數字政府的業務協同：邏輯、困境及進路

摘要：本文從價值、理論、技術三個維度，深入闡述了數字政府業務協同的內在邏輯。在此基礎上揭示了數字政府業務協同面臨不確定性增加、路徑依賴、能力不平衡的困境，進而提出從構建業務協同知識體系、加強制度韌性建設、打通樞紐業務節點三個方面推進數字政府業務協同深入發展的建議。

關鍵詞：數字政府；業務協同；數字技術；整體政府

20世紀90年代，尼葛洛龐帝指出，信息的DNA正在迅速取代原子成為基本交換物，人類社會即將邁入數字化生存時代。[1]面對數字時代的來臨，各國政府相繼推出了一系列政策舉措來加快政府數字化轉型。2022年6月，我國發布了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，全面系統地對數字政府建設的目標愿景、重點任務和實施路徑進行了部署，這標志著我國數字政府建設進入了全面加速期。[2]受觀念、權力、責任、利益、資源等多重因素影響，業務協同始終是科層制政府面臨的重大挑戰。數字時代的政府治理理念實現了從“以政府為中心” 到“以人民為中心” 的邏輯轉向，數字經濟、數字社會和數字技術發展勢頭強勁。這一系列變化都促使數字政府內部業務協同呈現出了新特點、新內容和新趨勢。那么，數字政府業務協同的內在邏輯是什么？存在哪些現實困境？可能的發展路徑有哪些？嘗試解釋和回應這些問題，對于我國數字政府建設具有重大意義。

一、數字政府業務協同的內在邏輯

黨的十八屆五中全會提出了“以人民為中心” 的發展思想。各級黨委、政府及領導干部將這一思想貫穿數字政府改革建設全過程，超越了“部門主義” 的狹隘競爭和利益分割，走向了協同與合作，共同打造整體政府。以大數據、云計算、人工智能等為代表的新一代信息技術快速迭代，普及應用，為政府內部業務協同提供了強大的技術支撐和良好的數字生態?！耙匀嗣駷橹行摹?的價值邏輯、整體政府的理論邏輯、技術賦能的技術邏輯共同構成了數字政府業務協同的內在邏輯（詳見圖1）。

（一）價值邏輯：以人民為中心的發展思想引領數字政府業務協同

傳統政府秉持“以政府為中心” 的治理邏輯，技術理性的官僚制組織結構和行政文化導致政府部門存在各自為政、推諉扯皮、官僚作風等問題，部門的權力和利益成為其工作的驅動力。隨著經濟社會的發展和技術的進步，政府的治理邏輯開始轉向“以人民為中心”，人民的滿意度和人民的獲得感成為政府工作的出發點和落腳點。數字政府建設堅持貫徹“以人民為中心” 的發展思想，破除本位主義和部門利益的羈絆，積極主動推進業務協同。同時，著力培育“以人民為中心” 的新型行政文化，使其成為各級領導干部的行政自覺、價值追求和文化基因，全面激活并持久引領數字政府業務協同的觀念、制度和行為。

（二）理論邏輯：整體政府理論指導數字政府業務協同的具體實踐

整體政府理論著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。整體政府理論強調在科層制基礎上以人民需要為中心，打破機構和部門邊界，以功能為基礎來重構組織載體；認為信息技術是政府變革的重要因素，主張運用先進的信息技術構建政府與人民信息互動、政府內部數據共享的有效機制，促使政府在治理過程中能夠采取更加整體性的立場；提出信任、信息系統、責任感和預算是政府部門整合的關鍵功能性因素。[3]這些核心觀點從組織重構、信息互動、數據共享、建立信任、激活責任、預算控制等不同層面對政府部門整合進行了理論建構，構成了整體政府理論的體系框架。整體政府理論有力回應了數字時代政府內部治理碎片化的問題，這與數字政府改革建設過程中的業務協同問題高度契合，具有很好的適用性。

（三）技術邏輯：數字技術為數字政府業務協同能力提供強大支撐

數字技術實現了從物理空間、社會空間向數字空間的轉換，全面重構了政府內部業務協同場景；以人民需要為牽引，數字技術穿透跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的阻隔和壁壘，推動政府部門數據共享、橫向聯動、縱向貫通，實現業務協同；數字技術嵌入政府組織和組織吸納數字技術雙向互動，推動組織結構變革，催生業務協同新形態；數字政府履職更加透明、開放和高效，履職過程數字化留痕，促使政府各部門主動合作、積極協同。政府業務協同過程中，數字技術的角色和功能也在發生變化，從最初的工具應用到協同機制的建立，再到協同主體的生成。數字技術不僅僅是工具，更是業務協同的機制和協同主體。

二、數字政府業務協同的現實困境

科層制的特色之一是分工和專業化，這必然伴生協同需求。[4]由于數字技術的嵌入，業務協同情境、目標、范圍和方式等都發生了變化，數字政府業務協同面臨的挑戰也呈現出新的內涵。

（一）不確定性增加：數字政府業務協同的現實情境

政府組織結構和運行制度的進化邏輯在于追求確定性，而數字技術的嵌入打破了原有的平衡，導致政府業務協同面臨的不確定性明顯增加。一方面，數字時代政府面對的公共事務更加錯綜復雜，不確定性增大，單個或少數部門難以處理，需要更多部門彼此合作、相互協同加以應對；另一方面，數字技術的嵌入重構了政府的行政環境，給政府業務協同帶來了高度不確定性。數字政府的業務協同任務極為多元，既涉及業務，也包括技術，不同任務所涉及的部門主體和責任劃分也有差異。如此，部門間的權力關系和風險責任發生了動態變化。[5]數據共享是數字政府業務協同的基礎，而數據流動所帶來的風險進一步加劇了業務協同情境的不確定性。

（二）路徑依賴：數字政府業務協同的制度掣肘

政府以科層制為其組織基礎，奉行“規則至上” 的剛性化管控模式，權威法律化、縱向等級化、橫向分工化、工作程序化是其制度內核。[6]如此，傳統政府運行所產生的路徑依賴掣肘了數字政府業務協同。數字政府業務協同必然推動政府組織結構變革、權力利益格局調整、業務流程再造等，而這與傳統政府路徑依賴的運行邏輯是矛盾的。對此，簡·芳汀教授指出，政府數字化轉型的癥結不在于技術，而在于傳統官僚制的要求與網絡系統扁平化需求之間的張力；面臨的挑戰不在于構建電子政府的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。[7]因此，傳統政府基于“制度中心主義” 的思維定式、運作慣性和路徑依賴，成為數字政府業務協同的制度性掣肘。

（三）能力不平衡：數字政府業務協同的短板弱項

不同地域、層級、部門之間數字政府建設不平衡、不充分問題突出，制約著數字政府業務協同的深入發展。首先，各地各部門數字政府建設的資源稟賦差異顯著。資源在發達地區和欠發達地區、在政府的核心部門和邊緣部門之間的匹配明顯不平衡；其次，各地各部門數字政府建設的管理能力參差不齊。在制定制度規則、健全管理會商機制、推動技術、業務與數據深度融合、消除數字鴻溝等方面，各地各部門的管理能力差距明顯；最后，各地各部門數字政府建設績效差距較大。部分地區和部門數字政府建設績效突出，實現了“一網通辦”、打通了服務群眾“最后一公里”，解決了人民群眾“急、難、愁、盼” 問題。但也有不少地方和部門的數字政府建設沒有精準對接群眾需求，導致群眾不滿意、體驗感差。數字政府建設能力不平衡、不充分導致業務協同主體之間的協同需求難以有效對接、協同能力難以有效匹配、協同場景難以有效延伸。

三、數字政府業務協同的發展進路

政府內部高效的業務協同是數字政府建設的題中之義、應有之義和核心動力。伴隨數字技術的快速迭代與滲透嵌入，數字政府業務協同在理論創新、制度建設和關鍵路徑等方面相較過去均呈現出不同的實踐邏輯。

（一）構建業務協同知識體系：減少數字政府業務協同的不確定性

數字技術嵌入政府組織，給政府業務協同情境帶來高度的不確定性。當政府業務協同知識體系能夠提供一個確定性的圖景時，政府部門及其領導干部的顧慮和擔心就會大大降低。現有關于跨部門業務協同的研究非常豐富，如協同論、多中心治理、網絡化治理和整體政府等。但是，這些理論對于數字技術嵌入政府組織而產生的新協同問題，其解釋力則有限。數字政府業務協同是典型的交叉學科研究領域，政治學、社會學、計算機科學等不同學科的學者都參與到了數字政府業務協同的理論研究中來，從理論上廓清數字政府業務協同的邏輯、框架和路徑，以此來應對數字技術所帶來的不確定性，為數字政府業務協同創造良好的協同情境。

（二）加強制度韌性建設：擺脫數字政府業務協同的路徑依賴

以部門為單位、以職責為核心的業務協同模式阻礙了數字政府業務協同的價值創造，因此必須加快探索數字政府業務協同新模式，而加強制度韌性建設則能為這種探索提供強大動力。一是健全容錯糾錯機制。數字政府業務協同主體進行制度、機制、模式創新，如果推動業務協同發展過程中出現失誤或遭遇失敗，不能就此進行簡單的追責問責。而要通過有效的容錯糾錯機制，保護各協同主體的積極性和創造性；二是健全績效考核體系。把數字政府部門間業務協同納入政府部門及領導干部的績效考核體系中，以此來激發各協同主體業務的積極性和主動性；三是健全法律法規體系。法律法規明確規定了政府各部門的職責和權力范圍，但對于部門間的協同職責卻沒有明確規定。另外，數據作為數字政府最核心的要素之一，其權屬、共享、交易、風險、責任等在法律法規層面并沒有明確規定，這在很大程度上制約了數字政府業務協同的發展。

（三）抓住樞紐業務節點：打通數字政府業務協同的骨干網絡

巴拉巴西提出了無尺度網絡理論，該理論提供了一個認識數字政府業務協同網絡的新視角。從地域來看，經濟發達地區是樞紐節點。打通經濟發達地區間數字政府業務協同網絡，能促進資源自由流動、釋放經濟社會發展動能；從層級來看，打通中央和省級政府之間的業務協同網絡，使信息、數據、資源上下互通，讓決策更科學、執行更有力；從部門來看，打通發改、民政、社保等民生部門的業務協同網絡，解決人民群眾辦事創業的“堵點”“痛點” 問題。抓住數字政府樞紐業務，強力打通樞紐節點之間的連接和協同，建構起數字政府業務協同的主干網絡，由此向其他小業務節點延伸和擴展，最后實現數字政府業務的整體協同。

四、總結

以人民為中心的價值邏輯引領數字政府業務協同，整體政府的理論邏輯指導數字政府業務協同的具體實踐，技術賦能的技術邏輯為數字政府業務協同提供強大支撐，價值、理論和技術構成了數字政府業務協同的內在邏輯。然而，數字政府業務協同面臨著協同情境不確定性增加、路徑依賴的制度掣肘、能力不平衡的短板弱項等困境，亟須構建業務協同知識體系減少不確定性、加強制度韌性建設擺脫路徑依賴、抓住樞紐業務節點打通業務協同骨干網絡，以推動數字政府業務協同深入發展。

參考文獻：

[1] 尼古拉·尼葛洛龐帝.數字化生存[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?1997.

[2] 中華人民共和國中央人民政府.國務院關于加強數字政府建設的指導意見[EB/OL].[2022-06-23].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm

[3] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理， 2008，（10）：54-57.

[4] 周志忍.整體政府與跨部門協同：《公共管理經典與前沿譯叢》首發系列序[J].中國行政管理，2008，（9）：127-128.

[5] 鄧理，王中原.嵌入式協同：“互聯網+政務服務”改革中的跨部門協同及其困境[J].公共管理學報，2020，（4）：63-65.

[6] 丁蕖.科層制政府的數字化轉型與科層制危機的紓解[J].南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2020，（6）：112-115.

[7] 簡·芳汀.構建虛擬政府：信息技術與制度創新[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

基金項目： 本文系廣東省哲學社會科學規劃學科共建項目“媒介變遷視角下圖書館全感官閱讀供給方式及知識服務研究”（項目編號：GD20XTS06）的研究成果。

作者簡介： 王彥飛，男，漢族，甘肅慶陽人，碩士，助理研究員，研究方向：數字政府和應急管理。