“平戰結合”模式下推進黨群服務陣地體系功能建設研究

[摘? 要]

黨的二十大報告對健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制等提出了新要求。本文以上海市松江區的實踐為例，研究“平戰結合”模式下黨群服務陣地體系在激活組織體系、優化“融合樞紐”、解決實際需求等方面的功能建設，并針對疫情暴發期間出現的問題，提出在加強政治引領、社會動員、平戰轉換、服務保障等方面的建議。

[關鍵詞]黨群服務陣地；社會治理；“平戰結合”；功能建設

[中圖分類號]? D267? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）01-0082-05

一、研究背景及現實意義

《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中指出：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。”

2022年9月6日，時任上海市委書記李強在上海市深化推進基層治理體系和治理能力現代化建設會議上指出：“要把平時強基固本與‘戰時高效動員結合起來，基層基礎要夯實打牢，平戰轉換要快速有效。加快‘兩舊一村改造，深化物業治理，健全兜底保障機制。用好區域化黨建平臺，帶動各類主體聯動互動，共同深化街區治理。更好發揮志愿者作用，讓他們成為基層治理的重要力量。構建平戰轉換機制，充分做好社會動員，推動資源力量有效下沉支援、工作對象迅速變為工作力量。理順機制、完善預案，聚焦緊急情況下的緊迫事項，集中力量做好‘雪中送炭‘ 雨中撐傘的工作。”

從上海基層的實踐來看，各區借助黨群服務陣地逐漸形成以社區黨組織為引領，動員社會多方資源，社區群眾廣泛參與的基層社會治理體系。比如，上海2022年上半年疫情暴發，各級黨群服務陣地及其工作人員主動作為，在抗疫中轉型成為防疫指揮部、核酸檢測點、疫苗接種點、物資保障點等，哪里需要就到哪里，群眾在哪里陣地就建到哪里。黨群服務陣地在基層社會治理中正在發揮越來越大的作用。

黨群服務陣地建設作為黨建引領基層社會治理的生動實踐，如何把黨群服務陣地體系與社區服務綜合設施體系、家門口服務體系緊密結合起來，加快推進黨群服務陣地功能建設，放大載體和陣地的綜合功能，把平時強基固本與“戰時”高效動員有機結合，不斷強化政治引領、服務黨員群眾、助力基層治理，更好地發揮基層治理平臺的作用正是本文深入思考和研究的重點。

二、 上海市松江區的實踐探索

松江區堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實《上海市街道社區黨群服務中心體系功能建設指導意見》精神，通過一系列工作進一步優化以黨群服務中心為主體的城鄉社區綜合服務設施布局，加快推進全區黨群服務陣地轉型升級、融合賦能。

自2022年3月初上海本土疫情發生后，全區黨群服務陣地立足自身優勢，積極發揮聯系服務群眾、凝聚紅色力量的作用，形成了許多優秀的經驗成果，有助于推進“平戰結合”模式下黨群服務陣地體系功能建設研究。

（一）激活組織體系，陣地組織力拓展延伸。

建立第二書記工作機制。把第二書記選派到防控任務最繁重、班子存在戰斗性減員的隔離區、封控區、居民區等“第一戰場”中去，作為臨時黨組織書記或副書記，明確第二書記履責七件事（向居村黨組織書記報到、建立報到黨員微信群、梳理報到黨員名單、明確黨員任務分工、成立黨員突擊隊、嚴格做好自我防護、帶頭遵守政治紀律）指引，重點做好上下聯動、內外聯系，組織協調好社區報到黨員等支援力量。

發揮黨員第二樓組長作用。在社區亮身份、踐承諾，整合黨小組組長、樓組長、黨員第二樓組長等力量，劃片包干、定崗定責，固化組長負責、樓棟包干、結對共建等制度，提供多樣化服務，做到“樓組黨建”全覆蓋。

廣泛發動社區黨員力量。面對疫情防控壓力巨大、居村委會人手緊張問題，著眼組建一支熟悉居村情況、快速處置應急工作的志愿隊伍，通過“先鋒上海”小程序線上報到和線下報到相結合，發動黨員就地就近到社區報到。

明確“四包”工作機制。建立第二書記包小區、黨員第二樓組長包樓棟、社區黨員包鄰里、各級黨組織包方艙和隔離點等“四包”工作機制，明確平時和“戰時”的作用發揮，推動下沉力量成為基層治理體系和治理能力現代化的重要補充。

（二）優化“融合樞紐”，陣地聚合力集中提升。

堅持功能身份轉化在一線。各黨群服務陣地成為疫情防控的前沿陣地，工作人員實現功能身份快速轉化，在一線擔任防疫專班工作人員、核酸采樣志愿者、封控小區快遞員、防疫宣傳員等，形成抗疫強大戰斗力。如九亭鎮社區黨群服務中心直接掛牌疫情防控指揮部。車墩鎮社區黨群服務中心協助醫務組工作，負責接送醫護上門采樣和樣本回收。

堅持資源整合調配在一線。全區黨群服務陣地適時設置抗疫物資捐助點，協調、接收社會各界的捐贈，并與街鎮防疫專班做好對接，建立物資動態調配機制。如全區黨群服務陣地為捐贈物資提供安置、收發場所，區黨建服務中心通過電信、移動公司等向一線抗疫工作者贈送防疫流量包。

堅持防疫培訓前置到一線。全區各黨群服務陣地梳理各類防疫知識，根據區域人群特點開設“防疫小課堂”，綜合運用微信群、樓道小黑板、電子屏、告知書等形式，定期為黨員群眾推送防疫知識。如九里亭街道、新橋鎮、車墩鎮等社區黨群服務中心在全面落實防控要求的基礎上，對工作人員和志愿者開展小范圍、多頻次的崗前培訓。

堅持宣傳引導發聲在一線。全區黨群服務陣地帶頭宣傳和點贊身邊好人好事，營造眾志成城、守望相助的良好氛圍。如區黨建服務中心在微信公眾號開設“疫”線身影、戰疫日記等專欄，及時宣傳基層一線疫情防控工作好的做法、案例及感人事跡。

（三）解決實際需求，陣地服務力快速轉換。

堅持服務轉化緊跟形勢。部分黨群服務陣地根據需要在嚴格落實防疫措施前提下，迅速“變身”核酸采樣點。如方松街道社區黨群服務中心僅用一晚就完成了空間布局的改造，保障核酸檢測任務。廣富林街道、新橋鎮、新浜鎮、泖港鎮等社區黨群服務中心都陸續改造成為核酸采樣點。

堅持服務內容緊貼需求。疫情管控以來，各級社區黨群服務中心變身“物資補給中心”，黨員志愿化身為物資分裝員、打包員。同時，各居村黨群服務站紛紛成立由志愿者組成的生活物資保障服務小分隊，對接“大本營”補給配送和正規超市貨源，提供物資的協助購買和配送服務。街鎮社區黨群服務中心通過群內接單或者群內接龍方式統計居民需求，由專人采購并派送。志愿者們還為老年群體提供線下上門服務，確保不漏一人。

堅持服務方式體現便捷。疫情期間，全區各黨群服務陣地迅速轉換為防疫服務中心，依托原有的便民服務設施開辟“戰疫先鋒加油站”。如九里亭街道、九亭鎮黨群服務中心作為醫務人員和支援人員集結休整地，常態化配備消毒液、洗手液、測溫儀、防護服、護目鏡等防疫物資，以及食品、暖寶寶、充電器等生活物資。

堅持服務對象關注重點。疫情管控期間，全區各黨群服務陣地開展“特殊關愛”行動，安排5700多名力量專人對接2.09萬人特殊困難群體；開展“健康守護”行動，成立就醫配藥小隊800余支，為7.7萬余名居民代配藥。在開展“三個專項行動”期間，涌現出了如“華嶼小區志愿者主動進封控樓照顧87歲獨居隔離老人14天”等許多感人事跡。

三、當前存在的問題

“平戰結合”模式下黨群服務陣地體系功能建設作為松江區深化推進基層治理體系和治理能力現代化建設的重要載體，加強了黨建引領與組織體系嚴密結合，把黨的領導傳導到基層治理的“神經末梢”，基本實現了服務網絡覆蓋、服務功能融合、服務能級提升，為進一步發揮黨群服務陣地基層治理職能，常態化階段應對突發公共事件準備和應急處置提供了服務與保障作用。但是通過問卷調查和訪談發現，黨群服務陣地運行中還存在一些問題。

（一）黨群陣地覆蓋不夠徹底。在疫情期間，黨群服務陣地主要是發揮了為工作人員、志愿者提供物資保障、協調動員調配防疫一線工作力量、設立核酸檢測點和疫苗接種點等作用，但在黨群服務陣地覆蓋方面，部分混合型居民區、商住兩用社區、“二房東”園區、大居村大網格覆蓋不徹底。另外圍繞重點工作、重大項目、特殊人群等設立臨時黨群服務陣地建設上仍有空白地帶。

（二）社會力量動員不夠深入。在疫情期間，雖然已建立起“四包”工作機制，但絕大部分為機關體制內工作人員，體制外人員數量極少。恢復至常態化疫情防控后，絕大多數第二書記、第二樓組長因各種原因，只能“蜻蜓點水”式參與社區防疫，且無合適的社會力量進行補充，存在“報到不現身、現身不參與、參與不積極”等情況。

（三）應急處置機制不夠靈活。雖然疫情發生已3年，但仍有部分黨群服務陣地未針對疫情防控建立專門的應急工作機制與應急管理預案。在訪談和走訪中，發現部分基層社區陣地應急管理預案缺乏結合本社區實際情況的細則，更新不夠及時，缺乏靈活性。部分陣地相關應急管理動員和應急演練相對不足，面對疫情的快速變化，預案只能停留在紙上。

（四）公共服務功能不夠完善。“一站式”黨群服務中心數量偏少，15分鐘生活圈沒有完全形成。以疫情為例，黨群服務陣地吃、穿、住等基本生活功能不健全，不能為工作人員、志愿者或者新業態、新就業群體從業人員等提供基本生活保障。黨群服務陣地服務項目內容簡單拼接、內容疊加，黨建工作與區域資源融合度不夠。

（五）群眾參與度不夠廣泛。目前基層黨群服務陣地宣傳方式中，通過參加黨群服務陣地活動來了解黨群服務陣地的人數最多，其次為各級宣傳媒體以及黨員口口相傳方式。宣傳方式、宣傳范圍需要進一步擴大，未充分發揮線上平臺和線下陣地的聯合宣傳效應。

四、對策建議

黨的二十大報告指出：“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系。”本文圍繞探索“平戰轉換”工作機制，對優化黨群服務陣地體系功能建設，充實完善公共安全體系提出以下建議：

（一）加強軟件硬件建設，充分發揮政治引領作用。政治引領功能是各級黨群服務陣地的首要和核心功能。黨群服務陣地作為基層黨建、基層治理的支撐，是黨聯系服務群眾的重要平臺。

織密網絡體系，構建“一門式”空間。在原有黨群服務陣地體系功能建設覆蓋的基礎上，在混合型社區、大居村、“二房東”園區等陣地覆蓋薄弱點，整合現有公共設施、服務空間、活動陣地、閑置物業等資源，推動黨群服務陣地和各類社區綜合服務陣地、公共服務活動陣地、企業服務陣地等的綜合利用。結合15分鐘社區生活圈建設，探索在新建小區、樓宇、園區等簽訂土地出讓合同時，以公建配套等形式進行規劃配置，確保必要的服務空間。著眼“一門式”綜合服務，推動相同功能在同一空間統一實現、相近功能在復合型功能空間統籌實施，保持功能布局的靈活性。

強化陣地意識，增強政治引領氛圍。黨群陣地的政治引領氛圍營造是提高基層黨建工作質量，發揮黨組織堡壘作用的必然要求。“平戰結合”模式下合理用好陣地空間，不受空間、場地各種因素影響，為基層黨組織開展黨員學習教育、黨員活動提供場地保障。全面實施亮牌預約，思政課到云端，深化“陣地點亮”等可視化、可及性工程建設，讓政治引領觸手可及、正能量扎根心間，引導廣大黨員關鍵時刻站得出來，使黨群服務陣地成為堅定信仰、叩問初心的“圣地”。

選樹優秀典型，注重榜樣引領宣傳。開設基層組織抗擊急難險重最新信息的專題專欄，通過“智慧黨建”動態推送功能，向黨員、群眾第一時間傳達要求基層黨組織和黨員發揮作用的各類通知，以及激勵關愛黨員、群眾的指導性文件，實時發布最新情況，轉載權威渠道咨詢。注重收集戰斗一線中的黨組織和黨員先進典型，圍繞黨員突擊隊、優秀黨員事跡等主題進行集中宣傳報道，帶頭宣傳和點贊身邊好人好事，營造眾志成城、守望相助的良好氛圍。

（二）完善運行管理機制，切實提升社會動員能力。在原有黨群服務陣地體系功能建設的基礎上，進一步優化指揮體系、建立應急指揮、責任包保、隊伍填充等機制。

建立扁平化的指揮機制，明確職責分工。維護好社區黨員報到、第二書記、“戰時”臨時黨支部、區域化黨建平臺等有效組織形式。固化居村黨組織第一、第二書記和黨組織成員，明確負責人和各崗位工作人員職責分工，實行扁平化指揮調度，形成“一竿子插到底”的穿透式工作方法，確保各項指令直達基層、快速反應、及時落實，切實發揮基層黨群陣地作用。明確書記履責七件事指引，重點做好上下聯動、內外聯系和組織協調工作。

建立隊伍應急填充機制，提升實戰水準。有效落實黨員“雙報到雙報告”工作制度，精準掌握黨員年齡結構、專業特長、性格特點等情況，完善屬地黨員名冊，加強力量統籌，組建突發情況下臨時黨組織備勤隊伍、攻堅突擊隊，關鍵部位安排黨員責任人，分段管理責任到人，在突發狀況導致陣地黨組織減員時，實行“AB角”轉換機制，有效應對突發狀況，做到防患未然，全面提升基層應對各類突發情況的實戰能力。

建立人才資源共享機制，發揮專業作用。深入發掘轄區居民中具有醫療救護、網絡安全、法律咨詢、心理咨詢等專業人員，建立完善“平戰結合”屬地人才庫，實行分類管理、精準匹配，促使各類專業人才在應對自然災害、突發情況等重大事件中發揮積極作用。牽頭組建相關人民調解員、第三方專業人員組成的關心關愛和心理疏導團隊，設置服務熱線，對參與突發公共事件處置的工作人員，以及受災受傷群眾及時開展思想引導、心理疏導、人文關懷和對口幫扶，避免發生個體、群體性次生安全事件。

（三）貫徹平戰結合理念，有效適應平戰轉換要求。高效發揮黨群服務陣地在平時和“戰時”的支撐作用，快速實現“平戰轉換”，必須要在體制機制上下功夫。

優化空間布局機制，科學轉換陣地功能。要在物理空間布局上再下功夫，用足用好黨群服務陣地，按照不同類型突發公共事件處置要求，結合場地功能，主動對接落實應急管理部門要求，完成轉入應急處置狀態的空間功能規劃，完成飲水、沐浴、就餐、醫療衛生等硬件設施的升級改造，高效利用陣地物理空間，切實發揮應急保障作用。

拓展資源整合機制，實現應急保障功能。將平時常態化服務資源融入應急、應戰的儲備資源中，最大限度發揮黨群服務陣地集約化功能，成為救災救助保供物資存儲分發的“物資中轉站”。同時物資保管落實專人對接，嚴格管理，確保黨群服務陣地能及時應對突發情況。條件不具備的黨群陣地，制作物資儲備目錄表，明確儲備物資的名稱、數量和儲存地，做到條目清晰、分類科學，便于緊急時刻快速查找，及時啟用。

整合應急處置機制，提高應急處突能力。黨群服務陣地建立工作應急預案，加強聯動，突出重點、分類管理、統籌考慮，根據突發公共事件范圍和危害特點，科學劃分、動態調整陣地“平戰轉換”范圍和人員力量。優化、整合各類應急突發事件處置流程，編制應急處置手冊，明確突發情況響應條件、任務分工、責任落實。有效開展應急處置培訓，如疫情防控、消防安全、防汛減災等應急狀態的系統培訓，加強日常演練。

（四）優化服務保障功能，積極踐行為民服務宗旨。“有求必應”的服務才能凝聚“一呼百應”的民心，推動自治共治聯動銜接、提高群眾共同參與社區治理的積極性，發揮黨群服務陣地服務保障功能。

豐富便民服務內容，發揮陣地磁場效應。以需求為導向，根據群眾所需有序下放受理權限，提供行政事務受理、就業創業咨詢、企業營商服務、社會保障查詢等政務受理及政策咨詢服務。如設置“一網通辦”終端機，增設自助辦理區，打通政務服務“最后一公里”，做實15分鐘便民生活圈。同時，借助社區黨員屬地“人才庫”的創業人才資源，開展衛生健康、法律援助、心理咨詢、矛盾調處等志愿服務，提升社區自治共治效能。

關心關愛重點群體，傳遞紅色驛站溫暖。對轄區內獨居老人、長期重病患者、殘障人士、孕產婦、嬰幼兒等重點人群，黨群服務陣地要及時協調各方力量幫助解決其特殊需求。對戶外工作者、快遞騎手等新業態新就業群體及社區物業人員，要主動協調各方資源，加強生活服務保障，并積極引導、吸納他們參與到基層治理中，發揮行業獨特優勢，助力居民生產生活有序運轉。

用好信息技術手段，開拓智慧陣地賦能。提升基層黨建引領基層治理信息化、智能化水平。統籌協調公安、市場監管、消防等相關部門，整合現有社會保障、綜合治理、數字城管等各系統信息資源，打通數據壁壘，建設一體化的信息系統和綜合指揮平臺，讓數據多跑路、群眾少跑腿。打造一鍵式基層黨群服務窗口，開發掌上網格小程序等，隨時隨地上傳信息、處理事務、參與學習、互動交流、服務管理，方便群眾線上可視化預約場館、服務項目，保障特殊時期服務不斷檔，活動不停擺。

課題組成員：莊玉燕（執筆人）、張嵐、陶胥婕、王穎、朱瑋、顧穎

（責任編輯：白璇煜）