黨建引領基層治理：功能優化與實現機制

張繼軍 王瀟

［摘?要］基層治理現代化離不開黨的堅強領導，也離不開黨建質量的提高。多元化的基層治理特征，決定了黨建引領基層治理的實踐屬性，也決定了黨建引領基層治理的功能特性。從多層面、多角度來看，黨建引領基層治理是一項系統工程，要以系統性功能回應黨建引領基層治理，要深化黨建引領基層治理的功能結構，進而優化黨建引領基層治理的“區域一體-主體覺醒-組織協同-精神培育-資源整合”功能體系，切實破解黨建引領基層治理的“嵌入-懸浮”困局，科學構建“核心領導-權責配置-能力發展-合作運轉-責任追溯”的實現機制，整體性推進黨建引領基層治理的高質量發展，持續增強人民群眾的安全感、歸屬感和幸福感。

［關鍵詞］黨建引領；基層治理；功能優化；實現機制

［中圖分類號］D63?［文獻標識碼］A?［文章編號］1672-1071（2023）01-0041-06

一、 問題提出

基層社會是人民群眾相互交流、彼此互動的日常場域，與人民群眾的切身利益緊密相連。而基層政權的鞏固和基層秩序的維護更是關乎人民群眾的美好幸福生活，同時，人民群眾的社會關系網絡也都基本發生在基層社會之中。沒有黨的堅強領導和基層社會的有效治理，就沒有人民群眾的美滿幸福。面對社會結構的轉型，必須創新黨建引領基層治理的發展方式，以適應基層治理的結構變遷和時代變遷。尤其在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，黨建既可以作為把握黨的大方向的政治力量，又需要成為承擔社會治理的專業力量［1］。立足新時代，黨建引領基層治理不僅具有重要的現實價值，也有重要的研究價值，提升黨建引領基層治理的具體實效更成為基層黨組織的重要目標和重要內容［2］。然而，伴隨基層治理難度的增加，加之民眾多元化利益需要，促成良性社會治理仍面臨重重壓力［3］。換言之，要緊緊圍繞新時代基層治理的新要求，嚴格落實黨在基層治理中的核心領導地位。

從唯物辯證法看，黨建與基層治理之間是辯證的關系，黨建保障了基層治理的發展方向和發展大局，能夠有效整合基層社會中的治理主體、治理制度、治理機制和治理資源等關鍵要素，使基層治理中多元要素得以聚合起來、協同起來、運轉起來，切實發揮黨建引領基層治理的更大效能。同樣，提升基層治理水平也變成黨建的重要目標，基層治理也成為檢驗黨建質量的關鍵內容。也就是說，兩者之間不可分離、不可分割，需要相互融合發展，不能相互割裂，更不能“各自為家”。就客觀實踐來看，黨建與基層治理仍然存在一些問題，如黨建引領基層治理的功能體系不健全，黨建引領基層治理的融合發展不深入，黨建引領基層治理的綜合成效不明顯。綜合來看，缺少必要的治理理念、治理主體、治理制度、治理機制和治理資源的有效支撐，致使黨建引領基層治理陷入“懸浮化”狀態，黨建引領基層治理的成效并未得到充分發揮。同時，在某種程度上，黨建與基層治理有脫節現象，是隔離而非融合，是割裂而非發展，這在理論上和實踐上提出了新挑戰，需要優化新時代黨建引領基層治理的功能建設，更要優化黨建引領基層治理的功能結構，以系統性、結構性功能回應黨建引領基層治理的困境，促進黨建引領基層治理的高質量發展。換言之，基層治理涉及大量公共和私人部門，需要在多元主體之間構建合作機制，促使各方達成集體行動，實現分散行動不能完成的治理目標［4］。為此，必須發揮黨的領導優勢，理順黨建與基層治理的行動關系，把黨建引領功能真正轉化為基層治理效能，整體性推進黨建引領基層治理的高質量發展，不斷構建新時代黨建引領基層治理的新格局和新發展。

二、 結構轉換：黨建引領基層治理的社會變化

面對經濟社會發展的新環境、新變化，基層社會呈現為多種類型組織及多元個體利益博弈的場域，如何實現基層治理的有序發展，如何協調基層中的多元利益關系，直接關乎基層治理的可持續性發展。在回應社會結構轉換的過程中，黨建引領基層治理的“嵌入”過程出現了“懸浮”困局，需要找尋其中的運行邏輯，積極應對基層治理中的懸浮化和低效能問題。

（一） 轉換：基層社會結構發生變遷

在社會變革發展的過程中，各種利益關系不斷形成，呈現出多元化、復雜化、綜合化的特征屬性，并交織在繁雜的關系網絡之中。同時，隨之而來的基層社會結構的巨大變化，社區制替代了單位制，單一主體治理的過程不再適應現代化治理的需要，多元主體參與基層治理是客觀實踐的必然要求。在傳統基層治理過程中，黨建引領基層治理出現了些許問題。例如，何以優化黨建引領基層治理的功能結構，何以推進基層治理的可持續性發展，何以科學構建上下互動機制，這些都是黨建高質量發展必須要回應的。在社會結構的轉換過程中，黨建引領基層治理面臨諸多客觀挑戰，要深入探尋黨建引領基層治理的發展邏輯，積極推進黨建引領基層治理的更好發展。

（二） 嵌入：黨建引領基層治理的嘗試

從國家治理體系構成看，基層治理現代化是國家治理現代化的基礎內容，加強黨建引領基層治理有利于深化基層治理發展，有利于維護黨在基層治理中的權威，而這就要求基層治理必須置于黨的全面領導之下。中國共產黨基層組織建設的基本經驗，是將黨的組織建立到其他一切經濟和社會組織的細胞中去［5］。政黨嵌入治理，是實現黨的建設進而以黨的建設推動治理的有效路徑，也是新時代黨建的價值取向與制度安排［6］。推進黨建有效嵌入基層社會治理，高效發揮黨建引領的獨特作用，以制度機制的完善和引領功能的優化，不斷推進基層治理。更有“實踐型黨建”探索，將黨建嵌入基層治理的各個環節、各個方面，實現黨建與基層治理無縫對接。除此之外，借助改革發展機遇，創新探索基層治理體制機制，可以改變基層治理的生態環境。也就是說，黨組織、政府組織和社會主體的多元行動者系統，形成多種互動形態和內外互動路徑，促進多元主體間的認知嵌入、情感嵌入和規范嵌入，進而實現整體性黨建的治理績效［7］。

（三） 懸?。狐h建引領基層治理的困局

當前，社會自主性增強，呈現出流動性、網絡化和碎片化特征，使得依賴組織、動員、指令的黨組織在基層治理中越來越難以有效“進場”，導致黨建出現“懸浮化”［8］。在現實中，出現了黨建引領不足、互聯互動難、發揮作用難、黨組織管理難等問題。究其根源：一方面在于體制機制尚未理順，黨建與基層治理的權責關系并不明晰，黨建與基層治理的共識性行動需要達成，亟需構建黨建引領基層治理的相輔相成、緊密相連的共生發展關系。另一方面，黨建引領基層治理在理念、制度、機制、資源、技術等方面沒有得到有效串聯，使得黨建引領基層治理的功能結構未能有效釋放整體性治理效能；同時，由于缺乏科學、有效的表達機制、參與機制、激勵機制和監督機制等，黨建引領基層治理自然缺乏內生活力和內生動力。

從功能結構來看，黨建引領基層治理的功能體系欠佳，黨建引領基層治理功能結構不優，使黨建引領基層治理陷入懸浮化，導致基層治理效能得不到有效提高，黨建引領基層治理陷入低效化和低能化。那么，何以破除黨建引領基層治理的懸浮化現象，何以優化黨建引領基層治理的功能結構，何以切實提升黨建引領基層治理績效，這需要多方面的創新發展：一是黨建與基層治理權威要統一，需要理順黨建引領基層治理的邏輯關系，也要豐富黨建引領基層治理的手段；二是黨建資源與基層治理資源要融合，整合分散化的資源，破除治理資源的碎片化傾向；三是黨建與基層治理內在統一，不斷生成共識性行動，達致多贏發展格局［9］。進一步說，需要注重自上而下給予黨建更多治理資源、治理權能和治理權威，優化黨建引領基層治理的結構性功能體系，理順黨建引領基層治理的權責關系，積極回應基層社會中的復雜、多元問題，真正破解黨建引領基層治理中的種種困局。

三、 功能優化：黨建引領基層治理的系統功能

完善黨建引領基層治理功能迫在眉睫，實現黨建引領轉向“功能引領”，優化黨建引領功能體系，提高黨建工作質量，進而實現基層治理的高質量發展。在此過程中要優化黨建引領基層治理的系統功能，更要完善黨建引領基層治理的功能結構，以結構性、系統性地深入推進基層治理，達致“區域一體-主體覺醒-組織協同-精神培育-資源整合”的功能結構，促成結構功能的適用性、高效性、科學性，突破黨建引領基層治理的新發展、新機制，進而有層次、有梯度地深化黨建引領基層治理的良性發展。

（一） 區域一體：引領基層有效治理

政黨不能缺席社會治理，制度優勢轉化為治理效能需要黨建在方向把控、主觀能動性激活、互動合作與協同治理上發力［10］。綜合而言，基層黨組織在基層治理過程中處于領導核心地位，要準確掌握政治方向，貫徹黨的大政方針，帶領基層組織和普通居民參與基層治理。而中國共產黨領導基層社會治理，更是順應社會發展趨勢，重視“一切工作到支部”的發展要求［11］。深刻地來說，黨建引領區域治理，就要促進區域一體發展。同時，要圍繞區域利益一體化，整合多方利益關系，探索賦權基層，實現“黨建賦能”，塑造增能型黨組織，調動更多基層治理主體的參與熱情，釋放基層治理主體的內在潛能，使不同主體高效參與基層治理，并在治理過程中形成良性互動關系，不斷維護和鞏固黨在基層的合法性、權威性。也就是說，需要深入推進“黨建區域一體化”發展，圍繞區域共同利益的實現目標，發揮基層黨組織對基層治理的領導核心功能，充分激發黨建引領基層治理的內在動能，夯實黨建引領基層治理的發展空間。同時，切實尊重公民需求，堅持有效引領基層治理，科學促進基層建設，不斷推進區域治理一體化發展。

（二） 主體覺醒：助推基層自治發展

健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，保障人民享有更多更切實的民主權利，關鍵是要堅持黨的領導［12］。在黨建引領基層治理過程中，人民群眾發揮著主體性功能，關乎黨建引領基層治理的最終質量。為此，需要發揮人民群眾的主體優勢，更要強化基層群眾自主能力，進而釋放基層群眾的主體性功能，有效激發基層群眾自治活力，充分消解社會矛盾，規避一系列不良的社會后果。而喚醒民眾主體性需要專業性的技術支撐，需要暢通人民群眾的參與渠道，優化人民群眾的參與機制，確保人民群眾相關權利的正確行使，讓廣大人民群眾更好融入基層治理、基層決策和基層評估等關鍵領域，真正維護人民群眾的切身利益。與此同時，需要把不同組織和不同個體的步調協調起來，逐步建構穩定的基層秩序和基層發展格局，保證社會系統處于有序狀態和健康狀態。除此之外，更要探索多層次、多種類的自治平臺，發揮共治平臺、自治平臺、線上平臺、線下平臺的綜合性治理功能，其中，尤為注意自治的有效性、經濟性和科學性，推進黨建助推基層治理的制度化、科學化、高效化和法治化，逐步實現“政黨強、社會強”的均衡型基層治理結構，提升基層自治能力和基層自治水平。

（三） 組織協同：協調組織有效運轉

面對基層社會組織和社會成員利益多元化、需求多樣化的發展態勢，治理主體間不僅相對平等、自主，而且相互依存、相互依賴。基層社會本著自我組織、自我規制的原則，在法治和民主協商的框架下自主運轉［13］。但是，當面對復雜的基層公共事務時，就需要不同主體之間的溝通、交流與合作，更要基層治理主體合作互動，充分發揮集體智慧，汲取不同主體力量，這就需要協調組織之間的利益關系，使組織有效運轉，共同提升基層治理水平。也就是說，基層治理的屬性決定了多主體、多組織需要充分協商、有效溝通，必要時需要多層次協商，并在民主協商的基礎上共同行動。這就需要通過黨建引領基層治理，通過黨建維護平衡關系，通過黨建協調組織得以良性運轉。就中國基層治理實踐來看，草根社會組織也凸顯出封閉性、排斥性和沖突性的特征，如“失獨組織非法維權”“廣場舞場地爭奪戰”等，亟須通過黨建整合多方訴求，彌合組織間的治理縫隙，發展草根組織內在的互惠性、合作性，實現各類組織協同治理和科學治理，創造各類組織發展的綠色文明環境，促進黨建引領下的基層社會共同體的美好發展。

（四） 精神培育：促進公共精神生長

培育公共精神是黨建引領基層治理的應有之義，培養人們的公共精神更有利于提高基層治理水平。而公共精神不僅有利于基層治理的健康發展，也有利于增強黨在基層社會的權威。

實踐和理論證明，社會治理的本質在于公民的互動，關鍵在于人的發展，重點在于培育有公共精神和公益精神的社會公民。在這一過程中，需要構建大量公共場域，塑造不同公共空間，激發民眾的公共意識，使基層民眾達致集體行動和有效合作，切實解決基層公共問題，科學推進基層治理水平。同時，黨建引領也要積極營造基層公共服務氛圍，推進普通黨員的組織化建設，以組織為載體，帶動基層其他組織和個體參與公共服務。綜合來看，這既有助于凝聚民眾人心，營造溫暖的社會氛圍，也有利于構建基層社會的美好生活共同體。進一步來說，在基層社會場域，民眾以組織化的形式參與社會行動，是一場自下而上的基層社會運動，有效培養了公民意識，激發了民眾參與公益服務的熱情，樹立了互幫互助、共同進步的先進發展理念［14］。

（五） 資源整合：盤活社會治理資源

資源背后孕育著巨大能量，資源的豐富性關乎基層治理水平的發展空間。而黨組織具備強大獨特優勢，比其他組織擁有更為雄厚的治理資源。就基層治理而言，推進基層治理現代化更需要發揮黨建的資源整合功能與資源保障功能，以有效盤活社會治理資源。而且，唯有執政黨有資格、有能力、有意愿在資源整合過程中，推進社會資本的積累和增值［15］。換言之，基層治理的過程也是利益互動的過程，需要在黨建引領基層治理的過程中整合治理資源，促進基層治理的更好發展。但是，資源是相對有限的，而問題總是頻繁出現的，為了回應錯綜復雜的基層難題，就需要建立多類型、多層次、多機制的資源鏈接體系，需要挖掘豐富的治理資源，需要吸納更多社會力量，以資源的多元性回應問題的多元性。進一步講，提高黨建引領基層治理的整體水平，必須發揮黨建引領基層治理的資源整合功能，科學統籌基層治理資源，不斷創新黨建引領基層治理的資源使用機制和資源循環機制，適時組建基層基金會和基層互助基金組織，激活基層治理的內生動力。在這一過程中，要擴大基層組織、草根組織和普通民眾在治理資源使用上的知悉權、參與權和決策權，確?；鶎又卫碣Y源利用的精細化、合理化、科學化和高效化。

四、 實現機制：黨建引領基層治理的整體回應

黨建引領基層治理既符合當前的客觀實踐要求，也完全符合新時代國家治理體系現代化的要求。黨建引領基層治理是一個“邏輯體系”，提升黨建引領基層治理最佳效能，需要推進“核心領導-權責配置-能力發展-合作運轉-責任追溯”的整體安排，核心是必須堅持黨的堅強領導，關鍵在于理順治理主體權責關系，重點在于增強黨建引領基層治理綜合能力，進而深入推進黨建引領基層治理的合作機制，完善黨建引領基層治理的考評體系，從而整體推進黨建引領基層治理的多重成效和多種效益。

（一） 核心領導：堅持黨在基層治理中的堅強領導

沒有黨組織的堅強領導，基層治理便無法有效展開，更難以在重大突發性事件面前經得住考驗［16］。必須夯實基層黨組織的主體責任意識，實現黨建引領基層治理的良性運作，指引各個主體朝著目標前行，構建基層治理的新局面、新景象和新格局。具體來說，在新時代背景下需要發揮黨建引領基層治理的強大優勢：一是強化黨的領導機制，優化多元主體之間的治理關系，強化分工合作意識，充分發揮黨建在基層治理中的“掌舵”“調頭”功能，逐步形成黨建“掌舵”，自治組織“擂鼓”，各類草根社會組織“劃船”的生機勃勃景象。二是明確黨建引領基層治理中的相關主體功能，堅持以黨的領導為核心，發揮參與主體的功能優勢，以相對穩定的治理關系推進基層治理的健康發展和可持續性發展。其中，黨建引領相關治理主體參與協作，相互達成共識行動，進一步夯實黨的基層治理基礎，有效鞏固黨的權威性和合法性，真正把黨的領導體制功能轉變為基層治理效能。

（二） 權責配置：厘清黨建引領基層治理的權責關系

基層治理的過程十分復雜，涉及諸多利益相關方，需要多元主體共同回應復雜化的利益關系。倘若黨建引領基層治理的權責關系不明，必然增加基層治理的相關成本，也會降低黨建引領基層治理的效能和績效。為此，需要有效厘清黨建引領基層治理主體之間權責關系，使其合理分工、各司其職，推進基層治理一體化發展，破解基層碎片化治理困局，提升黨建引領基層治理的整體性效能。具體來說：一是創設制度機制，合理劃分權責關系。制度的作用就在于明確權責關系，以制度規范各自活動范圍，進而發揮黨建引領基層治理的功能優勢，使兩者互為一體，互為融合發展。二是從傳統治理轉向現代治理，實現權責體系的合理配置。綜合來看，要著重從上層著力向基層著力轉變，從局部推進向整體推進轉變，從各自封閉向共同參與轉變，從簡單粗放向精準發力轉變［17］。唯有如此，黨建引領基層治理的動能才被真正釋放，治理主體之間的權責關系才會轉化為基層治理的深度融合發展，彼此緊密相連、密不可分，進一步增強各個主體之間的信任關系，推進基層治理的高效能發展，提升基層治理的現代化水平。

（三） 能力發展：增強黨建引領基層治理的治理技能

能力困境一直是制約基層治理效能的重要因素，要適應客觀發展環境，有效實現人的轉變，實現人的現代化，推進人從傳統向現代的轉型，以人的發展促進黨建引領基層治理的更好發展，具體而言：一是加強黨建隊伍的理論教育，提升黨建隊伍的理論水平。從實踐來看，黨建人員水平參差不齊，文化素養差異較大，人員綜合素質有待提升。為此，需要強化實踐教育和理論教育，提升黨建隊伍的綜合素養。二是優化主體成員構成，構建可持續發展體系。進一步說，需要開拓人才進入渠道，引進優秀的復合型人才參與到黨建工作之中，有效破解黨建引領基層治理的能力困境和技術困境。三是增強治理技能，強化治理能力?，F代社會治理面臨失靈，這就需要更新黨建引領基層治理理念，增強組織能力、回應能力、應急能力和協調能力，進一步提升黨建成員的基層治理技能，如發現需求、化解矛盾、協商對話、彌合沖突等綜合能力建設。四是提升黨建引領基層治理的資源整合能力。優化社會治理資源配置方式，實現資源配置結構由權威分配到目標需求主導的轉變。打通資源網絡，橫向資源整合，打造區域化、一體化黨建組織；縱向資源整合，優化基層治理機制和基層治理關系［18］。

（四） 合作運轉：深化黨建引領基層治理的融合發展

基層治理已呈現多元主體共同參與的狀態，基層社會有執政黨基層組織、群眾性自治組織、各類草根社會組織等［19］。為了有效回應基層治理中的碎片化、低效化困局，提升基層治理的整體效能，黨建引領基層治理重在調動多元治理主體廣泛參與，科學構建黨建引領基層治理的合作機制，釋放各方力量，激發各方主體性功能。一是實施賦權增能機制，促進多元主體合作運行。民主是用來處理公共事務的，民主離不了公共意識，沒有公共理性的人也是不可能有民主意識的。鑒于此，需要明確黨建引領基層治理的主體地位和主體關系，貫徹實施互利共贏的合作機制，構建基層黨組織領導、自治組織引導、社會組織融入、社會公民參與的黨建引領基層治理發展之道。同時，進一步探索“授權賦能型”基層治理體系，在主體、制度、機制、方法和資源上向基層賦權，保障基層有相應權能開展治理行動，強化基層治理主體的治理能力。二是大力培育多類型、多種類的社會組織，增強基層治理的活力和專業化水平。治理是多元互動的過程，而社會組織則是基層治理的有機構成部分，可以有效承接部分基層治理功能；同時，從績效角度來看，社會組織具有低成本、高收益，自主性、靈活性的特征。這就要求對社會組織進行“制度賦權”，營造社會組織參與基層合作治理的體系機制。三是內生基層社會組織，推進普通公民的組織化進程。具體來說，需要依據基層實際情況，堅持群眾需求導向，推進本土組織和草根組織的成長和發展。同時，依托內生社會組織，實現居民自治有序化，建立基層黨組織領導下的居民有序自治機制，從而提升基層治理現代化水平和高質量發展。

（五） 責任追溯：落實黨建引領基層治理的責任機制

治理區別于管理，治理強調雙向互動機制構建，而非單一主體的輸入過程，其中，主體是相對平等的，也是相對獨立的，但彼此有著緊密聯系，并且需要多元主體的持續參與。但在責任壓力下，基層工作者需要完成大量上級交辦的事務，接受上級單位的目標考核，無暇顧及黨建引領基層治理的真正績效。同時，由于缺乏規則化、制度化的設計，實踐中的黨建引領依然存在不足［20］。為此，需要激活不同主體行動能力，落實黨建引領基層治理的責任機制，促成多元主體共同治理的良好局面。一是落實清單制，明確責任關系。制度具有統一思想、協調整合、規范行動、推動發展等功能，這就要求界定清晰的責任體系，明確主體的責任內容，明晰各自事務的治理流程；同時，將主體責任公布于眾，保障公開公平公正。二是建立責任反饋制度，優化責任追究機制。堅持以人民為中心的發展理念，及時回應黨建引領基層治理中的各種訴求，滿足人民群眾所需。對于履行責任意識不強，實施效果不佳的主體行為進行責任追究，以獎懲機制推進責任機制嚴格落實。三是推進有序參與，壓實責任運行機制。公民參與是現代治理的本質要求，公民參與更是推進治理有效的核心內容。落實黨建引領基層治理的責任機制，就要暢通公民參與監督的渠道，維護公民參與權利，實現上下雙重監督，促進黨建引領基層治理的良性發展，真正實現基層治理的高質量高效能發展。

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［項目基金］陜西省教育廳科學研究計劃項目資助“黨建引領基層治理的功能優化及實現機制研究”（22JY068）。

［作者簡介］ 張繼軍，政治學博士，延安大學政法與公共管理學院講師、碩士生導師，716000；王瀟，延安大學政法與公共管理學院在讀碩士研究生，716000。

（責任編輯：東?華）

（校?對：木?子）