奉天市政公所的成立及初期實踐舉措

［摘要］2023年是紀念沈陽實行市制管理100周年，沈陽雖然有著2300多年的建城史，但真正有“市”這一行政區劃的出現是從1923年奉天市政公所的成立算起的，迄今正值百年。奉天市政公所是在清末民初城市近代化進程的大背景下應勢而生、順勢發展起來的。它的組織體系合理完善、規章制度嚴謹全面、行政履職民主專業，是近代沈陽第一個規范的綜合市政管理機關。奉天市政公所自1923年5月開始籌建至九一八事變，期間對這個城市均做出了大量管理工作，促進了城市的近代化轉型與發展。

［關鍵詞］奉天市政公所；城市近代化；市政管理

［作者簡介］張曉丹（1978-），女，張學良舊居陳列館副研究館員（沈陽 110011）。

辛亥革命后，滿清封建王朝被現代民主政治所替代，迎來了中國政治近代化的重大突破，隨之而來的是經濟近代化和文化近代化風潮快速崛起與發展。奉天作為東北地區政治、經濟、軍事、文化中心，在城市化的道路上早已開始起步，尤其是張作霖主政時期更是進入了快速發展的軌道。本文嘗試從奉系軍閥檔案、《盛京時報》、《奉天公報》等諸多檔案資料中梳理奉天市政公所的成立背景、組織職能及初期實踐舉措，力圖真實呈現出奉天市政公所在奉天城市近代化發展軌跡中的階段性貢獻。

一、奉天市政公所成立的歷史背景

奉天市政公所的成立可以說是東北城市近代化進程中的產物。從1861年4月3日的牛莊開埠算起，隨著帝國殖民統治者的強力入侵、資本主義商品的大量流入，東北地區開始從簡單的商品經濟社會向復雜的工業經濟社會轉變，即開始了所謂的近代化進程。盡管這一歷史性的轉變是被動的，是受外力刺激的，但中國上層建筑和廣大民眾的自我覺醒、危機意識及救亡圖存思想卻逐漸增強。清政府意識到需要一場廣泛而深刻的社會變革運動來促進社會轉型、加速城市近代化的發展速度，由此而生的便是“清末新政”。

“清末新政”是1901年開始在全國范圍內開展的包括政治、經濟、軍事、教育等多領域、多角度的近代化變革運動。由于東北地區當時處于沙俄占領之下，后又經歷日俄戰爭，所以新政開始的較晚。1905年7月，剛剛就任盛京將軍的趙爾巽在奉天省城率先啟動新政，隨后他的兩位繼任者徐世昌和錫良將新政深入并推廣到東北各地，內容主要有以下幾個方面。

政治方面：棄用盛京陪都的行政制度，建立新的行政決策運行機制。首先裁撤了盛京五部侍郎進而裁撤掉了五部；廢除三省將軍軍署衙門，設三省行省公署；裁撤三省外城副都統，設省屬府、廳、州三級地方機構。

王革生等編：《清代東北史》，沈陽：遼寧教育出版社，1991年，299頁。改革司法制度，設立審判廳，附設監察廳，并建立“奉天省模范監獄”。奉天省設巡警總局，負責全省治安。另設警察總局，專司奉天城治安、衛生事宜，分設七分局。截至1909年統計：奉天全省有警區218處，分駐所687個，巡警總數達19190余名。

王革生等編：《清代東北史》，302頁。推行“地方自治”，奉天設全省自治局，還另外設立諮議局，效仿西方立憲選舉制度。

經濟方面：興辦實業。東北當局振興實業的總方針是企圖全面依靠歐美的資本，籌建東三省實業銀行，自建鐵路和商港，從而吸引外商投資，推動各項實業的振興。1909年7月，總督錫良“擬借外債銀二千萬兩，以一千萬兩設東三省實業銀行，以五百萬兩移民開墾，以五百萬兩為開礦筑路之用”。

王革生等編：《清代東北史》，310頁。通過官辦、商辦、官商合辦和官督商辦等方式，東北各地興辦了大批近代化企業。

軍事方面：整飭軍備，編練新軍。設全國練兵處，各省設督練處，以督撫、將軍主政。同時裁汰原有的綠營，訓練新軍，并增征練兵專款。

王革生等編：《清代東北史》，303頁。

教育文化等方面：1905年，奉天、吉林、黑龍江三省各設學務處，總管全省教育事務，后改為學務公所，并陸續成立了一些輔助機構，如教育官練習所等。新的教育體系完善后，新式學校大量成立起來，據統計：1908年奉天省有專門學堂3所，在學人數602人；普通學堂2071所，在學人數82745人；師范學堂31所，在學人數1634；實業學堂8所，在學人數584人。

王革生等編：《清代東北史》，586頁。政府還重視文化出版事業的發展，建立了奉天圖書館，打破日人辦報的壟斷局面，《東三省官報》《奉天官報》《微言報》《醒時白話報》《大中公報》《奉天國民報》等相繼出版。

總之，通過推行一系列的“新政”，東北地區在多個領域迎來了許多新的變化，資本主義開始萌芽與發展，城市的屬性開始由單一的消費型轉向工業型、商業型，市民的近代化思想意識也在逐步增強，參與熱情也逐步提高。新政雖然有著諸多的弊端和局限性，但也極大地促進了社會的進步、城市轉型的發展和民眾思想的覺醒。

如果說“清末新政”是奉天城市近代化的奠基石，那么商埠地的建設則是奉天近代化進程中市制改革的催化劑。民國成立后，政治體制的徹底顛覆使得原本已經處于轉型起步階段的社會各個層面全面進入快速轉變的軌道。

張作霖主政后，為了對抗日本和沙俄鐵路附屬地的侵略和擴張，特別重視對商埠地的開發和建設，這一舉措更是奉天城市發展的強心劑。雖然商埠地的設立是為了抵制日俄的侵略，但不得不承認鐵路附屬地內的建設和管理模式具有先進性，值得借鑒。在商埠地內，奉天商埠局負責轄地內的所有事務。設總辦一人，下設總務課、埠政課和工程課，各課設課長一人，佐員若干、雇員若干。通過努力，奉天商埠地發展迅速，人口大量向商埠地聚集，商埠地內道路齊整、商鋪林立、南北兩市場遙相呼應，逐漸成為奉天城區內最為繁華地帶。

而相比于鐵路附屬地和奉天商埠地，奉天老城區的落后日漸明顯。為了縮小這一差距，使奉天城的兩大板塊實現融合，達到均衡發展，加大老城區的改造與發展的呼聲日漸高漲。1922年4月，第一次直奉大戰失敗后，張作霖宣布東北自治，8月重新啟用王永江開始全面治理奉天。新的省長給此時的奉天帶來了新的發展機遇：政治上穩定、經濟全面復蘇、商業活躍，這些都使奉天的城市化腳步加快，市政管理即將邁入一個嶄新的發展階段。

二、奉天市政公所的組建及其職能

1921年2月15日，廣州市市政廳成立，下設公安、公用、財政、衛生、教育、工務等6個局，孫科為第一任市長，廣州正式建市。廣州的市制改革給奉天提供了極大的示范作用和促進作用，也提供了許多可借鑒和實施的經驗。

1923年5月3日，奉天省長公署頒布了第二號委任令：“茲委任曾有翼為奉天市市長，在市政公所未開辦以前每月支給車馬費大洋一百元，仍兼電燈廠廠長。委任祁彥樹為奉天市政公所參事，在未開辦以前仍照舊月支車馬費大洋一百元。”

《奉天省長公署委任令第二號》，《奉天公報》1923年5月3日，第4007號。奉天市政公所開始籌建。

8月，市政公所正式成立，頒布《奉天市暫行章程》

趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，北京：線裝書局，2017年，第8—13頁。。從章程中我們可以看出市政公所的組織結構及職能如下。

班子成員：市政公所隸屬省長公署，是辦理市政之機關，設總辦一人負責監督全市行政事宜；設市長一員綜理全市行政事宜；設協理一員、坐辦二員負責輔助市長策劃并辦理全市行政事宜。

下設機關：設總務課、財務課、工程課、衛生課、教育課、事業課六課，每課設課長一人負責掌管本課事務，課員三至四人分司本課事務，各課設雇員若干人。另外，公所設技師一人、技士四人專司一切技術事宜。

總務課職能如下：（1）辦理市選舉；（2）主管文書及印信；（3）編制章程并辦理統計報告及其他編譯事項；（4）記錄職員之進退；（5）辦理市政公所經費預算及決算；（6）關于庶務及其他不屬于各課事項。

財務課職能如下：（1）征收市費；（2）管理市公產；（3）辦理市公債；（4）關于省庫補助金之收入及經理；（5）辦理全市行政經費預算；（6）其他關于市財務事宜。

工程課職能如下：（1）規劃市區；（2）建設及修理道路、橋梁、溝渠、水道及自來水、電車等項；（3）關于路樹之種植及保護；（4）測制圖案；（5）經理公園及公共建筑物并取締私用各種建筑物；（6）其他關于市工程事項。

衛生課職能如下：（1）清除街道及公共廁所；（2）管理公立市場、屠場、藥場、浴池并取締戲園、旅店、妓館及飲食營業；（3）取締市民廁所；（4）設立及管理檢疫所及各種傳染病院；（5）取締醫生及藥房；（6）辦理戶口調查；（7）其他關于公共衛生事項。

教育課職能如下：（1）管理市立各學校；（2）監督市內私立各學校；（3）管理圖書館、閱報處及講演所；（4）維持市民風紀并禁止不正當營業；（5）取締各種戲院及公共娛樂場；（6）經營市立慈善事業；（7）其他關于市教育事項。

事業課職能如下：（1）經理電力、電車、自來水、煤氣及其他公用事業；（2）收回及管理現有商鋪各公用事業；（3）取締自動車、馬車、人力車及河船；（4）其他屬于公用性質之各種事業。

以上所見，奉天市政公所組織體系完備，職能涵蓋了全市各項行政管理事務。公所“每星期三開會議一次，其時間自午后三時起至五時止。會議由市長主席”

《公所會議廳暫行規則》（1923年8月），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第16頁。。每次會議召開均有詳細記錄在案，會上各課可以提出議案，經市長取決后辦理。制度還規定：每次會議召開時，人員非因特別事故不得缺席；有特殊情況可延長會議時間；如有緊急和特別事務時，市長有權召開臨時會議。

另外，在日常工作的管理上，市政公所也極具現代意識，管理制度制定得十分細致、規范：工作人員上班期間一律在胸前佩戴襟章，襟章圖案由“奉天市”三字組成“奉”字，

《奉天省長公署指令第二零五零號》，《奉天公報》1923年10月5日，第4160號。襟章不得隨意損毀或借給他人，如有損毀十倍賠償。

《公所制發襟章規則》（1923年9月），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第17頁。辦公時長為每天7小時，上午9時-12時、下午1時-5時，上下班需要簽到，因故不能到所需填請假單。在工作流程方面規定所有往來文件先由總務課收發員負責開拆、加蓋戳記、編號登記，然后送市長審閱后分發給其他各課。規定了辦件時限為二日，緊要文件隨到隨辦。各課日常草擬的稿件由課長核定送市長批閱后發還各課再次繕校，然后送回市長處署名蓋章并由監印員蓋用公章，原稿最后由總務課收發員負責編號、登記、歸檔。各課收文、發文、送稿須設立專用登記簿，每月月末將辦理的事件分類列表報送總務課統計。另外，公所還要求工作人員對本所未經宣布的事件應嚴守秘密不得泄露，職員簽名之戳記也不得隨時改易。

《公所各課辦事細則》（1923年8月24日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第14-15頁。

綜上，無論從組織體系、工作職能還是管理制度上看，奉天市政公所都可以稱為是近代化的、規范的市政管理機構，為其今后開展各項城市管理建設工作奠定了堅實的組織基礎。

三、奉天市政公所成立初期的實踐舉措

奉天市政公所開始籌建后，市長曾有翼首先公布了公所近期工作的三要務：1.籌設無軌電車以便交通；2.設立自來水以資便利；3.修筑新馬路以重路政

《市政公所三要務》，《盛京時報》1923年5月5日，第4版。。不久，他聘請留日人才李德新、張圣恩、徐箴為技師，經過規劃磋商又公布了更為詳細的19條應辦事項：1.組織市政機關之規定；2.市政工程之計劃；3.衛生隊之組織；4.消防隊之組織；5.組織公共澡堂；6.興辦社會慈善事業；7.設立公園；8.設立旅館；9.市內路政；10.設勸業商場；11.填設公共游泳場；12.設立公共茶社；13.設立廁所；14.設立教育會；15.籌設義冢；16.市區之改正；17.市內模范區之計劃；18.市內工業區之計劃；19.設立新肥料場。《市政公所進行詳志》，《盛京時報》1923年5月23日，第4版。

由上述檔案材料可知，市長曾有翼在市政公所開辦之初即有雄心大志，要全面綜合地規劃治理好奉天城，梳理其后期接續的表現來看，他也確實做到了。在張作霖和王永江的大力支持下，曾有翼對奉天城的綜合治理全面而有效，極大地促進了奉天城市近代化的發展。

（一）市政規劃合理、城市向外擴延

一個城市的規劃水平代表著城市的發展水平，更可以看出城市的發展方向，所以市政公所成立后首先就要對奉天城進行全面規劃。在進行規劃前，曾有翼給張作霖打了報告稱要首先進行全市測量工作：“計劃市政事項擬先開辦全市測量為各事項之基，……計劃測量經費之概算為四千八百元，需三月時間方能告竣。今各項事項將次第舉辦而測量尚未實行，各項工程毫無依據且工程測量必須專門人才，此項人才尚需遠處聘請，與公所技術員協同辦理。如不及早開辦恐誤工程之進行。”呈文中還附有測量說明，文中強調：“各國舉辦市政首重下水道，蓋下水道不整則臟水不能宣泄，全市永無清潔之望。……公所擬詳細測量各處地勢高低、水準距離以為下水道之準備。”

《曾有翼給張作霖呈》（1923年7月27日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第13冊，第19-22頁。測量說明中還有詳細的測量概算表，將所需經費一一列明。張作霖很快給了批復稱：“呈及說明均悉，查該公所擬全市測量計劃，大致可行，應準實施。”

《張作霖給曾有翼令》（1923年8月4日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第13冊，第28頁。

1923年8月，市政公所為了改善市民居住環境和擴展城市空間，計劃設立西北工業區和東南模范區，8月12日省長公署下發指令：“呈悉所擬將西北工業東南模范兩區及時辦理，系為節省款項、便利商民起見，自應照準。”

《奉天省長公署指令第一五四六號》，《奉天公報》1923年8月12日，第4107號。

西北工業區大致在現今沈陽城中心惠工廣場附近，以廣場為中心向外輻射，區內規劃有奉天迫擊炮廠、電燈廠等工商業企業，并參照商埠地的南北市場規劃了國民大市場。公所對工業區的管理也十分規范，先后制定了《奉天市西北工業區租領地畝章程》

《奉天市西北工業區租領地畝章程》（1924年4月17日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第47頁。

《西北工業區租領地畝章程實施細則》

《西北工業區租領地畝章程實施細則》（1924年4月15日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第51頁。《工業區挖填土工說明書》

《工業區挖填土工說明書》（1924年4月29日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第56頁。《工業區民地挖填土工簡章》

《工業區民地挖填土工簡章》（1924年6月16日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第59頁。《工業區市房建筑說明書》

《工業區市房建筑說明書》（1924年7月9日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第61頁。《工業區官房租戶須知》

《工業區官房租戶須知》（1924年11月），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第30頁。等法規。

東南模范區建在小河沿以南，由于“該處空氣難佳而地勢卑濕且時有水患”

《奉天省長公署指令第一五四六號》，《奉天公報》1923年8月12日，第4107號。，公所在規劃時還按照省長公署的指令特別注意預籌救濟辦法。公所原計劃在萬泉河南岸地方建筑房屋規劃居住區，后因水患嚴重改為“向城北一帶擴張，在大小北邊門外劃定甲乙丙三類居住區”。

《市所規劃居住區》，《盛京時報》1924年4月17號，第4版。

為了規劃城市功能空間，公所還對距離城區中心較近的荒塚進行了拆遷，“城外西教場暨風雨臺以南小河沿邊墻等處荒塚累累，殊與改正市區之計劃大有妨礙”，特制定了詳細的遷葬給費辦法五條：1.遷葬地點有三，西南城外五里河、西北城外西營房、東南城外龍王廟；2.有主墳自行遷移，無主墳公家代遷；3.遷葬時間為二個月；4.給遷葬費為每棺奉小洋二元五角；5.各墳主到各管區署辦理，核實后發放費用。

《奉天市政公所布告第三十四號》，《奉天公報》1923年11月11日，第4196號。自1923年11月11日起兩個月的時間內，《奉天公報》每天都刊登了奉天市政公所的遷墳布告。為了規范遷墳流程，公所制定了《招商包移義墳辦法》

《招商包移義墳辦法》（1923年10月27日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第37頁。以確保遷墳順利進行。小南關風雨臺地區遷墳后，市政公所將這一地帶規劃為皮貨交易市場，“令制皮各商一律遷居彼處，劃成街道列肆而居。”

《奉天省長公署指令第六三七六號》，《奉天公報》1923年10月7日，第4162號。公所還將城區東北部的草倉地區規劃為農貿市場，聚集菜農在此經營。

經過市政公所的合理規劃，老城區與商埠地之間的空白地區逐漸繁盛起來，城區逐漸以西北部工業區、東南部模范區、西南部風雨臺皮革市場、東北部草倉路菜市場等四大區域為核心向東、南、西、北四個方向輻射性地發展建設起來，奉天城區的近代化城市藍圖得以奠基并發展起來。

（二）積極發展交通事業，促進城市繁榮

城市的發展繁榮離不開有效而便捷的城市交通體系，所以規劃有軌電車一直是市政公所籌建之初的重要工作。1924年2月10日，奉天市政公所在《奉天公報》上刊發布告《奉天市政公所布告第四十六號》，《奉天公報》1924年2月10日，第4281號。，對籌劃奉天市第一期電車線路問題的進展情況進行了公示：

“奉垣比年以來，人煙稠密工商輻輳，前經省長公署為暢利交通起見，籌及敷設電車暨電車線路問題，歷時半載甫有成儀。適本公所成立即蒙將此項要政發交到所，責成辦理。關于訂購電車機器材料及勘測第一期路線事極繁重。本公所幾經調查，幾經考慮始克就緒。早蒙省長公署召集軍政紳商各界暨市政委員會開特別會議，提出電車路線詳加討論，以大小西關大街舊道狹窄改修困難，不如另開新路足資發展。新路由西塔日站附屬地界起東達奉天車站，再直東抵西北磚城角南，折返小西門至大西門止，計長一千三百四十丈，沿線拆房較少敷設較易。”

布告中還提到，“籌設電車原為公共謀交通便利，經過路線收買民房園地一律照章給價并不仿照北京廣州成例低價收用，續期要政得以舉行，人民不至失所。其收買價格及遷移期限應酌定另行公布。”布告還提醒市民要“樂觀厥成，勿得妄生疑阻致礙進行，尚有無知之徒從中鼓惑滋事，惟有隨時呈請省長公署依法嚴懲以昭炯戒”。

布告中附有詳細的電車路線圖：南北走向的東段由大西門臉起沿磚城墻經小西門臉迄西北磚城角止，由磚城墻起東西寬十五丈；東西走向的西段由西北城角起經欣來當胡同、欣來當西胡同、恒牛祿胡同、東奇后胡同、北小廟胡同、奉天車站前至西公園東門前一段按路寬南北八丈；后段由西公園東門前沿大街西至西塔日站附屬地界。

第一期電車線路規劃完畢后，市政公所開始著手收回線路規劃內的房屋。1924年3月20日，公所在《奉天公報》上發布布告稱：“奉垣戶口日增，必須展擴市區方足以資容納。茲第一期電車路線業經勘定公布，線內民房均須一律收買、限期拆移，勢非亟謀救濟方法難免失所之虞。本公所兼顧并籌已承奉天省長公署核準，先將西教場暨附近地方劃設西北工業住區，藉為安集之計劃。該區寬長四，至業由本公所訂立標椿，凡在標椿以內房地無論官有民有一并收用。其屬于民有者自布告日起，限半個月內來所報明，持驗契管經委勘相符，即予評定等即發給價。倘逾期不自呈報即以官有論，除登報外合行布告，市民人等一體遵照勿得遲延自誤”。

《奉天市政公所布告第五十六號》，《奉天公報》1924年3月20日，第4396號。

此次收用電車線路內房地前，公所就已經對外公布了《收用房地暫行章程》，“凡關于辦理奉天市政收用城關房地均適用之”

《收用房地暫行章程》（1924年2月20日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第144頁。，隨后又陸續公布了《收用房地章程實施細則》

《收用房地章程實施細則》（1924年3月3日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第147頁。《收用房地補償費標準規則》

《收用房地補償費標準規則》（1924年3月3日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第151頁。，對以上補償標準奉天省長公署均下發指令予以認可。

《奉天省長公署指令第三三一號》，《奉天公報》1924年3月4日，第4302號。1924年7月16日至9月20日，拆遷工作順利完成，共拆遷“小西邊門外6間，小西邊門至城西北角338間，城西北角至小西門246間，小西門至大西門545間，合計1195間。此外，尚有木棚、偏廈、鐵棚133間”。

沈陽城市建設管理局編：《沈陽城建志（1388-1990）》，沈陽：沈陽出版社，1995年，第25頁。“除北寺四畝菜園、10間房間尚未領動遷費外，共支付奉大洋88305元”。

沈陽城市建設管理局編：《沈陽城建志（1388-1990）》，第27頁。

電車線路東段最先開始動工，嚴格按照《第一期電車道東段工程說明書》

《第一期電車道東段工程說明書》（1924年9月4日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第154頁。進行施工，共分十一小項工程。線路施工的同時，公所還對線路規劃內已收回的房地進行租放，制定了《收回附城第一期電車路線官地皮分別公用租放辦法》

《收回附城第一期電車路線官地皮分別公用租放辦法》（1924年7月16日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第152頁。和《訂定附城第一期電車路線地皮租細則》

《訂定第一期電車路線官地皮租細則》（1924年7月），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第153頁。。值得一提的是，在租放地皮時，公所特別考慮到了城市沿街建筑美觀問題，要求承租地皮者若蓋房，必須“建筑樓房或起脊之磚瓦房為限”。

1925年10月10日東段電車竣工通車，11月5日西段電車竣工通車，奉天有軌電車正式營運，全程4.2公里，設12個車站，分四段售票，每段票價奉小洋一角。

張志強：《沈陽城市史》，大連：東北財經大學出版社，1993年，第213頁。根據1925年8月曾有翼與日商大倉組代表川本靜夫簽署的《奉天市電車聯絡運輸契約》

石源華：《中華民國外交史辭典》，上海：上海古籍出版社，1996年，第372頁。的約定，奉天市電車和附屬地電車進行聯運，至此奉天城市交通實現跨時代的發展，近代化的交通體系開始構建。

交通方面除了規劃電車，市政公所還積極進行了道路的改良建設。省長王永江認為：“道路為交通之脈絡，在內政上最關重要”。

《王省長注重路政》，《盛京時報》1922年8月29日，第4版。按照省長的指示，市政公所因“市內街道太窄，擬定整理舊路，丈尺標準為城內干路寬度均以7丈為標準，自馬路中心起算兩旁應展3丈5尺。其他街道根據地點不同寬度標志分為4丈、3丈和2丈等三種”。

《市道展寬之辦法》，《盛京時報》1923年9月22日，第4版。為了規范擴路工作，公所制定了《舊市區退讓道路及禁止建筑辦法》

《舊市區退讓道路及禁止建筑辦法》（1924年5月27日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第44頁。，詳細規定了何種情況退讓道路、如何退讓道路以及何種建筑物不準修補只準重建等事項。

根據檔案顯示截止到1924年底，公所先后制定了《大東關馬路新筑工程說明書》

《大東關馬路新筑工程說明書》（1924年3月15日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第71頁。《大南關新筑馬路改用洋灰混凝土管溝渠意見書》

《大南關新筑馬路改用洋灰混凝土管溝渠意見書》（1924年5月24日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第85頁。《大南關新筑馬路改用洋灰混凝土管工程說明書》

《大南關新筑馬路改用洋灰混凝土管工程說明書》（1924年5月24日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第87頁。《大南關馬路新筑工程說明書》

《大南關馬路新筑工程說明書》（1924年6月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第91頁。《大南關馬路采用混凝土管計劃聲明書》

《大南關馬路采用混凝土管計劃聲明書》（1924年6月26日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第96頁。《小西門至小西邊門馬路補修工程說明書》

《小西門至小西邊門馬路修補工程說明書》（1924年5月27日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第97頁。等章程對以上馬路進行了重新修筑。大東關馬路從1924年5月起歷時3個月，耗資52600元，完成了長390丈、寬3.8丈的新路，便捷了東部區域與老城區的聯系；小西關街路改造于1924年5月開始，從小西邊門東經小西門、鼓樓、鐘樓間歷時2個月，修繕面積達905.59平方丈；大南關馬路于1924年8月動工，歷時10個月，耗資54280元，完成了534.4丈的新路。張志強：《沈陽城市史》，第197頁。為保證工程質量，公所經省長公署批準，還特別定購了英國費克斯公司制造的十五噸重壓路機，訂購價格為英金一千鎊約合現大洋九千元。

《奉天市政公所呈送定購英國費克斯公司壓路機合同及奉天省長公署指令》（1923年9月21-28日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第13冊，

第361-367頁。另外，市政公所還特別制定了《保護馬路辦法》

《保護馬路辦法》（1924年6月7日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第100頁。對行人及沿路商家進行規范管理。1924年8月10日，公所花費880英鎊從德國禮和洋行購進了奉天城的第一輛馬路灑水車，

沈陽市地方志編篆辦公室編：《沈陽之最》，北京：中國展望出版社，1986年，第104頁。用于馬路的日常清潔養護工作。

奉天市政公所成立初期對道路的修繕拓寬，尤其是建設了有軌電車，極大地改善了奉天省城老舊的交通局面，不僅聯通了老城區、商埠地及鐵路附屬地之間的交通，更是促進了相關地帶的繁榮，沿街路面整潔、建筑美觀、商戶林立，奉天開始向著現代化大都市邁進。

（三）整治城區環境衛生，改善和規范市民生活

與商埠地和滿鐵附屬地比較而言，市政公所成立前的老城區用臟、亂、差來形容也不為過。所以，市政公所成立之初，市長曾有翼特別注重市容環境衛生的整治工作。“市政成立首重衛生，諸凡不潔營業以及不潔之物均擬逐漸廊清。”

《奉天省長公署指令第七二二五號》，《奉天公報》1923年11月18日，第4203號。

首先，遷移了手工皮作坊。“省城各項制皮作坊居住向無定所，尤以磚城內居中之地為多。該皮行等任意傾倒穢水致各街巷臭氣熏蒸，人皆掩鼻，于市內公眾衛生實大為阻礙。小南關風雨臺以南一帶曠地甚多，前曾呈請將曠地亂墳移出，擬令制皮各商一律遷居彼處，劃成街道列肆而居。所有穢水向南流出城外窖坑各地，既壯聚類之觀復收清潔之效，賣皮營業仍準設于繁盛之區以便營業。似此辦理于皮商無損于公眾衛生上裨益良多。”

《奉天省長公署指令第六三七六號》，《奉天公報》1923年10月7日，第4162號。

其次，取締了湯鍋（屠宰加工作坊）。“省垣自有湯鍋以來向無具體管理，隨處設立任便宰割，病斃牲畜沿街售賣，疾疫之生厥有由來。甚至城鄉牲畜恒被屠宰，左近居民時受濺污者殘害骯臟莫此為甚。……湯鍋營業尤難優容，市長為注重衛生掃盡污穢起見，擬將最殘忍極骯臟之各湯鍋盡數查禁。”

《奉天省長公署指令第七二二五號》，《奉天公報》1923年11月18日，第4203號。

另外，市政公所制定了《取締理發營業規則》

《取締理發營業規則》（1924年7月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第128頁。《取締妓館戲院書館茶社營業衛生規則》

《取締妓館戲院書館茶社營業衛生規則》（1924年7月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第129頁。《取締澡堂營業衛生規則》

《取締澡堂營業衛生規則》（1924年7月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第131頁。《取締皮作坊鞨布坊豆腐坊膠坊醬園營業衛生規則》

《取締皮作坊鞨布坊豆腐坊膠坊醬園營業衛生規則》（1924年7月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第132頁。《取締旅店營業衛生規則》

《取締旅店營業衛生規則》（1924年7月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第133頁。，對以上各種行業的營業場所的經營設施、衛生情況等方面進行了規范。還制定了《取締飲食營業衛生規則》

《取締飲食營業衛生規則》（1924年7月10日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第130頁。《檢查罐頭及其他飲食品規則》

《檢查罐頭及其他飲食品規則》（1924年6月24日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第126頁。對食品安全方面進行嚴格管控。

為了方便市民生活用水和商戶營業用水，市政公所還積極籌建鋪設自來水管道。公所將自來水說明書及表圖上報給省長公署后，公署明確批復：“查自來水說明書及表圖所擬分年進行事項尚屬詳明，應準照辦。惟木管易于腐朽鐵管可以耐久，如果價格不相上下，自應采用鐵管。至于潤富公司計算每人每日用水量以五十斤為標準已采用下等生活限度，限度太低設將來發展時必無盈余地步，易感困難。該公所自擬辦法注重實事求是，尚無不合，但用水量系因市民之生活程度及營業而有差異，西北工業區若亦按普通人民用水量計算，實際亦難敷用，此層須再加考慮。此外，選擇水源尤關重要，蓋省垣冬季天氣嚴寒時有封凍之虞，所擬由渾河挑溝引至小河沿濾凈再送入水塔或擇八王寺小河沿等處多掘水井再汲入水塔，究竟以何者為善，應詳加審查。”

《奉天省長公署訓令第三三五號》，《奉天公報》1923年8月22日，第4117號。可見，對于自來水一事，省長公署和市政公所都是極為重視的，設計時對于管道用料、收費標準、水源選擇等細節都是考慮詳盡。

市政公所對于城市環境衛生基礎設施——公共廁所的改造與管理工作也十分重視，“為整頓公共衛生起見，招圃業公司承辦運除奉天市公共廁所及平康里廁所之便溺。”按照公所制定的《圃業公司承包運除市內公共廁所及平康里廁所章程》

《圃業公司承包運除市內公共廁所及平康里廁所章程》（1924年3月15日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第102頁。之規定，圃業公司每年向公所繳納報效金奉大洋三千元，另繳納保證金奉小洋四千元，圃業公司需要嚴格按照公所的要求清理廁所，公所會隨時派員檢查，如有違規行為即酌處罰金。如1923年12月兩次和1924年1月和3月，圃業公司就因運便違章4次被市政公所分別處以大洋25元、4.167元、8.333元和8.333元的罰款。

《奉天省長公署指令第一九二九號》，《奉天公報》1924年6月25日，第4413號。另外，公所制定了《管理公廁規則》

《管理公廁規則》（1924年12月7日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第101頁。，要求市民遵守以重公德。規則規范了市民的如廁行為，對違反者處以大洋五角以上二元以下的罰款或一日以上三日以下的拘留。為了調動各區警士管理廁所的積極性，規則中還明確了每位警士每抓獲一人，可從罰金中提小洋五角作為獎勵金。由此可見，市政公所對公共廁所的整治力度之大。

在大力整治奉天城內市容衛生狀況的同時，市政公所還積極籌劃栽種街道樹木以美化環境。1923年8月，公所技士翟潤田在市長曾有翼的授意下，給省長王永江上報了《奉天省城市街行道樹栽植意見書》，

《技士翟運田條陳奉天省城市街行道栽植意見書及奉天省長公署批》（1923年8月28日-9月1日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第13冊，第150-196頁。條陳道：“奉天省城為東北要區，輪軌交馳工商輻輳，近年以來日趨繁盛。惟對于交通衛生美觀諸大端尚屬簡陋。此我省長之所以急急籌設市政公所，以期改良市政也。維市政創辦伊始百廢待興而對于栽植行道樹尤為市政中刻不容緩之要圖。”《意見書》分五章，詳細介紹了栽植樹木的功效、樹種的選擇、栽植的準備、栽植過程、栽植區域等，省長公署當即批復照此辦理。公所制定了《招商投標包載街樹章程》，計劃在大東門至大西門大街栽種100株，大西關大街300株，小西關大街130株，小北關大街220株，大北關大街230株，小東關大街180株，小南關大街250株。

《招商投標包栽街樹章程》（1924年3月），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第31頁。另外，《意見書》中特別強調了在市民私有地內栽種樹木的重要性：“我國人民向無愛樹觀念，以故各民戶院內門前多無樹木。試觀東西文明諸國，其民戶之院內門前多植各種樹木，既壯觀瞻復有益于衛生。”為此，市政公所向省長公署呈報了《擬將市民私有地勸種樹木辦法》并附栽樹說明及預算表各一份，計劃在全市各民房私有地內栽樹2180株，共計需奉大洋763元。

《奉天省長公署指令第五五七號》，《奉天公報》1924年3月14日，第4312號。

以上的各項舉措實施之后，奉天城市內的市容環境大為改觀，路面街道呈現出近代大都市應有的整潔美觀，行業經營衛生情況得到規范，市民生活條件也大幅提高。另外，市政公所還加強了檢查管理工作，從《奉天市政公所民國十二三年各月份征收各項罰金數目清冊》

《奉天市政公所民國十二三年各月份征收各項罰金數目清冊》，《奉天公報》1924年6月26日，第4414號。中可以看到：1923年12月-1924年5月，市政公所因運便違章、侵占官地、建筑違章、偷漏經紀捐、盜土、損害街樹、栽樹逾期等原因對57人次的個人和公司進行了罰款，金額合計大洋1805.977元。通過這些管理手段和市民進步意識的不斷提高，奉天市民紛紛改掉陋習，接納新的生活習慣，市民行為得到規范。

（四）發展文教衛生事業，促進精神文明建設

奉天市政公所成立以前，奉天城內的文教衛生工作分別由教育廳、警察廳等多個部門負責，相互掣肘不另贅述。成立市政公所后，省長公署逐漸將這些事務一一劃歸到市政公所的管轄范圍。

1923年8月1日省長公署發布訓令將同善堂劃歸市政公所隸屬：“省城市政公所現已舉辦，有市區內之慈善事業應由該公所督飭辦理。”

《張作霖訓令》（1923年8月1日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第2冊，第288頁。奉天城的醫療衛生防疫工作以前一直由同善堂負責，移交后自然開始由市政公所負責。除了繼續發揮同善堂下設施醫院、牛痘局公辦慈善醫療機構的作用外，公所還加強了對普通醫士的管理工作，《公所管理醫士規則》

《公所管理醫士暫行規則》（1924年1月22日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第105頁。規定醫士必須取得許可證書方可從業等等，還規范了醫士許可證、注冊薄、診斷書、報告表等各種文件格式

《公所管理醫士實施手續》（1924年1月22日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第111頁。。另外，公所也加強了對藥商的管理，制定了《公所管理藥商規則》

《公所管理藥商規則》（1924年1月22日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第117頁。，并對醫士和藥商的違規行為一并進行處罰。

《關于醫士藥商罰則》（1924年6月24日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第125頁。

1923年8月，省立第五、六、七小學及市立第一、二、三、四小學移歸市政公所管轄，市長曾有翼和教育廳長謝蔭昌聯名呈請：“查奉天市政公所業經成立，此后市內一切事業自應力圖發展。教育為一切事業之基礎，尤須積極進行。從前省城小學七校統由教育廳管轄，現既舉辦市政，本應悉數移交，以清權限而符法制。”

《奉天市政公所呈接辦小學》（1923年8月14日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第8冊，第108頁。接管各小學后，市政公所“按照各校學生級數多寡依次編定”

《奉天市政公所呈更定市立小學校名稱》（1923年9月14日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1923年卷第8冊，第126頁。各校名稱。

除了接收以上教育衛生事業外，公所成立后也加大了對文化市場的整治力度。根據公所對市內5區范圍內的文化演藝場所進行調查顯示，共有書場書肆近50個，全市的文藝場所集中在老城區、小河沿、大西街、大南門外和工業區等地。

朱輝：《民國初年奉天文化市場整頓述略》，《遼寧經濟》2004年第11期。這些文化活動場所良莠不齊，其中不乏淫穢低俗內容，對目前市政公所提倡之城市新風的養成極為不利。1923年11月11日，《奉天公報》刊登了省教育會審議通過了市政公所與教育廳聯合提交的《取締有傷風化之小說、戲劇、影片案》，指出：“小說、戲劇、影片為社會教育之利器，此中外同然者。故小說、戲劇、影片良則社會道德有蒸蒸日上之風象，否則民德日即于卑污，自無待言。……今后欲使民智民德日趨高尚，非嚴行取締有傷風化之小說、戲劇、影片不可也”。

《奉天教育廳訓令第三三三號》，《奉天公報》1923年11月11日，第4192號。另外，市政公所制定了具體的取締規則17條，

《取締戲曲影片圖書小說唱本規則》（1923年10月29日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第141頁。成立了取締委員會，與教育廳、教育會、警察廳配合在全市范圍內大力整頓文化市場的經營亂象。

為了促進奉天城市精神文明層面的發展，提升民眾的思想意識水平，公所還積極創辦了《奉天市報》，“以啟迪市民之知識，促進市民責任義務之自覺，協助市政進行為宗旨。”

《市報簡章》（1923年9月4日），趙煥林、遼寧省檔案館編：《民國奉系軍閥檔案》1924年卷第4冊，第134頁。市政公所還建立了通俗書報閱覽社、通俗教育講演社、公所書報閱覽室、改良書曲傳習社等大眾教育場所，使民眾得到了良好的、進步的社會教育，使近代城市市民新風逐漸養成。

四、結語

綜上所述，奉天市政公所在張作霖與王永江的積極支持下，在北大才子曾有翼的大力主持下，應勢而生、順勢發展，它的組織體系合理完善、規章制度嚴謹全面、行政履職民主專業，極大地促進了奉天城市各個領域的快速發展。

本文由于篇幅及掌握資料有限，僅粗略梳理了奉天市政公所成立之初的實踐舉措。實際上，作為奉天市綜合行政管理機關，奉天市政公所自1923年5月開始籌建至后期改稱沈陽市政公所至九一八事變，期間對這個城市做出了大量行而有效的管理工作，極大地促進了城市的近代化轉型與發展，具有不可磨滅的歷史功績。