我國外來物種入侵風險防控機制的完善

劉夢 史海濤

摘 ?要：我國已基本形成以“風險評估——風險管理——風險溝通”為體系的外來物種入侵風險防控機制。然而，該機制卻存在風險評估過程獨立性不足、風險管理過程缺乏整體性、風險溝通過程具有形式性的問題。為有效防控外來物種入侵風險，應當明確與界定風險評估主體的構成與性質，強化對引進物種的監測以及實現對引進物種的類型化管理，并在風險溝通過程中保障社會公眾知情權與決策參與權。

外來物種入侵風險管理過程牽涉的利益包括風險管理機關代表的公共利益、外來物種引進者代表的產業利益和企業利益、因外來物種引進受到影響的風險波及者代表的生存利益與經濟利益^[7]。從《生物安全法》第1條以及《外來入侵物種管理辦法》第1條來看，風險管理機關維護的公共利益是指生物安全利益，即維護人的生命和健康、生物的正常生存以及生態系統的正常結構和功能等不受侵害^[8]；引進者代表的產業利益和企業利益是指外來物種引進帶來的財產利益；風險波及者代表的生存利益是指其生命安全和生存條件獲得基本保障的利益。公共利益與風險波及者代表的經濟利益與生存利益具有直接的內在聯系，即風險管理機關基于生物安全利益對物種引進者進行規制的過程也是對風險波及者生存利益與經濟利益進行保護的過程，眾多風險波及者生存利益與經濟利益受損的過程也是生物安全利益遭受破壞的過程。因此，風險管理過程中的價值衡量，主要是對生物安全價值與物種引進者的經濟價值進行衡量。生物安全作為國家總體安全的重要組成部分，是社會秩序的基礎性要素，是生態文明建設和法治建設共同追求的目標，與外來入侵物種管理相關的立法應當將生物安全作為其價值追求。因此，在風險管理過程中應將關涉社會公眾利益的生物安全價值作為價值判斷的終極目標^[9]。

3.風險溝通：公眾參與原則

風險溝通在外來物種入侵風險防控機制中不可或缺，貫穿于風險評估與風險管理全過程。風險溝通的好與壞，直接關乎社會公眾對風險相關因素的理解和認知，關乎社會公眾面對風險時的行為選擇，關乎社會公眾對風險管理決策的可接受性，甚至決定著外來物種入侵風險防控的成敗^[10]。

風險溝通彰顯的是民主價值，體現的是公眾參與原則。但是，風險溝通在風險防控各階段所要實現的目的并不相同，公眾參與的程度也有所差異。首先，在風險評估過程中，風險溝通主要是為了保障社會公眾的知情權——知悉與獲取引進物種風險信息的權利^[11]，增進社會公眾對風險的認知以及對風險評估結果的可接受性。其次，風險管理過程中，風險溝通是為了實現社會公眾的決策參與權，即社會公眾充分表達訴求并與政府協商做出具有一定共識的決策，為了建立社會公眾對決策者的信任進而提高對決策的接受程度。

三、我國外來物種入侵風險防控機制的缺陷

（一）外來物種入侵風險評估過程獨立性不足

風險評估過程的獨立性影響風險評估過程的科學性，而實現風險評估過程的獨立性，首要條件是要完成風險評估主體與風險管理主體的分離。這是因為，風險評估主體與風險管理主體的混同很可能導致科學被政治利益所“俘獲”，進而辜負社會公眾對科學的信任^[12]。然而，我國一些立法規定風險管理主體即為風險評估主體，如《進境植物和植物產品風險分析管理規定》第14條規定：“海關總署采用定性、定量或者兩者結合的方法開展風險評估。”《進境動物和動物產品風險分析管理規定》第3條規定：“海關總署統一管理進境動物、動物產品風險分析工作。”

風險評估主體是否對風險管理主體具有依附性亦是判斷風險評估過程獨立與否的關鍵。《生物安全法》第12條規定“國務院有關部門組織建立相關領域、行業的生物安全技術咨詢專家委員會，為生物安全工作提供咨詢、評估、論證等技術支撐。”《外來入侵物種管理辦法》第7條規定“農業農村部會同有關部門成立外來入侵物種防控專家委員會，為外來入侵物種管理提供咨詢、評估、論證等技術支撐。”2005年原國家林業局發布的《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》第15條規定：“國家林業局成立陸生野生動物外來物種咨詢科學委員會，負責陸生野生動物外來物種管理的科學論證、評估和咨詢。”由此來看，我國亦有立法注意到主體分離對風險評估的重要作用，進而規定風險評估主體應當是由相關專家構成的專家委員會。即便如此，風險評估主體仍然難以擺脫對風險管理主體的依附。具體來說，風險管理主體是風險評估工作的組織者，是專家委員會的建構者，專家委員會需要按照風險管理主體的指示完成風險評估任務并在諸多方面受其領導。如此以來，風險管理主體的政策導向極易滲入到風險評估過程中，進而導致風險評估在某種價值偏好影響下失去其應有的獨立性與科學性。

（二）外來物種入侵風險管理過程缺乏整體性

風險管理應致力于阻止每一個可能引起入侵危害發生的因果關系鏈條^[13]。為了維護生物安全，外來物種入侵風險管理應堅持整體性原則，從計劃引進外來物種到損害發生之前進行全過程管理，將末端治理擴大到源頭、中間過程的防控^[14]。

基于整體主義檢視我國相關立法，發現我國外來物種入侵風險管理存在重事前審批輕事中監管的問題。詳言之，我國比較關注引進外來物種的事前審批環節，對評估制度、許可制度、口岸檢疫制度等皆有專門的規定，如《進出境動植物檢疫法實施條例》《植物檢疫條例》《貨物進出口管理條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》《進境動物和動物產品風險分析管理規定》《外來物種環境風險評估技術導則》等。但已經引進的外來物種，也有可能存在潛在的風險，需要對其進行持續的跟蹤監測。然而，我國缺少對外來物種引進后使用以及經營行為的監管性制度安排。盡管《生物安全法》《外來入侵物種管理辦法》等有提及監測、預警的概念與規定，但規定較為籠統，并沒有具體的配套制度，難以對已扎根外來物種進行有力的跟蹤治理。

（三）外來物種入侵風險溝通過程具有形式性

外來物種入侵風險溝通具有形式性，難以實現社會公眾的有效參與。首先，我國立法缺乏對風險評估過程中風險溝通的重視，使得公眾知情權難以得到保障。風險評估具有科學性與專業性，通過風險評估得出的結果基本不存在社會公眾質疑的空間。但是，溝通是獲取與理解風險信息的前提。只有準確理解風險信息，社會公眾才能達到理想的風險認知水平^[15]。因此，為了避免社會公眾對相關風險信息無法理解而出現盲從情形，需要重視風險評估過程中風險溝通的實現，保障風險評估結果的易得性與易解性。

其次，外來物種入侵風險管理過程中，風險溝通具有單向性，通常是行政機關向社會公眾進行單向信息告知。這種單向性的溝通模式具有“命令—服從”性，風險管理主體處于絕對支配性的地位，決策目標、決策過程由其主導。社會公眾對利益的主張只能通過有限的途徑表達，除征求意見階段外，很難參與到決策的起草與制定程序當中。即便存在風險溝通的雙向性，也只是“少數人”的事情，即只有專家才能夠參與雙向性的風險溝通。總之，這種依靠單項信息流動、以植入知識或實現基本知情為目標的信息輸導，是將風險溝通與信息發布、宣傳教育或科普等活動混同的表現，并沒有達到公眾實質性參與的目的。

四、我國外來物種入侵風險防控機制的完善

（一）實現外來物種入侵風險評估過程的獨立性

首先，完成與風險管理主體的分離是實現風險評估過程獨立性的首要任務。如前所述，風險評估目的之一是為了運用科學知識保證風險管理過程的政治理性化，只有風險評估忠實于科學，方能實現這種目的，而只有相關專業人士才能確保風險評估的準確性與科學性。因此，應將繁雜的風險評估事項交由具備專業知識的專家來處理，即應按照《生物安全法》與《外來入侵物種管理辦法》的規定，設立專家委員會為風險評估提供技術支撐。

其次，專家委員會的性質界定直接決定其能否擺脫對風險管理機關的依賴。專家委員會若要擺脫對風險管理機關的依賴，需要做到以下幾點：第一，具有代表立場上的獨立性。即專家委員會應不受其他因素的影響，將公共利益作為風險評估的判斷標準，獨立履行風險評估職能。第二，除了確保對主要工作的獨立自主性，還應確保專家委員會享有獨立經費、單獨的人員編制等。本文認為，應將專家委員會定性為有別于國家行政組織，具有特殊性質的行政主體。具言之，專家委員會享有與一般行政主體相同的法律地位，在法律的授權范圍內可以以自己的名義獨立實施風險評估^[12]。而特殊性體現在，其不能對外行使職權，即不享有對外作出決策的權利，這也是風險評估與風險管理分離的特征使然^[16]。如此，才有可能保證專家委員會只是接受風險管理機關的請求進行風險評估，而不受其領導與指揮。但是，風險評估工作涉及大量的數據信息，在一定程度上亦需要風險管理機關配合提供此類信息。所以，盡管強調風險評估過程的獨立性，也不能忽視專家委員會與風險管理機關的合作與溝通。

（二）構建外來物種入侵風險管理過程的整體性

對外來物種入侵風險進行整體性防控，應盡可能全面地覆蓋風險增生點。首先，需要加強事中監管，強化對引進物種的監測。科學具有不確定性，即便評估之后的物種被允許引進，也不意味著絕對安全，仍需要進行嚴密的跟蹤監測。目前，我國頒布了《環境監測管理辦法》《地質環境監測管理辦法》《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》等生態環境監測規范。但是，這些規范具有明顯的污染防治中心化特點，主要對污染事項進行監測，對物種多樣性、生物安全領域重視不足^[17]。基于此，本文提出以下建議：第一，在監測內容方面，應加強對生物多樣性以及生物安全領域的監測，關注引進物種的利用情況、引進物種所屬空間區域生態系統的變化情況。第二，在監測主體方面，除了行政主體的監測，還應當加強第三方監測市場的建設，并落實物種引進方的自行監測義務。第三，在監測數據的共享性方面，構建生物安全監測數據平臺，各類監測主體在該平臺公開、分享通過監測活動所取得的監測數據，實現生物安全監測信息的高效共享。第四，加強監測制度與預警制度的銜接。可以將預警信息發布的職權授予相應的監測部門，進而防止部門之間因信息傳遞存在時間差而導致發生物種入侵災害^[18]。

其次，為對外來物種入侵風險進行整體性防控，需要對引進物種進行分類管理。《生物安全法》第3條規定，維護生物安全應當堅持分類管理原則。但是，從我國檢疫檢驗制度以及名錄制度來看，其管理對象主要是在我國已經存在的具有危險性、入侵性的物種，忽略了對具有潛在危險性的外來物種的關注，這也導致實踐中對該類物種缺乏防范與管理。基于此，應對具有危險性、潛在危險性以及暫時無危險性的外來物種分別形成名錄，并擴大對具有潛在危險性的外來物種的監管，最終實現全方位管理。

（三）完善外來物種入侵風險溝通過程的雙向性

首先，可以通過對專家委員會設置法律義務的形式來保障社會公眾的知情權。第一，專家委員會具有公開風險評估結果的義務。風險評估過程中，風險溝通不到位的原因之一是環境風險信息的獲取具有不對稱性，社會公眾難以真正了解外來物種的風險狀況。因此，專家委員會應當通過適當渠道公開風險評估結果，保障社會公眾對風險信息的易得性。第二，專家委員會具有對風險評估結果進行解釋與說明的義務。與單向度的信息公開有所不同，風險溝通不只關注信息發布環節，更關注風險信息傳遞的有效性。即為了讓社會公眾真正理解風險信息的內容，專家委員會應當對公眾認知不到位的內容主動解釋說明。

其次，風險溝通的實現還需要保障社會公眾在風險管理過程中的決策參與權。具體需要做到以下方面：第一，風險管理機關應當將有利害關系的社會公眾尤其是被規制者置于合作伙伴的地位，使其能夠相對平等地參與決策。第二，風險管理機關應當暢通公眾參與渠道，形成處理與反饋社會公眾意見的規范路徑。公眾參與不應只停留在征求意見階段，需要提前到決策的制定過程，只有風險管理機關在決策之前考慮到民意，才能增強社會公眾對決策結果的可接受性。同時，風險管理機關還應當對公眾參與決策過程中提出的問題做出積極回應，盡量形成各方都能接受的結論來固定溝通成果^[19]。第三，風險溝通過程是民主協商過程，雖強調社會公眾的“可接受性”，但并不要求各方主體在所有事項上達成共識。即使存在意見分歧，只要行政機關與公眾持續協商對話，也能實現社會公眾深層次的理解，進而解決或緩解決策層次上的利益沖突和矛盾。需要強調的是，盡管通過風險溝通實現了社會公眾的實質參與，風險管理過程中命令控制性特征有所松動，但是在一定時期內，風險管理機關的主導地位并不會改變。

參考文獻：[1]曹明德，馬騰.風險社會中生態環境法律體系的變遷[J].國外社會科學，2021（3）：58-70.