全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略：理論分析與路徑實現

摘? ? 要：抓實農民土地問題是破解“三農”難題的關鍵，促進農村穩定是我國土地制度改革的核心。馬克思土地產權及其收益分配理論、土地資源基本屬性與合理配置理論、土地利用系統論、農村空心化“三整合”調控理論等是全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略的理論基礎。從總體上看，全域土地綜合整治在各方面均指向鄉村振興戰略的總目標。開展全域土地綜合整治助力鄉村振興戰略實施，具體要從依法規范調整土地權屬，增加農民農地收益；做好頂層設計，推進農業高質量發展；強化市場化機制，優化農村土地要素配置；立足實踐創新，構建“三農”發展長效機制等方面入手推進。

關鍵詞：全域土地綜合整治；鄉村振興戰略；土地利用

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1009-5128（2023）02-0058-08

收稿日期：2022-05-20

基金項目：福建省高校以馬克思主義為指導的哲學社會科學學科基礎理論研究項目：全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略研究（JSZM2020098）

作者簡介：李英偉，男，安徽亳州人，泉州經貿職業技術學院會計系教授，經濟學博士，主要從事財稅理論與政策、國有資產管理、區域經濟發展戰略研究。

黨的十九大報告高度重視“三農”問題，提出實施鄉村振興戰略，旨在破解城鄉之間發展不平衡不充分問題，這為“三農”穩步發展指明了方向。十九屆五中全會再次強調，“十四五”時期要優先發展農業農村，全面實施鄉村振興戰略。土地資源是農業農村可持續發展的物質基礎，也是農民重要的生活保障。作為踐行“兩山”理念的生動范例和創新典范，全域土地綜合整治是破解當前鄉村發展用地難題和城鄉空間難題的有效措施。扎實推進全域土地綜合整治，助力鄉村振興戰略實施，促進農業農村加快發展是當前和未來一段時期最緊要的任務。

一、文獻綜述

從各國實踐看，鄉村土地整治根源于工業化、城鎮化快速發展進程中凸顯的農村人口“空心化”、農業生產效益低下、土地撂荒、公共服務短缺等鄉村衰退問題。Tunen于1826年提出第一個實踐性較強的孤立國農業圈層理論即農業區位論，認為存在著圍繞城市同心圓狀的農村土地利用圈，根據農業發展中存在的間距和一般趨勢，每個區域都應以城市為圓心，由內向外形成6個同心圓式的農業地帶，分別為自由農業帶、林業帶、輪作農業帶、谷物及牧草農作帶、三圃式農作帶、粗放經營的畜牧業帶［1］315–318，而西方“基于自然的解決方案”理論，重點關注整體規劃設計的永續農業，氣候變化適應性的氣候智慧型農業，能夠從空氣中抓取碳的碳農作，可以治愈現代農業病的再生農業及空心村問題的村莊更新等內容［2］，這些都是我國全域土地綜合整治可以借鑒的理念。始于20世紀70年代發達國家的鄉村復興運動，以及之后的日本村鎮綜合建設示范工程、韓國新村運動、歐盟鄉村發展政策、英國中心村戰略、印度鄉村綜合開發項目、美國村鎮和生態村建設等［3–4 ］，都在理論和實踐層面進一步豐富和拓展了鄉村振興背景下全域土地綜合整治的內涵和外延。值得一提的是，德國的鄉村整治以空間規劃為基礎，通過開展公私合作以提升治理效率，推動經濟社會生態三方面協調發展。［5］

從國內研究所涉及內容看，主要包括：一是對全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略內涵、基礎理論和作用機制的研究。全域土地綜合整治是在一定區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。［6］在內容方面，全域土地綜合整治涉及生產、生活和生態“三大空間”范圍，包括農用地整治、建設用地整治、鄉村生態保護修復和歷史文化保護等多項內容。［7］在理論依據方面，主要有：土地資源優化配置、農村土地“三整合”、農村空心化“生命周期”、克里斯泰勒中心地理論等。［8］此外，在土地整治轉型中借助景觀生態學、生態美學和社會學理論，可分別構筑生態功能與空間平衡性、人居環境整體性和社會治理與歷史文化延續性。［9］在作用機理方面，全域土地綜合整治通過產業轉型、村莊轉型、農民轉型、治理轉型等四個層面助推鄉村轉型。［10］二是對所涉及對象領域的研究。首先是重視城鄉融合發展。對農村土地整治策略與模式的研究文獻較多，但都指出應遵循農村地域的空間差異性及發展的階段性，其一般模式有：區域差異性模式、城鄉一體化模式、統籌協同決策模式。［8］針對各地試點實踐的研究，涉及浙江省經驗啟示的較多。其次是強調鄉村產業發展。農村土地整治有助于改善農業生產條件、推動農業農村三產融合發展［11］，并促進農業現代化［12］。再次是關注農業生態建設。內容大多集中于國土空間生態修復、土地整治的生態效益評價、以及土地質量、景觀生態質量和社會經濟基礎質量的關系等方面。三是對有關問題與建議措施的研究。這類研究文獻相對較多，大都是基于近年來各地實踐而提出的。強調在試點過程中存在著規劃指引欠科學、內涵目標和要求理解不全面、組織管理形式不規范、專項資金支持不足、生態保護意識不強、監管措施不完善等問題，對策建議主要包括堅持問題導向、政府主導、農民主體、統籌協調、制度創新、規則引領、依托項目、強化監管等［12–14 ］。

總之，國內研究熱點主要集中在：如何從農村實際出發確定土地利用目標，優化城鄉融合發展空間布局，構建“三農”發展長效機制，促進鄉村振興。同時，可以看到，國內外研究文獻對全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略理論基礎的研究相對不足，尤其是缺乏對馬克思土地產權及其收益分配理論的探討。同樣，尚需要結合理論與實踐情況進一步對具體優化路徑深入分析。因此，如何聯系現實政策和各地試點經驗，進一步深化對理論基礎的研究，尤其是嘗試引入馬克思土地產權及其收益分配理論，并基于此，提出有針對性的對策建議成為下一步所要思考的重點內容。

二、全域土地綜合整治助推

鄉村振興戰略的理論基礎

（一）馬克思土地產權及其收益分配理論

馬克思土地產權理論是馬克思主義政治經濟學的核心理論，涵蓋著豐富深邃的內涵。其中，土地產權配置市場化和土地產權權能分離理論為我國社會主義市場經濟體制下進行土地產權流轉和土地制度變革指明了市場化導向，也為當前通過市場自動調節實現土地資源合理配置，以及土地產權按市場規則有效流轉提供了新思路。產權制度是決定土地歸屬與經濟關系的重要內容。解決土地問題的根本在于產權，而產權的核心問題是處理好產權及其收益分配之間的關系。

土地產權是土地權利人在其權利存在的土地上，依法行使其權利時對土地的用益權、流轉權和管理權。產權及其各種權能在不同產權主體之間流通，土地資產在不同財產行為主體之間進行分配。馬克思指出，“借助于商品的各小部分的所有權證書，商品能夠一部分一部分地投入流通”［15］332，土地交易過程的本質反映了土地權利關系的變化，因此完善土地權利體系是土地權利保護的一項重要內容。馬克思強調，一切形態的地租都以土地所有權的存在為前提。在我國市場經濟體制下，土地級差地租產生的自然條件，即土地肥沃程度不同、土地區位差異、農民追加投入的生產資料和勞動力差別，以及土地級差地租發生的社會條件和原因，即土地的有限性和一般壟斷經營都是客觀存在的［16］，據此可依據馬克思土地產權及其收益分配理論來分析我國農地流轉中的利益關系，指導建立土地使用權市場化流轉機制，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，盤活集體建設用地，實現集中規模經營，保障農民公平分享土地增值收益，解決農村征地制度改革中出現的難題。投入土地上的資本形成土地資本，改革開放以來，城市化進程的加快和經濟社會的持續發展帶來了土地利用格局的變化，使土地資本投入持續增加。土地級差地租成為我國多年來實踐中城鎮居民財富增長的重要動力之源。在按要素分配原則下，土地收益是經濟主體憑借其擁有的土地財產權利而分享的地租，同時政府通過再分配措施進行收益調節。［17］農村土地整治既是對城鄉土地產權的分配，也是對土地在農村人口、產業之間的配置。［18］因此，馬克思土地產權及其收益分配理論是指導當前我國全域土地綜合整治工作的基礎理論。

（二）土地資源基本屬性與合理配置理論

土地在各類生產要素中是作為一種重要的基礎性資源而存在的，同時也是自然資源分類體系中最基本的依托和基礎。它具有自然屬性和社會經濟屬性，且兩種屬性間相互依存、滲透和制約，其中自然屬性是基礎屬性，取決于土地是具有天然性的自然界產物，也決定了土地的資源功能；而社會經濟屬性決定了其社會經濟功能，取決于一定的生產關系和社會制度，主要包括土地的資產性和供給的稀缺性等。我國人口眾多，土地需求增長與土地資源稀缺性之間的矛盾表現得更為突出。依據土地資源基本屬性與合理配置理論可以統籌城鄉土地，實現資源優化及合理配置。

土地作為一種基礎資源，在市場經濟體制下，資源配置的決定性力量是市場機制，通過價格、供求、競爭等的自動調節來實現。由于市場經濟和價值規律的自發作用和規范引導，土地產權按市場規則有效流轉，帶來土地要素資源配置和利用效率的提高。農村土地制度改革的根本目標是充分利用市場機制實現土地資源再配置，從而促進土地生產功能的有效發揮，防止土地閑置和浪費，同時實現轉出者的合法土地財產價值［19］，最終達到整個經濟社會產出水平的最大化。然而，由于市場調節要經歷一個比較漫長的過程，甚至可能出現破壞農用地、過度開墾、犧牲生存環境等不利后果。這就需要政府介入以規范、管控、調節和制約，以空間規劃及用途管制等手段限制土地過度投資等。因此，在資源配置中發揮市場機制決定性作用的同時，不應忽視政府的能動作用。此外，由于土地的多功能性，且不同地塊的特征和重要性也不同，可能出現功能間的不協調，利用不合理等情況，同樣需要政府進行調適。全域土地綜合整治是我國土地資源追求配置最優化、綜合效益最大化、節約集約利用規律性，以及利用和管理從粗放型轉變到集約型的必然選擇。整治重點應面向保障發展、保護耕地和惠及民生的戰略目標，進一步探究與一定發展階段相適應的城鄉間、區域間、產業間土地利用配置的原理和機制。［8］

（三）土地利用系統論

土地利用是特定區域自然、社會、經濟、生態等環境要素交互作用的產物。土地利用價值與人類社會的發展方向和價值取向高度相關，并隨著自然和人類超大系統的演化而發生改變。可以說，整個人類社會發展史實質上就是一部有關人類探索如何合理有效利用土地的歷史。系統論以整體原理著眼于事物的整體性和事物間的相互聯系。土地利用系統論據此探究了土地利用的一般模式、結構和規律，進而為土地資源管理與土地利用規劃提供決策參考。若干種功能各異而又互相聯系的土地利用系統組合在一起，構成一個土地利用大系統，以其產品和服務滿足人類生產生活的各種需求。［20］土地利用系統是一個復合生態系統，它追求的是土地利用的綜合效益最大化，但同時它又是一個開放的系統，其構成不但包含土地自然生態要素，而且還包括人口、生產技術、社會需求、土地制度與法規、市場狀況、區域條件、經濟政策等各種社會環境因素，表現出較強的時間維度的演進性和空間維度的差異性特征。該系統功能是通過其與外部環境大系統間進行物質、能量、價值、信息的傳遞來實現的。［21］15作為人工系統，土地利用系統及其結構的變化又是客觀可控、有規律可循的。據此人們可以通過開展土地利用規劃和管理工作來達到對土地利用系統的調控，從而提高土地投入產出率。可見，土地利用系統論從整體上看，其目的是要實現土地資源的最大利用價值，符合“整體大于各部分總和”的理念。

全域規劃是土地利用系統論的集中體現，重在以科學規劃引領整治實踐。從總體上看，全域土地綜合整治與鄉村振興戰略的總目標具有一致性。它以土地資源及利用為核心，在內容和范圍上具有全面性和多樣性，是對“山水林田湖草”實行全面綜合整治，涉及“生產、生活和生態”等三大基本空間；在目標和功能上具有多元化，核心目標在于推動耕地保護、強化節約集約用地和改善生態環境質量，從而釋放土地資源潛能，盤活沉睡資本，不斷增強鄉村振興的內生動力；在內涵和手段上具有綜合性，包含了土地經濟學、土地管理學、土地評價學、土壤學、環境生態學、農田水利學等多門學科理論知識，涉及經濟、地理、法律等諸多專業領域。全域土地綜合整治要求從全域視角將土地綜合整治作為一項綜合性系統工程。結合中外理論溯源來看，具有同一性。無論是發達國家鄉村治理中多元價值、城鄉共生、協同自主等理念，還是我國浙江省全域土地綜合整治有關全域規劃、全要素整治、全產業鏈發展等的具體做法，以及未來的生態修復工程，無不貫穿著系統論思想，是土地利用系統思維方式和系統工程方法的成功應用。［22］從土地系統科學的視角看，在土地整治過程中，一方面，對于偏遠的鄉村地區來說，需要重點關注并基于城鄉的遠程耦合和聯系，統籌城鄉區域協調發展。另一方面，鄉村振興需要經歷一個由系統規劃到分類評估，再到有序推進的過程。由于鄉村的土地利用存在區域差異性，因此其土地利用格局和結構應與城市保持協調，在功能上兩者要互為補充、互相促進；鄉村振興的實現也要分批分類，在對所有鄉村綜合評估的基礎上進行，以確定哪些鄉村需要振興以及時間安排的先后順序及其振興發展的主要障礙因素等。［23］

（四）農村空心化“三整合”調控理論

隨著快速城鎮化和農村人口非農化進程，我國農村人口大量向城鎮特別是大城市流動，導致農村空心化現象日益加劇，并逐漸從人口空心化演化為人口、土地、技術、產業、服務、文化和公共設施等的整體空心化。［24］其實質反映了農村人口因向城鎮轉移而引致的經濟社會功能全面衰退的過程，這給新時期鄉村發展帶來嚴峻挑戰。農村空心化“三整合”調控理論指出，一個完整的農村空心化過程演進通常包含出現期、成長期、興盛期、穩定期、衰退或轉型期等幾個階段，政府如在興盛期之前對土地制度及時實施調控政策，進行科學管控和深化改革，大力推進組織、產業、空間“三整合”，就能有效阻隔空心化演替的路徑，最終實現農村要素有序流動及優化配置。［25］其中，組織整合要求建立上下貫通、執行有力的多層次組織體系，依據不同空心村的實際情況，綜合評估經濟效益、生態效益和民生改善，對農村生產規模化、新型社區化進行高效組織管理；產業整合通過促進產業結構、用地規劃、農村生產要素的有序集聚，凸顯農業的多功能作用，為鄉村產業重塑與轉型升級搭建新平臺；空間整合則強調各地要因地制宜，重視城鄉間產業專業化分工協作和村莊內部生產力空間歸并優化，對農村生產、生活、生態，即“三生”空間進行重構和改進，以優化土地利用格局。

空心村整治是農村土地整治的“重中之重”，其核心是要協同推進“三整合”。［26］而做好鄉村發展規劃又是破解農村土地空心化的有效途徑。［24］全域土地綜合整治正是以政府為主體、以科學規劃為前提的。各地的組織保障基本確定是以縣級人民政府為組織主體責任、鄉鎮人民政府為實施主體職責，由部門牽頭組成聯席會議制度，并形成市、縣、鄉三級聯動工作機制。在土地整治過程中尤其重視規劃的“龍頭”引領作用，從優化土地利用規劃入手，發揮產業整合功能，多措并舉、綜合治理，有效提升建設用地產出效率和集約利用水平，支持農村新產業新業態融合發展。同時，將空心村整治與農村新型社區建設、新型城鎮化進程相結合，努力促成現代鄉村的生態化、集約化。總之，全域土地綜合整治的本質是“激活鄉村資源、促進鄉村振興”，其“農民增收、農業增效、農村振興”的目標與鄉村振興戰略的總目標殊途同歸。

此外，城鄉一體化發展、社會主義生態文明建設等理論則構成了全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略的現實依據。全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的重要抓手。在土地整治過程中，按照“全域規劃、城鄉一體”理念，從空間結構上構建總體布局，堅持城鄉經濟社會統籌發展，大力推進社會主義新農村建設，助力鄉村共同富裕；啟動美麗鄉村生態文明建設工程，積極探索通過產業、村莊、土地、公共設施和生態規劃等的“多規合一”方式，對“山水林田湖草”進行綜合治理以及系統修復，努力把鄉村建成“生態文明宜居”的美麗鄉村。

三、全域土地綜合整治助推

鄉村振興戰略的實施路徑

（一）依法調整土地權屬，增加農民農地收益

土地改革面臨的首要問題是明晰產權，實現鄉村土地再利用增地的確權登記與土地經營權有序流轉及空間優化的緊密結合。地權安排和土地流轉產生土地紅利，完善土地權能結構，有利于土地紅利分配征地制度的改進。［27］改革要以鄉村人地關系協調為核心，高度重視土地整治實踐中的權屬調整，不斷激發農民的能動性，明確相關土地權利人的主體地位，健全土地收益分配機制。具體做法：

第一，切實做好土地和不動產權籍調查、確權登記工作，達到土地權屬合法、完整、無爭議。深入推進農地確權工作和宅基地制度改革工作，有權屬爭議的土地不得納入整治范圍。法律規定農村土地承包后所有權性質不變。《農村土地承包法》（2018修正）指出，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，讓其真正享有占有、使用、收益和流轉四權統一的權利。”農民承包的土地受法律保護，“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30～50年。林地的承包期為30～70年”。在土地開發整理權屬調整時要確保直接利益歸屬于農民個人。

第二，進一步規范土地整治及其權屬調整，制定與完善相關法律法規。目前適用于土地整治權屬調整的法律法規不夠明確 ，相關技術標準、行業規范、地方政策不成熟，法制宣傳不到位，急需盡快解決；土地權屬調整的技術支撐系統不健全，需要結合我國國情，加強相關理論探究，推動實踐經驗和實踐總結評估，創設針對土地資源的調查、置換、征收、評估和分配等技術指標體系和計算方法，輔以信息化實踐與架構規劃，以滿足我國土地權屬調整的現實需要［28］。

第三，確保農民充分享受到土地整治的成果和收益。全面貫徹落實國務院《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，并依據《高標準基本農田建設標準》（TD/T 1033—2012）進行土地權屬調整。土地權屬調整應基于有關權利人的平等自愿、協商一致，開展調整意愿和調整現狀調查、開展土地利用現狀調查、編制調整方案、簽訂調整協議書并及時辦理變更登記；遵循依法依規原則、公眾參與原則、民主協商原則、利益不減少原則和土地適度集中原則；探索宅基地“三權分置”改革及具體實現形式，保障農戶宅基地資格權，適度放活使用權，允許以自營、出租、流轉、抵押、合作、入股等方式盤活利用閑置住宅，發展鄉村新產業新業態，增加農民財產性收入；發揮農村土地確權、農村承包地再分配、城鎮新增建設用地和城鎮保障性住房建設用地政策效應，聚焦深度貧困地區精準發力，實現土地資產型扶貧［29］。

第四，充分發揮村集體組織和農民的主體地位。土地整治權屬調整工作過程中必須做到公告、檢查和指導到位，讓村民參與從申報立項、規劃設計審批、施工、實施監管，到驗收工作的全過程。加強監管評估，強化監管責任，建立健全動態“監測—評估—維護—再監測”機制，實施整治全過程的精細化管理，做到事前把關調研、事中控制監管、事后審查分析，確保知情權、參與權、選擇權、監督權和收益權落到實處。［7］具體來看：在項目實施前進行管理監督，要求召開符合法定年齡的村民代表會議，就是否開展項目工程座談并征求意見，對相關權利進行確認；監督在市場機制下項目的實施變更情況，直至讓農民參與市場化驗收的方式對整治項目進行確認，納入補充耕地與耕地占補平衡考核的范圍［30］；在整治項目竣工驗收后，參與相關土地合法權利審查，并協助處理因土地征用、承包等引起的所有權和使用權調整變更而可能產生的權屬爭議和產權糾紛等，確保依法維護農民合法權益。

（二）做好頂層設計，推進農業高質量發展

全域土地綜合整治作為實現鄉村振興戰略的有力武器，發揮關鍵作用需做到頂層設計、政府主導。這是因為，全域土地綜合整治的內涵和目標任務的系統性、整體性和綜合性特征，旨在通過高起點、高定位、高標準和高效率實現全域規劃、空間重構、整體設計、綜合整治，解決國土空間開發利用問題。具體做法：

第一，強化頂層設計、優化用地布局。盡快編制相關導向性文件，明確政策指引，統一規范管理，出臺整治負面清單，科學有序引導村莊規劃；科學規范與制訂整治工作的政策依據，質量驗收評價辦法和驗收評價標準，明確整治項目竣工驗收評價具體依據、內容、組織、規程、技術要求、實施辦法等相關規定，做到有據可依、有制可循；在項目實施過程中應堅持問題導向，成立專業的土地開發經營公司或委托土地儲備發展中心、土地開發整理儲備中心等成熟機構經營土地資產，開發與經營補充耕地和增減掛鉤節余指標等業務［7］。

第二，做好基礎工作，深化整治內涵。按照“全要素、全類型”的要求，開展全面調查，摸清資源家底，為整治工作提供全面的基礎資料；堅持規劃引領，創新“土地整治+”模式，加快高標準農田建設擴面提質，強化存量建設用地盤活利用，提高鄉村產業發展節約集約用地水平；完善土地利用總體規劃層級銜接體系，結合地域特色和鄉村實際，對村級土地利用規劃、村莊建設規劃等進行整合，科學劃定功能分區，推動土地資源高效管理、合理利用；抓住“互聯網+現代農業”的歷史機遇，加快培育一批多元化、市場化的新型農業經營主體和服務主體，不斷提升農業信息化、機械化、品牌化、綠色化水平，延長農業產業鏈價值鏈，實現多元化鄉村新業態；以土地承包經營權確權為契機，采取多種流轉方式對土地進行細碎化整合，調整合并零散地塊，促進適度規模經營，提高土地利用效率。

第三，在統籌協調上下功夫，用足用好政策杠桿。提高政治站位，加強組織保障，精心設計、統籌推進重大事項決策、資金運作等工作，夯實現代農業發展基礎，深入推進農業高質量發展；明確考核目標，層層壓實責任，將整治工作納入鄉鎮和縣直部門黨政“一把手”工作目標政績考核范圍；落實好各項用地保障政策，確保一定比例的新增建設用地指標用于保障鄉村重點產業和項目；對農村“空心化”進行產業整合，借助“村莊規劃+增減掛鉤+土地整治”政策工具，盤活農村存量建設用地，推動集體建設用地入市流轉實現土地高效利用，采取多種方式對農村建設用地進行復合利用發展農村產業；同時，以空間整合實現村莊聚落由單功能的“生活化”轉向多功能的“三生”化。

（三）強化市場化機制，優化農村土地要素配置

實施市場化運作土地整治項目，加強產業引領是推動鄉村振興的必由之道。只有充分尊重市場規律，以土地市場化為抓手，穩步推進土地要素市場化配置，才能夯實鄉村綜合整治的基礎。具體做法：

第一，拓寬多渠道資本參與土地綜合整治的路徑。顯然，農業農村作為財政支出的優先保障領域，實施鄉村振興戰略，財政的重要政策工具和基礎性制度保障作用不可或缺。［31］因此，財政支持鄉村振興戰略具有現實的政策要求與內在的理論邏輯。在政府主導下，公共財政投入資金可通過財政部門的“資金庫”、自然資源部門的“土地儲備庫”和發改委部門的“項目庫”，即“三庫”聯動方式獲取；銀行投融資可采取銀行交易收益期權抵押方式得到。［7］然而，全域土地綜合整治僅僅依賴財政投入難以滿足其要求，資金仍然是主要問題。需進一步完善體制機制，綜合運用農村土地征收、宅基地制度改革、集體用地入市流轉、城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡等關聯性政策和手段，擴大試點項目融資渠道；穩步推進土地要素市場化配置改革，釋放資本力量，維護市場公平，降低市場準入門檻，破除準入難等隱性壁壘，營造良好的資本要素投資環境，引領企業推動資本要素順暢流動，引導社會資本投入農業農村，保障投資者合法權益不受侵害。

第二，創新農村土地要素市場化配置新模式。對傳統指標管理制度進行市場化改革，將政府用地政府定價、行政調劑改為城鄉建設用地指標交易制度，促進各類市場主體公平競爭，增加農民財產性收入；非農建設用地入市流轉應公開規范，符合用地規劃，并明確土地流轉期限；加快宅基地市場化交易流轉，探索宅基地有償使用和退出機制；在不轉變農用地用途前提下，創新集體土地入市流轉形式，以相對市場化方式實現集體經濟組織與農民對土地財產收益的獲取。

第三，在市場化背景下探究農村三產融合發展路徑。強化市場經營發展理念，緊緊抓住全域土地綜合整治這個突破口，不斷推動農村三產融合發展；與農業產業發展的現實需要、棚戶區改造及“三產用地”入市改革、高新技術融合發展、農村產權交易改革等緊密結合，統籌規劃產業布局［32］；做好用地保障，將整治騰出的新增建設用地優先用于解決產業融合發展“用地難”問題；加快形成立體式復合型現代農業經營體系，強化新型農業主體引領作用，打造特色農業經營模式助農增收，把產業鏈、價值鏈、利益鏈等現代產業組織方式引入農業。

（四）立足實踐創新，構建“三農”發展長效機制

在鄉村振興戰略下，未來農村發展的趨勢已定，更重要的工作是結合全域土地綜合整治項目，落實具體措施，建立健全構建“三農”發展的長效機制。面向未來，全域土地綜合整治在生態文明、空間規劃和效率變革等方面都提出了新的更高的要求［5］，需要在土地整治工作實踐中因勢利導、創新驅動。具體做法：

第一，在實施模式上要因地制宜、注重實效。由于我國幅員遼闊，各地在地形、耕地增加潛力等方面差異顯著，自然經濟條件、土地利用現狀、農村發展基礎、農業發展方向等情況也不盡相同，在整治過程中務必因地制宜，堅持規劃引領，注重質量進度，確保有序推進，并贏得村民支持。

第二，統籌推進城鄉融合發展。堅持規劃先行，先規劃后建設，將土地利用總體規劃、城鄉規劃等“多規合一”，推進城鄉經濟一體化；堅持共享發展，用足用活城鄉建設用地增減掛鉤、置換、周轉和土地整理折抵等政策手段，提升農村土地資源價值；推動不同產業用地類型合理轉換，多舉措盤活存量建設用地；推進新型城鎮化高質量發展，暢通城鄉要素流動渠道，推動生產要素在城鄉之間雙向流動、合理配置、平等交換、優化組合；建立健全城鄉統一的建設用地市場，完善利益分配機制，推動農村集體土地入市流轉。

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【責任編輯? ? 劉亞楠】

Abstract：Grasping the land problem is the key to solve “Three Rural Problems”，and promoting rural stability is the core of land system reformation in China. Marxs theory of land property rights and income distribution，the theory of land resources basic attributes and land resources rational allocation，land use system theory，and the theory of Three-Integration regulation to the rural hollowing are the theoretical basis of promoting rural revitalization strategy through comprehensive land consolidation. On the whole，the comprehensive land consolidation points to the overall goal of the rural revitalization strategy in every aspect. The specific path should be carried out from the aspects of adjusting land ownership according to the law and regulations to increase peasants land income，doing the top-level design to promote high quality agricultural development，strengthening market mechanisms to optimize the allocation of rural land factors，and building a long-term mechanism of the development of agriculture，rural areas and farmers based on practice innovation.

Key words：comprehensive land consolidation；rural revitalization strategy；land use