上海“五個新城”基層黨建工作探析

鐘曉華 蔣蘊

[摘? 要]

“新城發力”是上海“十四五”規劃構建市域空間發展新格局的重大戰略部署。在建設獨立的綜合性節點城市的過程中，基層治理面臨著快速開發、功能轉型、產業發展和人口導入帶來的諸多挑戰。本文通過理論及實證研究，提出加強新城基層黨建的必要性，并結合上海新城的實踐，分析基層黨建通過政治引領、組織設置、干部任職、陣地建設等方式實現組織動員、多元合作、資源整合的機制和路徑。繼而探討融合型基層黨建如何創新社會治理方式，將政治優勢轉化為新城建設所需的生產力和統合力，從而提升發展效能和治理能力。

[關鍵詞]融合黨建；治理創新；五個新城；基層黨建

[中圖分類號]? D267.9? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）01-0072-05

在“十四五”開局之年，上海明確提出把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成獨立的綜合性節點城市，努力把“五個新城”建設成為上海承擔國家戰略、服務國內循環、參與國際競爭的重要載體和令人向往的未來之城。本文擬聚焦五個新城的基層黨建工作，通過“市—區—新城”三級政策文件、規劃文本及基層黨建實證資料的搜集，在五個新城范圍內選擇在黨組織建設、黨員干部培養、黨群陣地建設等方面有代表性的基層黨建案例，將理論研究及實證研究相結合，分析基層黨建在促進城鄉融合、產城融合、新舊融合等方面的作用，進而提出新城建設目標導向的基層黨建優化策略。

一、加強新城基層黨建的必要性分析

本輪新城建設強調其獨立性、綜合性和節點性，這就意味著新城內空間結構、人口結構、產業結構短期內會發生快速變化，打破了原有的城鄉格局和分配機制，為避免制度阻滯、城鄉割裂和社會極化等深層次矛盾和問題，亟需建立靈敏度高、包容性強、富有韌性的社會治理機制。基層黨建恰能在其中發揮資源整合、多元協同和社會建構等積極作用，從而推進新城的高水平建設和高質量發展。

（一）應對新城社會變遷的調適力和組織力。本輪新城建設旨在實現區域一體化、融合城鄉關系、創新驅動產業發展，這些目標對治理主體的資源統合力和要素配置力提出了很高的要求，亟需打破區域、條塊等制度邊界，實現縱橫部門間的高效協同，這往往是區域治理的難點。作為高度嵌入社會變遷和發展的“使命型政黨”，基層黨建通過變革新的機制和方式調整組織社會的方式，以適應新的執政環境和經濟發展目標；通過改善黨的領導體制和自我調試等方式，將政黨的制度優勢轉化為鏈接組織社會的資源和能力。

（二）引領新城經濟建設的生產力和創新力。本輪新城以提升產業能級、輻射區域經濟為目標，旨在建設上海的新發展引擎。這就需要將國內外的各類資源導入新城，推動企業總部、研發中心、要素平臺和創新人才的集聚。“包容性政治制度”是產生“包容性經濟制度”和實現長期經濟增長的基礎，從計劃經濟時期的單位統籌到改革開放后組織化地供給營商環境和勞動力資源，黨建在經濟發展中一直發揮了組織化的整體力量。尤其是改革開放以來，針對新經濟、新業態和產業園區的發展需求，通過“兩新組織黨建”“非公企業黨建”“樓宇黨建”“商圈黨建”“服務型黨建”等基層黨建的創新方式，鞏固了黨的執政基礎，以嵌入組織治理、控制合法性、政治吸納等方式獲得并助推生產力發展。在創新驅動的新發展時期，基層黨建也發揮了積極作用，科研院所、企業、園區的等產學研機構的黨建實踐，以及產業集群黨建、科創鏈黨建等探索性實踐都體現了基層黨建的創新力。“毗鄰黨建”“區域大黨建”則強調在跨域治理中以黨組織為紐帶，以黨建為引領，突破區域和行政壁壘，依托多地資源互補優勢，通過黨建聯建促進多地從單邊發展向融合發展轉變，實現區域一體化發展。

（三）推進新型城鎮化的補位力和建構力。在推進新型城鎮化的過程中，郊區新城多位于城鄉結合部，大多由村莊轉設，原有的社會結構、治理體制和公共性與城市社區有明顯差異。同時，隨著高素質人才、產業人口等新市民、青年人的導入，新型社區中居民組成多元、社區黏性不足，流動而高密度的人口結構、復雜而多元的社會關系，都亟需新的社會整合方式和社會組織方式，從而解決新生問題、維持社會秩序，探索推動產城融合、職住平衡、城鄉共融的基層治理創新路徑。面對碎片化的資源和多樣性的需求，城市基層黨建通過嵌入各類組織來鏈接和配置資源，在新型社區、新型組織中發揮組織動員作用，協調各方利益，構建社區的公共性。基層黨建或直接補位式提供服務，組織新老黨員共同參與社區的公共事務管理；或通過合作方式鏈接公共服務資源，向社會組織、市場主體、民辦社工機構購買服務，動員多方社會力量參與社區建設。

二、上海“五個新城”基層黨建的具體實踐

當前，上海“五個新城”發展正處于規劃建設、功能導入、人口遷入和“三生”（生產、生活、生態）融合同步推進的關鍵時期，在此擬對標新城建設目標和建設導則，選取功能優化、公共服務、城市建設和產業發展幾個方面對新城基層黨建實踐中的典型案例進行分析。

（一）功能優化：黨建突破邊界、發揮組織優勢。當前，新城正處于新舊制度轉換銜接、城市功能拓展提升的快速變化階段，原有的體制機制不能有效發揮組織優勢。為更有效地應對創新要素的流動性和外溢性特征，基層黨建通過網絡擴散、組織創新和機制統合有效地提升了區域治理合力。如嘉定新城對標新城功能建設新格局，積極推進建立“融合型黨建”新模式。基于“未來智慧之城”的新城建設目標，圍繞科創驅動、產業升級、生活圈建設等目標，突出黨建引領規劃先行和建管并舉，推進“黨建+產業”“黨建+專業”“黨建+行業”行動，突破行政制度束縛，構建行政區、功能區、城鄉社區“三區協同”的行動格局，形成屬地街鎮黨組織統籌資源、區級部門黨組織調度資源、區域單位黨組織融通資源的工作體系，對內搭建共商共議共享的融合平臺，對外打造“融享灣”等公共服務共享空間。隨著長三角一體化發展的推進實施，青浦新城朱家角鎮與相鄰五鎮共同建立“長三角一體化示范區六鎮黨建聯盟”，打造黨建聯建“城鎮圈”，通過建立召集定期工作例會、專題協商會議等工作協調機制，深化毗鄰地區黨建共建，著力形成了區域聯動的示范效應。

（二）公共服務：黨建搭建平臺、服務多元需求。《“十四五”上海市新城規劃建設導則》提出“使更多的優秀人才將新城作為入滬就業、生活的首選地”。如何更好地服務與治理外來人口，成為提升新城活力和生產力的關鍵。作為凝聚動員社會的重要力量，新城基層黨建在解決這一問題中發揮了重要作用。松江區人社局人才服務中心黨支部將黨建與業務深度融合，切實形成了黨建工作合力。首先，以“G60人才直達車”黨建品牌為載體，聚焦區內重點企業，將各類人才服務資源加以整合，形成了職能部門的條線聯動。其次，“黨員服務車”品牌引領黨員當好服務人才、留住人才的“店小二”，為企業人才答疑解惑。此外，充分調動區域內高校資源，深入探索校地企共建，搭建一體化合作平臺。通過黨建工作與人才服務的有效結合，松江新城實現了人才服務向優質供給與精準配送的跨越式轉變。除了黨建引領的人才服務平臺建設，新城基層黨建也在回應在其他多元主體需求方面做出了積極嘗試：奉賢新城號召全區黨團員化身“螢火蟲”，充分發揮黨的組織優勢高效推進各類民生項目實施建設。以“識民情、知民意”為宗旨，結合村居網格化管理工作，全區黨員干部、黨代表、人大代表等下沉到基層，走入群眾家中，切實解決群眾的需求和期盼。

（三）城市建設：黨建靈活補位、凝聚多方合力。目前，各個新城建設處于項目多、時間緊的重要階段，為推動各類重大項目的高質高效落地，創新的黨建組織設置和工作機制有效突破了行政邊界和條塊壁壘，建立起聯合攻關機制。一方面為多元建設主體搭建溝通協作平臺，建立起上下暢通的聯絡機制，推動跨部門、跨區域合作，并為長效化區域一體化治理打下了基礎；另一方面充分發揮了黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，在項目建設、招商引資、疫情防控、鄉村振興等重大任務一線鍛煉隊伍、培養干部。南匯新城所在的臨港新片區建交中心黨支部創新形成“項目化黨建”，組織黨員干部積極探索建設工地基層治理新模式，將黨建與業務有機融合。通過創新工作制度、簽署黨建聯建協議、結成紅色黨建聯盟等方式，黨支部運用集中行使事權深入基層聽取企業需求，解決企業的實際問題，彌補了原有行政體系的效率低的問題，有效提升工作效能，大大加速了項目進程。青浦新城將“支部建在工地上”，組建西岑社區社會管理專班臨時黨支部，以黨建為抓手統籌協調項目推進中的各類問題，保障區域內華為青浦研發中心、西岑科創中心、滬蘇湖鐵路等多個重大項目的順利建設。除了推動工程進度，黨支部還在項目建設過程中統籌做好重點人群的服務保障，有針對性地滿足建設工人、社區居民和動遷群眾個性化需求。

（四）產業升級：黨建鏈接資源、助力企業發展。新城產業發展需要通過邊界重構、網絡聯結和資源配置，實現要素的自由流動和高效生產。基層黨建具有高組織覆蓋率和動員力的組織優勢，以及高靈活度和學習力的組織彈性，通過園區黨建、產業鏈黨建等創新形式，可以在新城產業發展中能夠起到政治引領、強鏈補鏈、供需對接等多重引領統合作用。近年來，奉賢新城不斷加強東方美谷產業黨建服務體系建設，形成了以黨建引領健康產業發展的工作格局。一方面，積極打造黨建聯盟、黨建驛站等開放共享平臺，開展形式多樣的資源共享活動促進企業、人才間的橫向溝通交流，不斷擴大黨建“朋友圈”，同時，向企業精準配送名校、名師、名企、名媒等優質資源，為企業創新發展提供智力支持，服務產業園區內各企業創新發展。嘉定新城以世界級汽車產業中心核心承載區為依托成立特色產業園區黨建聯盟，不斷做大“產業生態圈”，聚力打造出完善協同的產業鏈和精準對接的創新鏈，切實以產業集群黨建提升園區發展效能，實現產業的快速發展。松江新城立足長三角G60科創走廊建設，把黨組織建在經濟最前沿、最活躍的產業集群上，推動科技創新、黨建創新的“雙服雙創”工作機制。產業鏈黨建串聯了各類服務資源，引導其向產業集群有效集聚。此外，通過與高校科研院所、銀行金融機構的黨建聯建，有力助推了產學研轉化和產業集群的金融服務能力，走出了高質量黨建引領高質量發展的新路。

三、關于基層黨建助力

新城建設的進一步思考

通過對典型案例的分析，不難看出新城基層黨建通過突破邊界、整合資源、靈活補位、創新形式，較為有效地將政治優勢、制度優勢轉化為新城發展的資源，但也存在著機制不健全、組織松散、個體能力不足、陣地流于形式等問題。靈活性、補位性的基層黨建容易成為行政工作的無條件補充，承擔過多瑣碎事務，而偏離引領統合的定位；黨建創新易浮于組織形式，與實務工作和基層治理的融合度仍有待加強；項目化的臨時黨組織在協調和動員多元主體時仍面臨著合法性和長效性不足的挑戰。從新型城鄉社區協同治理，到跨域跨級跨部門統籌，再到創新產業的要素聚集，無不體現出新時期新城建設對基層黨建組織力和融合力的更高要求。

（一）加強干部選育和政治吸納的制度建設。上海本輪新城發力，全面貫徹黨的二十大和歷次中央全會精神，牢固樹立和貫徹新發展理念，以“2035總體規劃”為引領，按照獨立的綜合性節點城市為定位。新城黨建通過街道社區、單位、行業黨建聯建的方式，探索以塊為主、條塊融合的屬地化融合黨建，將黨建組織力嵌入新的空間結構、經濟結構和社會結構，吸引大量創新人才、企業組織、研發要素及公共服務在新城聚集，起到了應對新形勢、新變化的調適作用和補位作用。雖然新城基層黨建覆蓋率較高，組織創新形式也較多，但黨建引領的組織力仍顯不足，其中的一大原因就是黨員干部應對新常態和新發展目標的能力不足。黨員干部的綜合素養是黨員發揮先鋒作用的人力資源保障，各新城組織部門要深化街道社區、單位、園區、行業黨建聯建，建立跨域跨界聯動的黨員干部“蓄水池”，強化完善黨員干部的選育和交叉任職制度。探索以塊為主、條塊融合、雙向用力的具體做法，建立健全雙向壓實責任、雙向溝通協商、雙向考核激勵、雙向評價干部的工作機制，推動新產業、新經濟、新領域等行業系統部門融入駐地中心任務和黨建工作形成常態長效，將黨建引領新城轉型的組織力落到實處。

此外，對新型產業人口和高素質人才的政治吸納也是新城黨建的重要任務。目前新城黨建作用主要體現在社區黨建方面，對于新城重點項目建設和產業人才招引等方面的領導作用發揮不充分。針對新城在人才招引方面的軟肋，新城基層黨建要加強政治引領和體制吸納，牽頭政策制定和人才引育，建立考評機制，將吸引人才入黨工作納入年度考核和基層黨建工作述職的內容。

（二）提升以片區為單位的統籌協調能力。目前，新城發展正處在規劃建設的關鍵階段，綜合規劃和大型項目的推進往往受到條塊劃分及既有制度的束縛。街鎮黨（工）委作為黨建主體統籌聯動行政區、功能區和城鄉社區，在夯實傳統黨建基礎的同時，有效推動跨行政區一體化治理、條塊部門的合作，以及政社企主體的協同治理。圍繞城市建設、基層治理、創新發展的重點難點，以黨建的融合力有效整合行政、市場及社會資源，嵌入產業園區、科技創新、特色小鎮、市政建設、商圈市場、基層治理、鄉村振興等新城場景。但與此同時，囿于既有體制機制不適應新城發展需求，部分頂層設計無法得到系統推進，各部門、各主體仍在制度慣性中各自為政，資源碎片化問題仍然較為突出。

雖然通過基層黨建的組織創新，如產業鏈黨建、跨域黨建、項目化黨建聯建等形式，黨組織在重大項目建設、產業轉型升級、社會治理創新、鄉村產業振興、健康韌性社區、提升公共服務等方面增強了戰斗堡壘作用，但是屬地化管理仍是發展長效化的基本保障。要加強街鎮黨員干部的政治素養和綜合能力，整合街道黨政機構和力量，統籌設置基層黨建、營商服務、公共管理、公共服務、公共安全等綜合性機構，明確各部門權責邊界，同時發揮黨的組織力推進各部門協同合作、整合資源，系統推進落實新城各項發展規劃。拓展片區類型和邊界，創新型劃分和融合功能區與生活區，整合政企社資源助推新要素融入、產城融合和城鄉融合等新城建設目標的實現。

（三）提升供需匹配的制度及服務供給能力。新城黨建通過基層黨組織和黨員干部“包干”等方式強化黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，推進“一核多元”、黨群融合的社區治理體系；在城市地標、街區、園區和社區等地探索公共空間黨建，建立健全黨群服務網絡，塑造新城軟實力；延伸職能部門和社會資源的服務陣地，推動醫教文衛等公共資源的均衡配置，在“一老一小”、人才服務等方面構建多元供給的高品質公共服務。但是，基層黨建的資源動員和整合能力仍然較弱，共建共治共享未形成常態，發動市場資本參與社會建設缺少資本，對引導群團、社會組織參與治理的機制也尚未理順，因而公共服務仍呈現托底型、生活型特征，對新出現的提升型和生產型需求供給不足。

新一輪新城建設要求精準的制度創新和供需匹配的服務供給。基層黨建要基于全覆蓋的組織網絡前置性地評估和挖掘需求，并將政治優勢轉化成資源整合的組織力，推動制度創新和服務優化。重點依托街道、社區綜合服務設施建好街道、社區黨群服務中心（站點），區級層面有關部門要把服務窗口下移到街道、社區，推行“一站式”服務和“最多跑一次”改革，讓黨員群眾在家門口就能找到組織，享受便利服務。依托樓宇、園區、商圈、市場或較大的企業，建設特色鮮明、功能聚焦的區域性黨群服務中心（站點）。定期開展黨員培訓、黨建活動，提升基層黨員干部的服務意識與服務能力。區域化黨建引領和支持市場、社會力量參與治理，借助專業力量滿足居民的提升型公共服務需求。加強規范化建設，配備專職工作人員，完善工作保障和運行機制，真正把各類黨群服務中心建設成為黨領導城市治理的堅強陣地和服務黨員群眾的溫馨家園。

面向未來，上海正在加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。新城建設是上海踐行“人民城市”理念、推動高質量發展、創造高品質生活、實現高效能治理的重大戰略。新城基層黨建必須強化政治引領、堅持問題導向、統一系統觀念、創新工作方法，在政治、經濟、社會、文化和生態等領域發揮主體補位、資源整合、制度彌合等作用，為新城建設目標的實現提供堅強的組織保證和系統韌性。

作者鐘曉華系同濟大學政治與國際關系學院社會學研究所副教授，同濟大學上海新城建設研究中心研究員；蔣蘊系同濟大學政治與國際關系學院本科生

（責任編輯：白璇煜）