工作。黨員是黨組織的最小細胞，只有細胞有活力，組織才有活力。有必要在開展黨員帶富先鋒行動的基礎(chǔ)上，加快提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，并不是在原有基礎(chǔ)上做簡單加法，實行一刀切政策，根據(jù)新變化、新矛盾和實際情況提供差異化服務(wù)方式。例如農(nóng)村幼兒教育，有條件、有需求的村莊可建設(shè)一村一幼，匹配人口發(fā)展戰(zhàn)略，入學需求不足、人員分散的村莊，可發(fā)展校車跨村接送和幼兒托管服務(wù)，既消除農(nóng)村上學難，又解除農(nóng)民后顧之憂，有更多的精力投入生產(chǎn)。針對醫(yī)保“村村通”的發(fā)展困境，加大經(jīng)費保障力度，進一步加大衛(wèi)生室投入，完善基層服務(wù)體系建設(shè)，改善村衛(wèi)生室醫(yī)療設(shè)施、場所等基礎(chǔ)設(shè)施。全面加強村醫(yī)隊伍建設(shè)，提升基層服務(wù)能力，改進招聘方式，定向培養(yǎng)村衛(wèi)生室服務(wù)人才，探索鄉(xiāng)村醫(yī)生“鄉(xiāng)聘村用”，新錄用人員實行醫(yī)院統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理，承擔薪酬。完善鄉(xiāng)村醫(yī)生保障體制，健全完善鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保險制度，全市注冊在崗鄉(xiāng)村醫(yī)生，全部納入社會養(yǎng)老保險保障范圍。在基層公立醫(yī)療機構(gòu)科學制定村衛(wèi)生室績效考核指標，進行定期考核，按照考核結(jié)果兌現(xiàn)績效薪酬。動態(tài)調(diào)整村醫(yī)補助標準，將農(nóng)村地區(qū)每年新增的基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金重點向村醫(yī)傾斜，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)費重點用于簽約村醫(yī)。創(chuàng)造在崗鄉(xiāng)村醫(yī)生接受再教育條件，安排專項資金用于鄉(xiāng)村醫(yī)生的繼續(xù)教育和實用技術(shù)培訓，建立村醫(yī)輪訓制度，通過加強現(xiàn)有人員培養(yǎng)、激勵等多種舉措來逐步解決村級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人才不優(yōu)的問題。五是探索多元化振興思維。建立由示范點帶動向建點連線成片推動的工作格局。例如建甌市房道鎮(zhèn)打造中的“西際—連地—上庠—際村”黨建示范帶、“書富前—曹巖—峽頭”高山特色區(qū)、“際村—上庠—七道”生態(tài)康養(yǎng)區(qū)、“萬木林—畬鄉(xiāng)”文化旅游區(qū)“四區(qū)”振興示范帶，形成“多點開花，齊頭并進”的示范格局。

（三）創(chuàng)新村級治理，激發(fā)群眾內(nèi)生動力以降低不同主體的非均衡程度

一是發(fā)揮政府指導作用。政府要指導股份經(jīng)濟合作社運營，發(fā)揮作用，開展特色主導產(chǎn)業(yè)培育、土地流轉(zhuǎn)、招商引資、企業(yè)合股聯(lián)營等，真正把集體經(jīng)濟發(fā)展壯大起來。完善農(nóng)村干部績效獎勵制度，根據(jù)所在村的規(guī)模、所擔任的職務(wù)和工作實績，確定村干部年基本報酬和績效獎金，激發(fā)其工作熱情。二是讓農(nóng)民組織起來。以“村社融合”“村企共建”“支部+合作社+農(nóng)戶”模式為示范帶動，成立村民合作社，招商引資、投資興企，通過農(nóng)民專業(yè)合作社把分散的農(nóng)戶組織起來，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度，促進技術(shù)、信息、資金、品牌、市場等資源的共享，增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和農(nóng)民市場談判地位，做大做強農(nóng)業(yè)。進一步培育農(nóng)村各項服務(wù)多元供給主體，發(fā)展村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)小農(nóng)戶與大生產(chǎn)的有機銜接，形成“我為企業(yè)服務(wù)，企業(yè)幫我致富”的合作共贏發(fā)展局面。

參考文獻：

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［責任編輯、校對：楊栓保］