社會組織在黃河流域生態保護和高質量發展中的作用探析

［摘 要］黃河流域生態保護和高質量發展（本文簡稱“黃河戰略”）是重大國家戰略，社會組織是推動這一戰略得以有效實施的重要力量之一。不同類型社會組織應立足自身優勢，積極靠前、主動作為，充分發揮引導助推作用，在推動黃河戰略實施進程中彰顯作為、貢獻智慧力量。社會組織參與“黃河戰略”的整體功能定位不清晰以及協作機制不健全等問題制約了社會組織功能的發揮，亟須加強頂層設計并在實踐中逐步予以解決。

［關鍵詞］黃河戰略 社會組織 整體定位 協作機制

［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008—3642（2023）02—0077—05

*本文系山東省社科規劃專項課題“‘十四五社會組織高質量發展研究”（課題編號：20CSTJ20）的階段性研究成果。

作者簡介：孫錄寶，山東省創新管理研究院常務副院長、研究員。

一、社會組織參與“黃河戰略”的必要性

（一）政策要求：“黃河戰略”是國家長期推動實施的重大決策

1.“黃河戰略”形成發展的主要歷史脈絡

新中國成立初期，毛澤東同志就發出了“要把黃河的事情辦好”的偉大號召，開啟了新中國治黃之路；1987年，國務院批準了《黃河可供水量分配方案》，通過行政性分配明確黃河水權，隨后出臺了《黃河水量調度管理辦法》《黃河水量調度條例》等一系列政策法規，為黃河用水精準調度提供了強有力支撐。黨的十八大以來，習近平總書記發表的一系列重要講話以及中共中央、國務院發布的規劃綱要等明確了黃河流域生態優先、綠色發展的重大戰略導向。2019年9月18日，習近平總書記在河南省鄭州市主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，明確提出將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略［1］。黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略提出后，“扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展”被納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。2021年10月，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，提出要從生態保護、環境治理、資源開發利用、產業體系建設、城鄉發展、互聯互通、黃河文化、民生保障、改革開放等方面落實“黃河戰略”，成立推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，進一步健全完善了工作機制，為實施“黃河戰略”奠定堅實基礎。

2.社會組織參與黃河戰略的政策依據

黨的十九大報告提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。2021年5月，習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時指出：“健全黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。”這一重要指示為社會組織參與黃河戰略提供了根本遵循。

2021年10月，國家民政部頒布的《“十四五”社會組織發展規劃》提出，支持區域性和省級社會組織圍繞黃河流域生態保護和高質量發展提供針對性服務，充分肯定了社會組織在實施“黃河戰略”中的作用，為“十四五”時期社會組織參與黃河戰略提供了政策指引。國家生態環境部、發展改革委員會、自然資源部、水利部聯合印發的《黃河流域生態環境保護規劃》明確提出：“引導社會組織和公眾共同參與環境治理。”這為社會組織參與黃河戰略提供了政策依據。

2022年8月，財政部印發的《中央財政關于推動黃河流域生態保護和高質量發展的財稅支持方案》，提出要鼓勵社會組織參與，拓寬資金投入渠道，建立多元化投入格局。國務院批復同意寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區，在《支持寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區實施方案》中提到，建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區，需要社會資本投入；通過強化政策支持，調動社會各界參與先行區建設的積極性，為社會組織參與黃河戰略提供新路徑。

（二）現實矛盾：“黃河戰略”實施面臨的突出問題

1.生態保護與經濟高質量發展間的矛盾

生態保護與經濟高質量發展仍然存在矛盾，集中體現在地方實踐層面，主要表現為生態保護與經濟高質量發展難以合理平衡。這種矛盾的產生一方面與科技水平和認知水平有關，另一方面與缺少宏觀規劃有關。劉昌明認為，受科技水平不高、公眾意識不強、企業主體責任不清等影響，黃河流域的生態保護與高質量發展兩者間仍處于“有矛盾的對立統一性”［2］。高國力等認為，2013年以來，黃河流域各省區生態保護意識增強，生態保護工作取得明顯成效，相對而言，高質量發展推進速度緩慢，成效并不顯著［3］。生態保護與經濟高質量發展存在的現實矛盾客觀上為社會組織參與黃河戰略提供了可能的突破方向，同時為社會組織進行大范圍、大規模的資源配置提供了重要的現實依據。

2.不同省區在黃河治理方面存在利益沖突

“黃河戰略”涉及省區較多，不同省區基于自身發展狀況，以不同方式推動“黃河戰略”的實施，而在相互之間產生了一定矛盾，這種矛盾集中體現在黃河治理方面。徐福祥等認為，目前黃河治理仍存在條塊分割的問題，各區域間缺乏協同配合，習慣于局部和點上治理。當前黃河流域各省區政府生態保護和高質量發展整體水平偏低，且上中下游存在明顯差異，體現在上游地區資源優勢突出但高質量發展水平低，下游地區經濟發展水平高但環境綜合治理水平仍需提高，而中游地區“能源資源豐富”但是人水關系有待改善［4］。不同省區在黃河治理方面存在的現實矛盾說明，“黃河戰略”實施面臨著復雜的利益關系調整難題，而社會組織可以在這方面發揮作用。

二、社會組織參與黃河戰略的有益嘗試

（一）環保類社會組織率先完成了單線式突破

“黃河戰略”包括生態保護和經濟高質量發展兩方面，所涉及的經濟社會領域較為廣泛，因此，社會組織參與“黃河戰略”在短期內實現全方位的資源整合或組織聯合難度較大，但某一類社會組織實現一定規模和程度聯合的可能性較大。2021年1月1日，由沿黃8省25家環保組織共同發起“黃河流域生態保護行動網絡”。黃河流域內的環保組織聯合發力，突破行動區域和議題范疇，首次作為一個行動共同體助力黃河流域生態保護與高質量發展。首批成員機構共計25家，覆蓋了黃河流域的青海、甘肅、寧夏、內蒙、陜西、山西、河南和山東等8個省區。新成立的黃河流域生態保護行動網絡緊密結合黃河流域生態保護與高質量發展的國家戰略，以生態問題為導向，圍繞水源生態保護、濕地和物種保護、污染防治、氣候變化、綠色消費、生態環境教育等領域，開展了一系列公益項目，并適時聯系相關政府職能部門、企事業單位、高校科研機構、環保社會組織、社區公眾以及媒體等主體，形成了強大合力。“黃河流域生態保護行動網絡”運行的經驗表明，黃河流域的社會組織具備跨區域協作的可能性。

（二）“黃河戰略”與鄉村振興戰略實現有機融合

“黃河戰略”與國家其他戰略實現融合有助于減少社會組織與其他主體因重復投入而造成的資源浪費，同時有利于提升社會組織的資源配置效率，因此，這是一種具有推廣價值的社會組織參與黃河戰略的有效途徑。山東省在黨建引領社會組織、助力鄉村振興和黃河流域生態保護和高質量發展方面實現了有機融合。山東省的社會組織立足自身專長，為鄉村振興、黃河流域高質量發展提供人力、物力、智力等方面的支持。例如，在保障黃河安全方面，社會組織立足防大汛、抗大災，在保護人民群眾生命財產安全方面發揮積極作用；在生態保護方面，社會組織開展植樹造林、水土流失治理，推進黃河水源、農業面源污染防治，加強生物多樣性保護工作，助力美麗鄉村建設；在農文旅“三產”融合方面，社會組織帶動沿黃經濟效益、生態效益和社會效益不斷提高；在高質量發展方面，社會組織立足資源環境承載能力，因地施策促進鄉村特色產業發展；在推進鄉村振興方面，社會組織聚焦重點幫扶地區和群體，聚焦“五大振興”，推動“黃河戰略”實施。山東省社會組織實現黃河戰略與鄉村振興戰略有機融合的做法表明，黃河流域社會組織在資源配置方面已經具備了重要的實踐操作經驗，可為未來黃河流域的社會組織進行組織間的資源配置提供借鑒。

三、社會組織參與“黃河戰略”面臨的難點分析

（一）社會組織的整體功能定位問題

社會組織在參與推動“黃河戰略”實施方面的作用正日益凸顯。從國務院以及各部委部署來看，社會組織已成為黃河戰略實施的重要參與主體之一，但是，社會組織作為一支重要的參與力量，缺少明確的整體定位，國家宏觀層面仍缺少相應的制度設計。定位不明確對社會組織進一步發揮作用將產生不利影響，尤其不利于發揮社會組織的整體優勢。社會組織整體定位不明確主要包括兩方面的原因。一方面，社會組織的整體低位發展現狀仍然是制約社會組織充分參與黃河戰略的重要因素。這不僅影響了自身在黃河戰略中的參與程度，更直接影響了社會組織整體定位的形成進程；另一方面，黃河流域涉及省區較多，所涉及的社會組織的數量規模較大，但目前黃河流域的社會組織尚未形成具有影響力的集群優勢，政策制定者難以獲得社會組織影響力的直接有效的群體性證據，導致社會組織整體定位的制度設計在實踐層面的推動力相對較弱。

社會組織的整體定位模糊在短期內對于社會組織參與黃河戰略的影響尚未顯現；但從長遠角度觀察，社會組織的整體定位問題與社會組織參與“黃河戰略”的合法性具有一定關聯度。政策或制度層面的認可程度對于社會組織在黃河戰略實施中所能發揮作用的廣度和深度具有不可忽略的影響，同時也決定了社會組織在黃河戰略實施中獲得政策資源支持的力度以及參與意愿，進而決定了社會組織在黃河戰略實施中的政策地位和影響力。因此，政府應鼓勵社會組織參與“黃河戰略”，以此為契機對社會組織在黃河戰略中的功能定位進行整體設計，為其發揮作用奠定基礎。

（二）社會組織的協作機制問題

與社會組織參與“黃河戰略”的功能定位緊密關聯的是社會組織的協同機制問題。在一定意義上看，這兩個問題具有“一體兩面”的對應關系。社會組織在“黃河戰略”實施進程中發揮了自身的獨特作用；但是，因協同機制尚未能有效建立，大量社會組織發揮作用更多以點狀形式呈現，缺乏與其他社會組織的高效合作，自身潛在優勢無法充分激發。社會組織作為群體意義存在的主體缺乏強有力的“話語權”，無法為自身在政策領域爭取更具有影響力的“政策地位”。這種情況產生的原因主要包括兩個方面。一方面，社會組織作為整體而言，所涉及的專業領域較多，但是具體到每個社會組織，通常集中于一個專業領域，這就決定了每個社會組織能夠發揮的作用范圍相對有限；并且由于專業領域、服務定位、發展理念、綜合實力等方面存在的差異，導致社會組織之間的協作意愿弱化，協作形式單一，無法實現更大的突破；另一方面，社會組織之間缺乏聯絡中介式的倡導型社會組織，導致跨省協作現象較少，無法推動每一個社會組織在更大區域范圍內發揮自身獨特優勢。在協作的示范效應方面，缺少具體可參考的生動樣板，同時協作的外部動力不足進一步加劇了內生動力的衰弱。

社會組織協作機制的構建主要涉及兩種協作關系。第一種是社會組織與社會組織之間的協作，第二種是社會組織與政府部門之間的協作。其中，第一種協作關系在社會組織協作機制的構建過程中處于主體地位，而第二種協作關系在社會組織協作機制的構建過程中處于主導地位。社會組織的規模數量決定了第一種協作關系在協作機制構建中處于主體地位，這種主體地位的突出作用在于構建了協作機制的支撐框架和基礎動力。政府部門對于社會資源所擁有的支配力決定了第二種協作關系在協作機制構建中處于主導地位，這種主導地位的突出作用在于提供了協作機制構建所需要的政策反饋和資源支持。協作機制構建的重點和難點突出體現在第二種協作關系。社會組織本身所存在的局限性以及社會組織之間的松散關系影響了其在黃河戰略實施中作用的充分發揮，并間接導致地方政府部門在制定相關政策時對于社會組織功能作用無法進行準確評估，從而阻礙了社會組織與政府部門間高效協作關系的順利構建。

四、充分發揮社會組織在“黃河戰略”實施中作用的路徑

（一）夯實基礎并充分發揮各類社會組織的獨特優勢

1.為完善頂層設計提供基礎支撐

社會組織在“黃河戰略”中的作用，需要以政策形式予以固化，但這一頂層設計的形成需要一個過程和強有力的要素支撐。在實現整體定位目標清晰化之前，社會組織需要充分利用內外部資源。一方面，社會組織可結合自身專業活動，總結反思社會組織參與黃河戰略的整體功能定位，并在一定專業范圍和地域范圍內進行經驗交流，同時不斷擴大經驗交流的專業范圍和地域范圍，推動形成更加全面和專業的群體性認知；另一方面，我們可通過政策倡導的形式，不斷向當地政府提出政策建議，擴大社會組織在黃河戰略實施進程中的專業影響力，爭取獲得政府部門的廣泛認同和更多的政策資源，進一步強化社會組織發揮獨特作用的資源支撐力度。

社會組織在政策層面予以準確定位的形成所需時間長短主要取決于兩個因素：第一個因素是社會組織作為一個群體在“黃河戰略”實施中價值影響力的擴散程度，第二個因素是地方政府在宏觀政策執行和調整過程中對于社會組織意見的采納程度。每個社會組織在具體參與“黃河戰略”實施的基礎上，需要開展具有群體意識的宣傳活動，提升社會組織作為一個群體而非單獨個體在廣大群眾和政府部門中的認知度和認同度，擴大社會組織在黃河戰略實施中的整體價值影響力。經過一定時期價值影響力的擴散，在社會組織的群體價值獲得地方政府部門認可的基礎上，推動社會組織在“黃河戰略”實施中的專業意見成為地方政府部門進行政策調整的重要參考。

社會組織在政策層面的基礎支撐歸納起來主要包括兩大要素。第一要素是資源要素，第二要素是認知要素。資源要素主要包括社會組織自身資源和政策資源兩部分。認知要素主要包括社會組織自我認知和政策性認知兩部分。社會組織需要系統梳理兩大要素相關情況，全面分析自身在兩大要素方面存在的不足之處及原因，并采取具體可行的措施予以彌補。

2.充分發揮各類社會組織的獨特優勢

社會團體可為“黃河戰略”實施發揮“智囊團”作用。社會團體可充分發揮自身智力優勢，在智庫研究、理論研討、人才集聚等方面為黃河流域生態保護和高質量發展提供智力、科技、人才支持。例如，我們可發揮科技社團作用，團結凝聚廣大科技工作者，開展學術交流、技術研發、參與構建科技創新體系等，為解決黃河戰略中存在的生態保護與經濟高質量發展提供智力支持。

基金會可作為黃河戰略的“資金池”。基金會可充分發揮自身在資金方面的優勢，在資金扶持、資源配置、項目建設等方面為黃河流域生態保護和高質量發展提供資金支持。例如，黃河九省區經濟發展現狀不一，尤其是中西部地區財政壓力大，無法滿足黃河生態保護需求；而基金會能夠通過開展募捐活動等形式，匯集社會閑散資金，用于黃河文化挖掘、傳承、保護、發展，促進黃河文化交流。

社會服務機構可充當黃河戰略的“服務員”。社會服務機構可充分發揮自身在環保、教育、科技、文化、法律、養老等方面的優勢，組織開展環保活動、宣傳環保知識、弘揚黃河文化、強化黃河流域法治建設、參與社區治理等。例如，黃河沿岸地區的城鄉社區社會組織可通過開展環保宣傳等方式提升居民環保意識，通過開展環保活動為公眾參與提供平臺。此外，部分社區社會組織還可幫助城鄉地區解決飲水、環境污染、生活污水處理、垃圾分類處理等難題，最大限度減少環境污染。

（二）探索構建社會組織的協作機制

1.培育倡導型社會組織

倡導型社會組織是協作機制形成的關鍵，需要由地方政府相關部門主導培育，并以倡導型社會組織為基礎，帶動其他社會組織開展不同形式的協作，不斷擴大協作領域，為充分發揮社會組織在黃河戰略實施進程中的獨特作用提供組織支撐和方向引領。倡導型社會組織的目標是帶動其他社會組織進行跨領域和跨區域的全面協作，最大限度發揮社會組織的整體服務優勢和持續服務優勢，減少點狀服務所造成的資源損耗。倡導型社會組織的培育方式包括兩種。一種是在已有社會組織中選取一定數量具有倡導能力和倡導意愿的社會組織進行專項培育，另外一種是孵化新的倡導型社會組織。倡導型社會組織一方面需要推動其他社會組織不斷地進行資源整合和協作創新，另一方面需要聯合其他社會組織集體發聲，積極爭取政策層面的更大支持，全面提升社會組織在推進“黃河戰略”進程中的參與層次。

倡導型社會組織的存在和發展具有明確的目標導向性，這就決定了倡導型社會組織具有一定的歷史性特征。倡導型社會組織在協作機制構建完成后可以有兩種發展方向。第一種發展方向是繼續以獨立的社會組織的形式存在和發展；第二種發展方向是融入其他社會組織或直接解散，不再以獨立的社會組織形式出現。基于倡導型社會組織的歷史性特征和發展方向，筆者認為，倡導型社會組織在培育初始階段即需提前對其發展方向做出明確規劃，同時在具體培育過程中按照規劃方向進行基礎資源方面的合理配置。

2.探索跨區域協作模式

為盡快打破社會組織參與“黃河戰略”的區域限制，推動社會組織在更大范圍發揮自身獨特作用，倡導型社會組織可率先開展跨區域協作模式的探索活動，積極與黃河流域其他省份的社會組織進行協作嘗試，努力尋找協作的領域，充分尊重社會組織間存在的差異，不斷擴大協作的契合點，同時爭取政府部門的政策支持，共同推動形成社會組織跨區域協作模式。社會組織跨區域協作模式的形成不僅能夠為社會組織協作機制提供具體的實踐案例支撐，同時也可為更多社會組織進行跨區域協作提供示范。在探索跨區域協作模式過程中，有條件的社會組織可組織內部專業人員開展理論研究，努力在理論層面率先突破，以理論創新帶動協作模式創新，并不斷擴大協作模式的影響力，進一步推動其他社會組織協作實踐的有序發展。

社會組織跨區域協作模式需要進行跨區域資源整合，其具體工作主要涉及兩個方面：第一方面是社會組織間資源的重新配置，第二方面是政策資源的主動鏈接。社會組織間資源重新配置需要打破單個社會組織原有的資源配置模式，在不同區域和不同類型的社會組織間進行資源優化配置，從而在不同社會組織間形成資源優勢互補。社會組織間的資源主要包括人才、經驗、技術、資金等。政策資源是社會組織跨區域協作的重要推動力，在社會組織跨區域模式形成的過程中，需要進行政策資源的有效鏈接。政策資源主要包括信息資源、人力資源、稅收優惠、資金支持等。

3.協作機制的構建

在前期探索跨區域協作模式和培育倡導型社會組織的基礎上，社會組織參與“黃河戰略”協作機制構建的基本條件已初步具備。協作機制的具體構建主要包括四項工作。

第一，確立協作關系，明確具體分工。在倡導型社會組織的積極倡導下，在跨區域協作模式探索實踐成果的基礎上，可初步形成參與協作機制構建的社會組織名單，經過集體討論全面確立協作關系，進一步明確每個組織成員在協作機制構建過程中的責任分工。

第二，制定協作規劃，劃分主要階段。在確立協作關系和明確具體分工的基礎上，在倡導型社會組織的主導下，經過集體研究，我們可充分吸收各組織成員的意見建議，制定“社會組織參與黃河戰略協作規劃”，同時確定規劃執行期限以及主要階段劃分。

第三，配置資源要素，實現合理流動。在協作規劃具體執行過程中，資源要素是決定規劃執行效果的核心因素。在取得成員組織充分認同和協助的前提下，我們可針對成員組織的全部資源要素進行集中配置，并根據協作規劃執行的實際需要，推動資源要素實現跨組織、跨領域、跨區域的合理流動，最大限度發揮資源要素在推動協作機制構建過程中的作用。

第四，創新協作實踐，完善機制。作為具有一定聯盟性質的協作團體，需要在組織成員已有服務經驗基礎上，積極創新協作實踐形式和內容，不斷擴展協作范圍，完善協作機制，同時采取有效措施充分激發組織成員在協作機制構建過程中作為單獨實體的潛在創造力。協作機制的構建不具有明確的時間限制，但是根據協作規劃，經過集體商議我們可決定協作機制實踐活動的開展時間。協作機制構建的成熟程度主要評價標準是服務對象以及政府部門的綜合反饋意見。

參考文獻：

［1］習近平. 在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話［J］. 求是， 2019（20）：8.

［2］劉昌明. 對黃河流域生態保護和高質量發展的幾點認識［J］. 人民黃河， 2019， 41（10）：1.

［3］高國力， 賈若祥， 王繼源，等. 黃河流域生態保護和高質量發展的重要進展、綜合評價及主要導向［J］. 蘭州大學學報（社會科學版）， 2022， 50（2）：12.

［4］徐福祥， 徐浩， 劉艷芬，等. 黃河流域九省（區）生態保護和高質量發展治理水平測度與評價［J］. 人民黃河， 2022， 44（6）：5.

責任編輯：王 義