數智化稅收治理探索：嵌入納稅人自然系統的設計與實現

黃麗君

（云南財經大學財政與公共管理學院，云南 昆明 650221）

一、引 言

現代信息技術飛速發展已成為推動我國經濟結構優化、提升經濟效率的重要力量，加快發展數字經濟也同樣成為促進我國經濟社會發展的重大戰略部署。2015年我國實施了國家大數據戰略，在此基礎上，大數據、人工智能等新興信息技術與實體經濟、政府治理、稅收治理不斷融合，引致數字經濟迅猛發展。2019年中央政府工作報告明確提出“壯大數字經濟”。2021年“十四五”發展規劃提出要“發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化”。2022年黨的二十大報告提出要“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，建設數字中國”。《中國數字經濟發展報告（2022年）》顯示，2021年我國數字經濟規模達45.5萬億元，占GDP比重達39.8%。［1］新冠疫情的發生更是加速了新興信息技術的應用與數字經濟的發展進程，推動國家治理、稅收治理從“數字化”到“數智化”，形成制度與技術的飛躍式變遷。

一方面，數字經濟的發展與數智化的應用有助于提升稅收治理的現代化水平，為我國稅收治理變革提供了持續的動力和探索空間；另一方面，數字化變革使得市場變得更加具有不確定性和復雜性，數字經濟的隱蔽性、模糊性、流動性特征增加了納稅主體界定、稅制要素認定、信息獲取與資源安全管理的難度，數據要素的使用也將改變現行的稅收征管制度，對稅收治理改革提出了新命題和新要求。稅務機關正面臨著征管資源更為短缺和征管形勢更為嚴峻之間的突出矛盾，處于“新業態帶來新挑戰”“納稅服務需求與供給脫節”“傳統管理手段推倒重建”等多重困境的疊加期。同時，我國目前稅收征管基礎信息系統面向用戶的可操作、可編程性較差，側重傳統的征收業務流設計，管理和稽查業務流未實現全覆蓋，統計分析模塊相對較弱，離真正意義上的稅收治理數智化目標還有較長的路要走，這已成為稅收治理現代化過程中需要重點關注的問題之一。因此，為適應數字經濟與數智化發展帶來的新挑戰和新機遇，克服我國稅收征管的現實困境，必須創新稅收治理制度的改革。

2020年底，經濟合作與發展組織（OECD）發布了《稅收征管3.0：稅收征管的數字化轉型》報告，其中革命性地提出了“將稅收征管程序嵌入納稅人日常生活及商業行為中”的美好愿景，為解決我國目前的稅收征管困境和稅收治理改革創新提供了更為開放、廣闊、可行的思路。［2］基于此，本文提出“稅收治理嵌入納稅人自然系統”的設想，其中納稅人自然系統指的是納稅人自身的會計系統或軟件、程序等。該體系強調通過征納雙方積極配合，一方面有效提高納稅服務水平，降低納稅人納稅成本；另一方面強化即時征管，堵塞漏征漏管戶，確保稅法遵從。并在此基礎上打造稅收共治格局，以實時、無縫、無摩擦的稅收征管提高稅收的確定性，使稅收治理更加透明可信。

二、數智化稅收治理的邏輯基礎

（一）經濟邏輯基礎：數字經濟發展引致數智化稅收治理需求

數字革命深刻改變了社會發展的趨勢和格局，重塑了人們生活的方方面面，既帶來了前所未有的發展機遇，也產生了難以預料的沖擊和挑戰。數字經濟作為數字技術賦能實體經濟產生的新型經濟形態，具有鮮明的、不同于以往經濟形態的特征，導致傳統經濟形態下的稅收治理規則亟需變更、手段亟待創新。根據OECD的總結，數字經濟市場具有六大特征：直接網絡效應、間接網絡效應、規模經濟、轉換成本和鎖定效應、互補性，這些特點之間彼此強化，促成了經濟的結構性轉型。在經濟的持續結構性轉變過程中，商業模式的平臺化和數據的貨幣化這兩股新興力量起到了重要作用。平臺是數字經濟中的核心，而數據已成為數字經濟運行過程中的關鍵資源，二者共同驅動、重塑數字經濟下的價值創造，同時對稅收治理形成巨大挑戰，引發對數智化稅收治理的極大需求。①目前國內外學界并沒有對數智化稅收治理作統一的定義，本文的數智化稅收治理顧名思義，即為：稅收治理“數字化”與“智能化”，具體而言，意味著在考慮數字經濟這一新經濟形態給稅制與征管帶來影響的基礎上，在稅務實踐與改革中充分應用互聯網、大數據、區塊鏈、人工智能、云計算等“數智”手段，重視稅收數據治理與應用，最終實現稅收治理與數字經濟的協同發展。為實現該目標，本文探索性提出將稅收治理嵌入納稅人自然系統這一模式。

一方面，數字經濟下，新技術飛速變革，并與產業迅速融合，催生了新經濟、新業態、新模式的不斷更迭，這些新商業模式代表著一種新的生產力，根據馬克思的生產力理論，新生產力的發展必然要求原有的生產方式、生產關系隨之進行調整，并形成新的組織形式。在數字經濟這一新的組織形式下，數據量與信息量呈幾何級增長，平臺的興起大大彌補了傳統市場的信息不對稱問題，交易主體復雜化、微型化，交易方式多元化、零散化，交易實現虛擬化、無限化，企業利潤創造呈現出大規模使用數據、大量依賴無形資產、采用多層次的商業模式提供免費產品并由此獲得相應的外部效應等特點，挑戰了現有的稅基確認模式、稅源辨識能力和區域間稅收規則。

另一方面，數字經濟的發展使得數據要素逐漸成為經濟生產中不可缺少的關鍵資源，數據正成為構建稅收治理體系創新的核心。［3］2020年國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出，數據與勞動、資本、土地、知識、技術、管理同為生產要素。在馬克思政治經濟學的產權理論和現代產權理論的分析范式中，生產要素的確權問題是關鍵，這也是目前各國學者討論的焦點問題，從而產生了有關數字服務稅和數字平臺的數據所得稅的實踐與爭論。以數據要素為征稅對象可以實現數據要素的全產業鏈監管，構建健全的數據要素稅收制度和數智化的稅收治理框架，加強數據產權、數據交易和數據稅收的研究，不僅是我國數字經濟健康發展的制度保障，也是避免稅基侵蝕的重要途徑。［4］

（二）制度邏輯基礎：國家治理現代化要求稅收治理數智化

2013年，黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，其核心要義就在于通過不斷改革、構建新的體制機制，更好地適應時代變化和公共利益最大化的要求，最終實現社會治理科學化、規范化、制度化。在數字經濟下，國家治理現代化意味著政府正由傳統治理向智慧治理轉變，政府治理需更加智能化、協同化和精準化，從而實現治理體系的數智化轉型。［5］稅收治理是國家治理的基礎和支柱，如何有效推進稅收治理領域的制度創新，實現“稅收—經濟—管理”的協調健康發展，是國家治理體系現代化建設的關鍵。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，提出全面推進稅收征管數字化升級和智能化改造，到2023年實現從“以票管稅”向“以數治稅”的分類精準監管轉變。

從制度變遷理論的視角看，制度環境的重新建構已成為構建新稅收治理體系的關鍵，在數智化導向下，將稅收治理嵌入納稅人自然系統則是一項基于征稅人與納稅人博弈達成共識后形成的制度創新。［3］不同于以往在“規復舊制”的基礎上對目前的稅收征管進行“修修補補”，數智化的突破式發展或許更需要稅收治理體系改弦易轍，從制度創新上重構生命鏈。稅收治理嵌入納稅人自然系統本身即意味著一種新的治理理念、治理技術、組織架構的嵌入，要求從上而下構建更具開放性的治理體系，從而激發多元治理的合作。該體系從征納雙方的合作與信任出發，以納稅人自覺遵從為前提，從管理轉為治理，從管控轉為引導，從嚴防死守轉為精準集約，通過更科學的征管制度、更及時便捷的操作方式、更智能的響應機制、更優質的稅務服務來降低社會稅收成本，提高征管資源使用效率，以更好地應對數字經濟與數智化帶來的挑戰。

從實踐發展的角度看，在“工業4.0”時代，諸多行業、企業以物聯網、人工智能、通信技術等為基礎，連接嵌入式系統和智能制造設施，創新實現工商業內部功能和流程之間的數智融合，如城市治理、物流、通信、金融等行業，還有一汽大眾等企業。然而在稅收治理領域，該項實踐顯著落后于行業、企業。從行業、企業的實踐來看，技術嵌入治理的模式已逐步成熟，在此基礎上，稅收治理應當主動適應數智技術發展，并將其用于基層稅務治理實踐，通過制度創新來提升稅收治理效能。這既是稅務精準治理的新嘗試，也是國家治理能力現代化的重要體現。

（三）技術邏輯基礎：信息技術飛速進步助力數智化稅收治理

稅收治理是一項涉及制度、業務、機構、資源、技術手段等完整的管理體系，其能否運行順暢的重要標志在于其對環境的適應性，不僅是對經濟環境、制度環境，還有技術環境，且三者交互影響，對稅收治理體系中的理念、結構與業務方法進行了全方位的塑造。技術的不斷變遷通過影響經濟增長、產業發展來影響稅收治理運行的外在經濟社會環境與內在治理理念，通過影響組織形態變化從而形成制度變遷來影響稅收治理的體系結構轉型，通過技術變革支撐稅收治理業務方法的創新。

以互聯網、大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等為代表的當代信息技術飛速進步，并不斷與產業、市場、要素相融合，形成新的管理應用場景。奧爾科夫等在《技術嵌入與組織變革》一文中提出技術嵌入理論，認為技術應用會引發制度變革。［6］根據該理論，數智技術在稅收治理場景的不斷應用也將最終引發稅收治理體系的變革。目前，區塊鏈、物聯網、云計算、大數據、人工智能等都在稅收治理實踐中有了現實應用，大數據技術通過在海量的稅務數據中建立關聯性并發現數據的內在價值以幫助稅務機關做出決策，如利用發票數據信息對納稅人的經營活動及稅收遵從進行管理，疫情期間建立了復工復產稅收大數據監測系統等；云計算和區塊鏈電子發票促進了稅源精細化管理和安全管理，提升了納稅人的納稅體驗；人工智能技術探索并構建了以納稅人需求為導向的智慧咨詢和智能辦稅服務體系；物聯網的發展和大數據時代的信息交互給稅收共治提供了無限可能。可見，從目前信息技術的發展趨勢與國內外現有的稅收數智化實踐來看，稅收治理嵌入納稅人自然系統不僅可行，也將成為未來稅收治理的變革方向，在根本上從緩解征納信息不對稱、提高征管效率、節約征管成本、提升納稅服務水平等方面影響稅收治理體系的變革。

當前，“數智化”是我國在創新發展階段的主題關注，是在前階段“數據化”基礎上的跨越式變遷，體現了信息系統賦能的顯著進階。［7］在稅收治理“數智化轉型”的過程中，經濟、制度、技術三者交互影響，推動了稅收治理數智化進程，也為稅收治理嵌入納稅人自然系統這一新模式提供了經濟、制度與技術基礎和實踐的可行性（其邏輯基礎如圖1所示）。

圖1 經濟—制度—技術交互影響下的數智化稅收治理

三、數智化稅收治理理論探索：嵌入納稅人自然系統的設計

（一）稅收治理嵌入納稅人自然系統的框架設計

參考OECD愿景，稅收治理嵌入納稅人自然系統的設計可分為三個不可分割的部分，分別是核心構建模塊、納稅人自然系統與納稅人接觸點（見圖2）。［2］首先，稅務局需確定該系統的核心構建模塊，該版塊包括納稅人數字身份（數字身份是納稅人安全、唯一的身份認證，可促進不同部門系統之間交互協作）、數據管理及標準模塊（對數據及其可得性、質量和準確性進行管理）、稅務規則管理（提供涉稅事項所需的技術規則和信息支持）、新技能組合（關注稅收治理系統整體的支持和改進）、合作治理框架（整合其他政府部門、企業、第三方等系統和程序，建立起合作共治關系）、稅收風險管理（對涉稅風險進行評估及預警）。其次，構建的核心版塊逐步嵌入納稅人的日常生活和商業活動，構建稅收治理與公民和商業行為之間無縫銜接的狀態，同時，調整稅收征管程序以適應納稅人自然系統。最后，納稅人只需通過自有的個人設備、應用程序、支付系統等即可完成即時的繳稅行為與其他稅務活動，稅務系統還可通過以上連接點，為納稅人提供實時、智能化的幫助與服務。

圖2 稅收治理嵌入納稅人自然系統的設計框架圖

圖3 稅收治理嵌入納稅人自然系統的進程設計

（二）稅收治理嵌入納稅人自然系統的進程設計

稅收治理嵌入納稅人自然系統是一個需要花費多年時間不斷改進的過程，需要政府各部門、納稅人、第三方機構、國際社會共同協作才能開發構建稅收數智化轉型的各模塊。奧爾科夫的技術嵌入理論認為，信息技術嵌入社會一般伴隨著組織與制度變革，這個體系涵蓋了結構化條件的改變、社會互動與制度再生產三個主要過程。［6］基于該理論研究，參考王超等學者針對大數據驅動政府治理的研究，筆者認為，稅收治理嵌入納稅人自然系統這一包含技術嵌入與組織變革的過程可以分為數智技術賦能階段、多元主體共治階段、治理體系重構階段。［8］在數智技術賦能階段，借助大數據、區塊鏈、人工智能等信息技術手段提升稅收治理能力是改革的起點，由于受到原有稅收治理體系的約束，這一階段的數智技術一般憑借技術強制力以非制度化形式參與稅收治理體系改革；在多元共治階段，技術會對原有稅收治理體系形成制度調整的壓力，從而激發多元主體的互動與合作行為，最終形成多元共治局面，而多元共治局面的形成及技術嵌入的強制性需求將倒逼稅收治理制度的完善與創新；在治理重構階段，隨著自我不斷完善，制度對于技術的吸納能力不斷提升，最終通過創新形成適應數智化技術發展與應用的新制度，完成了稅收治理制度重構。在這個舊制度不斷改革、新制度不斷完善的過程中，稅收治理嵌入納稅人自然系統這一體系內的各模塊不斷被開發和構建，納稅行為將盡可能融入日常生活和商業活動，納稅人的商業行業與自然系統將越來越多地成為稅收征管流程的起點，稅務部門與涉稅其他部門、人員將不斷加強合作，減輕征納稅負擔，促進稅收合規遵從，增加總體經濟的價值，最終形成運行平穩、與數字經濟發展相匹配、有助于國家治理能力提升的新型稅收治理組織形式。

四、數智化稅收治理實踐探索：嵌入納稅人自然系統的實現

（一）國內外數智化稅收治理實踐

在信息技術和數字經濟快速發展的背景下，各國積極探索稅收治理數智化實踐，為未來稅收治理嵌入納稅人自然系統的實現打下了堅實的基礎。在建立數字身份方面，就有多個國家從21世紀初開始不斷推進該項工作進程。如歐盟自發布《2010泛歐洲電子身份管理框架路線圖》這一關于數字身份的頂層設計以來，不斷完善相應的法律法規和技術標準，目前已形成了基于eIDAS條例的技術統一、政府監管、全面適用的電子身份識別和信任服務體系雛型。［9］其中，丹麥2016年提出推進丹麥數字身份（NemID），法國2019年宣布在全國推行“AliceM”身份項目。除歐盟外，新加坡政府于2003年推出SingPass國家數字身份認證系統，澳大利亞目前也已啟用myGovID身份識別系統等。除數字身份外，各國也在積極探索數字支付、稅收監測技術、AI納稅助手等稅收治理數智化實踐。自2018年世界銀行發起非洲數字經濟倡議后，發展數字經濟已成為非洲國家的共識。在此基礎上，以肯尼亞等為首的非洲國家也積極探索數智技術在稅收征管領域的應用，如肯尼亞允許納稅人使用手機以移動貨幣支付方式快速方便地支付稅款。澳大利亞于2018年推出一鍵支付薪酬支付系統（STP，Single Touch Payroll），通過該數字通道，澳大利亞稅務局可實時掌握工資、稅收和退休金數據，切實減輕了稅收監管壓力。西班牙稅務局開發了一個基于人工智能技術的增值稅虛擬助理工具，通過聊天機器人為納稅人提供高質量的納稅服務。

我國政府和稅務機構也正積極探索數智化技術在稅務領域的嵌入與應用，建立了“數字稅務”“智慧稅務”“稅務大數據”等實踐平臺。“十四五”時期，以“智慧稅務”推動稅收征管數字化轉型，推進稅收治理現代化更是深化稅收征管改革的重中之重。［10］2019年12月，我國成立了稅收大數據和風險管理局，促使稅收治理和公共服務走向“量化決策”。目前，“數據管稅”在我國部分地區已經出現了實踐的“星星之火”，如無錫稅務局積極構建“互聯網+大數據管稅”的征管體系，持續增強互聯網涉稅數據的利用能力；深圳市稅務局依托互聯網管稅平臺構建大數據分析機制，實現了從“經驗決策”向“數據驅動決策”的轉變；佛山稅務局建立了數據多元采集、多方共享的來源渠道，突破數據質效瓶頸、重構稅收征管鏈條、實現了數據零散應用向迭代運用轉變；深圳、昆明、廣州、北京和福建等地的稅務機關正在積極嘗試利用區塊鏈技術處理納稅人的涉稅交易信息，開具區塊鏈電子發票。

（二）稅收治理嵌入納稅人自然系統的實現路徑探索

在管理學理論中，管理模式=管理理念+體系結構+業務方法，同理，在稅收治理模式中，稅收治理理念、稅收治理體系與結構、稅收治理方法是其核心要件。而推動稅收治理嵌入納稅人自然系統是一個復雜且耗時的系統工程，不僅需要在稅收治理理念上重視并轉變治理思維，還需要從分配、要素、程序三個層面對稅收治理組織結構體系進行創新，更需要從技術嵌入視角搭建全面的“數智治稅”綜合系統（如圖4）。

圖4 稅收治理嵌入納稅人自然系統的實現路徑設計

在稅收治理理念變革方面，要深刻理解“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的內涵，對標國家治理現代化來調整稅收治理理念，以征納雙方法律地位平等這一現代稅收管理理念為基礎，以滿足納稅人多樣化需求為指針，以促進納稅服務水平提高為突破，以數智化技術手段為依托，形成“征納平衡、權責清晰、依賴合作、自愿遵從”的稅收治理理念，從意識形態上推動稅收治理嵌入納稅人自然系統的實現。

在稅收治理組織結構體系方面，在分配層面上，需創新稅務機構配置、人員配置與征管手段，實現應收盡收與降本增效，從而優化稅收資源配置；在要素層面上，需強調稅收治理主體權責、納稅主體界定、課稅對象識別、價值歸屬確認四個要素，從而降低稅收流失風險和協調區域財政均衡發展；在程序層面上則需從征收、管理、稽查三方面展開，從而優化納稅服務，完善稅法稅制，提高數據管理分析水平，加強風險識別與管理。征管流程可優化設計為：注冊（獲得納稅人數字身份）——評估（通過稅務部門與第三方評估，將納稅人信息充分納入征管）——核實（采用更可靠的單據系統，如增值稅發票數字化、網上收銀機等）——征收（電子報稅、電子支付、在線自助服務）——糾紛解決（在線直播聊天、優化服務）。

在搭建“以數治稅”系統方面，可考慮構建“一中心五平臺”的數智化稅收治理技術體系以助推嵌入納稅人自然系統的實現（見圖5）。“一中心”指的是數智化稅收治理中心，該中心應全國統一標準并逐步向各省推行，從而避免目前存在的數據鴻溝問題。“五平臺”指的是一體化納稅服務平臺、數據質量管理平臺、數據互通互享平臺、風險識別與管理平臺、稅收治理合作平臺，目的在于實現稅收治理的全流程智能化管理，為“稅收治理嵌入納稅人自然系統”提供后臺支撐，并最終建成全局性的“數智治稅”體系。

（三）稅收治理嵌入納稅人自然系統應用場景設想

在以上理論與實踐探索的基礎上，本文針對個人、中小企業、跨國集團三類納稅人設想稅收治理嵌入納稅人自然系統的應用場景。對個人而言，可考慮將稅收征管流程嵌入政府委托授權的數字平臺（如工資系統、支付系統等），稅務部門通過建立應用程序編程（API）接口，與各單位密切配合形成有效聯動，納稅人可以獲得人工智能或在線客服的幫助，及時了解相關納稅信息，掌握納稅狀況，更加便捷地處理稅務事項。對中小企業而言，同樣可考慮將稅收征管流程嵌入如會計系統、業務系統等政府委托授權的數字平臺，依托稅務部門自動算法技術，快速進行納稅申報和稅款繳納，有效處理不同稅種所產生的各類稅務問題。對跨國集團而言，可以利用企業運營所在國家數字服務平臺，根據實時更新的征管規則，實現數據和算法的同步，自動進行納稅評估、申報、征收等相關征管工作，甚至可以利用人工智能有效處理跨國涉稅爭議。［2］

五、結論與展望

在數字經濟迅猛發展的浪潮下，大數據、區塊鏈、人工智能、云計算等新數智技術蓬勃發展，電子商務、平臺經濟、共享經濟等新業態層出不窮，數智化轉型改變了納稅義務發生的地點和方式、納稅人的行為方式以及產生和儲存（交易）數據的方式，同時，增加了國際、國內稅收管理壓力與風險。在此背景下，稅收征管制度相應地從“嚴防死守型”向更加開放的“動態平衡式”與“協調共治式”轉變，以提供更加便利的稅務服務和更加開放的遵從引導。各國也正積極開展稅收治理數智化實踐，電子稅務局、“互聯網+政務服務”“政務大數據平臺”、區塊鏈電子發票等稅收征管實踐新模式層見疊出。在積極擁抱數智技術的同時，更深層次地從技術與制度交互革新視角探索數智化稅收治理的不同模式在當下具有較強的實際價值。基于此，筆者提出將稅收治理嵌入納稅人自然系統，并對這一體系進行了邏輯論證和框架設計。

將稅收治理嵌入納稅人自然系統，不僅需要在理念上、制度上對稅收治理進行多維度創新，還需要在技術上對稅收治理進行數智賦能。借助制度創新與數智賦能，聚焦稅收治理現代化改革，以稅收治理嵌入納稅人自然系統的設計為藍本，以促進納稅人自覺遵從的理念為出發點，重構治理流程設計與組織機構，打通稅收治理各環節脈絡，不僅有利于解決傳統稅收治理中征納雙方信息不對稱的重大難題，還將有助于稅務機關精準了解納稅人特征和需求，實現由無差別服務向精細化、智能化、個性化服務轉變，更有益于提高稅收治理效率，降低征納成本。總之，創新是引領稅收治理改革的持久動力，借數智化發展的東風，推動稅收治理嵌入納稅人自然系統，將為探索建立更為便捷、智慧、高效、具有競爭力的數字經濟稅制體系奠定基礎，最終實現全面的“數智治稅”。