昭覺縣“兩項改革”的地方經驗與其對基層社會治理能力提升的啟示

阿苦日歪

摘要：鄉鎮行政區劃和村級建制調整“兩項改革”是近年來四川省涉及最廣泛、群眾最關注、影響最深遠的重大基礎性改革之一。本文以昭覺縣的“兩項改革”為樣本，從昭覺縣“兩項改革”的具體做法中汲取經驗，提出了其對提升基層治理能力的啟示：充分發揮基層黨組織的引領作用；堅持實事求是，因地制宜；堅持守正創新等。

關鍵詞：行政區劃；治理架構；空間布局

鄉鎮行政區劃調整是主動優化縣城空間布局、全面激發縣域發展活力、解放和發展生產力的重大舉措，是大勢所趨、發展所需、民心所向。2019年10月，四川省鄉鎮行政區劃調整工作全面啟動；2019年底，昭覺縣行政區劃領導小組開始到各鄉鎮去摸底，匯編數據，根據四川省委、省政府，涼山州委、州政府的相關文件和材料，在制訂方案的具體過程中，根據昭覺縣的具體情況反復上報、反饋、修改，最后于2020年12月17日完成了昭覺縣鄉鎮行政區劃調整改革方案的可行性論證報告、風險評估等程序，并將所有材料和圖紙上報到州、鄉、鎮行政區劃和村級建制調整改革領導小組辦公室；2021年1月12日，四川省人民政府同意并批復（川府民政〔2021〕1號）。昭覺縣行政區劃及村級建制調整前半篇畫上了完美的句號，縣域空間結構、政權體系、治理架構得到了歷史性重塑。

一、昭覺縣推進“兩項改革”的背景

昭覺縣隸屬于四川省涼山彝族自治州，位于四川省西南部，涼山州中部偏東，是涼山東部的交通樞紐和重要的物資集散地。

2019年末，昭覺縣下轄鄉級行政區45個，其中鎮1個、鄉44個，鄉鎮行政區劃呈現數量多、規模小、實力弱等特點，加之易地搬遷等脫貧攻堅措施的開展，導致產生了大量的遷出地及遷入地〔“十三五” 期間，昭覺縣實際實施易地扶貧搬遷12239戶54505人，建設集中安置點354個，涉及43個鄉（鎮）199個行政村〕，遷出地人口外移、勞動力不足、土地等生產資料閑置問題突出。遷入地大量的人口遷入，大大增加了該地區的就業壓力，增加了遷入地公共設施的負擔和城市管理的難度，如果不能及時解決，可能會引發勞動力過剩和基層治理失序等問題。結合脫貧攻堅易地搬遷契機，順應人民向自然環境優良、基礎設施完善、公共服務質量高的地方遷徙的趨勢，裁撤條件差、規模小的鄉鎮及村莊，優化空間布局，以中心鄉鎮為依托，有選擇、有重點地擴大中心鄉鎮的輻射范圍和治理權力，從而最終實現基層治理體系和治理能力的現代化。

二、昭覺縣推進“兩項改革”的具體做法

（一）強化組織保障、分步有序推進

省委、省政府對本輪鄉鎮行政區劃調整改革，從頂層設計上精心謀劃、科學部署，省、市、縣、鄉、村五級書記親自抓，昭覺縣各部門高度重視。縣一級成立了昭覺縣行政區劃領導小組，負責統籌協調全縣開展鄉鎮行政區劃調整工作；鄉一級組成了以鄉黨委書記為組長的“某某鄉行政區劃調整改革工作領導小組”，負責輿情搜集、信息上傳下達、改革前后的各類宣傳報道和輿論引導，形成了上下聯動、各部門協作，全局一盤棋的工作格局。昭覺縣組織部牽頭，組織相關部門的參與人員參加四次會議，學習有關部門制訂的《關于推進鄉鎮行政區劃調整改革的指導意見》《關于推進村級建制調整改革的指導意見》《四川省鄉鎮行政區劃調整100問》及《涼山州鄉鎮行政區劃調整改革資料匯編》等配套政策文件，明確了鄉鎮建制調整的重要意義、明確了鄉鎮建制調整的“五個不” 和村級建制調整“三不變” 的邊界紅線，為后續行政區劃的調整提供了思想引導、強化了組織保障。

（二）結合“脫貧契機”形成聚集效應

脫貧攻堅工作開展后，昭覺縣大量的居住在水、電、路等基礎設施落后，教育、醫療、文化等公共服務薄弱，自然環境惡劣、地質災害頻發等地區的百姓整體搬遷到交通便利、公共服務較好的地區。曾在電視上看到，昭覺縣“懸崖村” 即阿土列爾村的84戶建卡貧困戶就全部搬遷到了昭覺縣城的沐恩邸社區、昭美社區、南坪社區、依烏社區。易地扶貧搬遷絕非人口從一個地方到另一個地方的簡單位移，而是一項人口分布、資源環境、經濟社會重新調整與完善的重建工程。怎樣把行政區劃調整與脫貧成果有效結合起來，形成聚集效應，在盤活存量的前提下，盤活農村閑置資源，提高土地利用效益，讓閑置土地“活” 起來，處理好遷出地勞動力轉移、農村空心化，遷入地留得住、能致富的問題。為此，昭覺縣采取了一系列措施：一是多村抱團發展。如特布洛鄉明確“黨建引領、產業聯合、效益聯享” 的抱團發展方式，組織7個村聯合成立特惠農業合作社，整合資金入股東方特惠苦蕎產業園。同時，合作社統購統銷各村產品，探索運用抖音直播、淘寶店鋪帶貨，解決山區農產品銷售難題；二是規劃先行。四開鎮成立了產業發展工作領導小組，從鎮級層面綜合政策、項目和資金等資源，班子成員帶隊組成專班，包村開展實地考察、專家論證、意見征集等工作，突出各村比較優勢，科學規劃全鎮的產業布局，形成總體規劃和11個具體規劃，讓各村的產業發展路徑具有差異性；三是延伸產業鏈條。古里鎮龍溝村利用非藥用的黃芩嫩芽嫩葉研發出黃芩茶，將其命名為“黃金茶”。“黃金茶” 的研發成功，使當地種植黃芩的畝均收入提升至5000元左右，2021年為當地群眾發放紅利、管理補助等已達到35萬元，提高了產品附加值。

（三）深入實地調研、合理設置空間布局

在行政區劃調整方案制訂階段，昭覺縣行政區劃調整領導小組用了將近3個月的時間分成10個調研小組，各調研組由組織部領導帶隊，民政局、政府辦、縣委辦、編辦、政務服務管理局、自然資源和規劃局、農牧局等單位派出業務骨干參加。調研按照省里的要求突出“六個導向”：突出問題導向。著眼發現問題、分析問題、解決問題；突出基層導向。通過重新定位基層工作重點，重點考察干部務實干事能力，從“想不想干事、能不能干事、擔不擔得了責” 三個維度出發，經過“鄉鎮干部互投、群眾認可度測評、組織考察” 等程序重點提拔、使用在脫貧攻堅中擔當作為、實績突出的干部。對超編人員以“考試分流” 的形式安置在縣級機關，正確引導職位調整，切實解決干部實際困難。擇優“配齊、配強” 基層干部，為謀劃行政區劃調整的“后半篇” 提供人才儲備；突出利民導向。積極搜集群眾關心的問題并在調研過程中重點調研；突出發展導向。將改革“后半篇” 文章與鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興有機結合；突出目標導向。牢牢把握行政區劃調整宗旨—行政區劃調整的目的歸根結底就是為了適應社會的發展，增強基層組織服務基層百姓的能力；突出結果導向。做到干部認可、群眾滿意，基層治理能力得到有效提升。摸清鄉鎮規模、鄉鎮人口、自然資源布局、鄉鎮人員配備情況、產業布局狀況、群眾意愿等與行政區劃調整相關的一系列問題，為行政區劃調整方案的制訂提供準確的參考依據。

（四）引導群眾參與、順應民心民意

行政區劃調整領導小組將群眾滿意貫穿于“鄉鎮行政區劃及村級建制調整” 全過程中，制訂方案階段，調研組直接入戶了解群眾意愿、傾聽群眾心聲；鄉一級組成以鄉黨委書記為組長的“某某鄉行政區劃調整改革工作領導小組”，負責輿情搜集，老百姓的意愿及心聲可通過村一級行政區劃調整改革工作領導小組上傳至縣行政區劃調整改革工作領導小組；行政區劃調整方案形成后，30天掛網公開征求社會各界意見，對村名、村址等老百姓關心的問題，充分聽取群眾意見，針對性做好干部、群眾、鄉賢等重點群體的宣傳解釋工作，切實保障知情權、參與權和監督權。

三、昭覺縣推進“兩項改革”的做法對提升基層治理能力的啟示

昭覺縣此次行政區劃調整是順應自然資源布局之勢、順應群眾對美好生活向往之勢、順應社會發展之勢的順向調整。為下一步提升基層社會治理能力，有效銜接脫貧攻堅與鄉村振興提供了物理變革。昭覺縣順“勢” 而調主要包括以下幾個方面：

（一）充分發揮基層黨組織的引領作用

昭覺縣行政區劃調整啟動階段：四川省在頂層設計上即確定省、市、縣、鄉、村五級黨委書記親自抓的格局。黨的十九屆四中全會《決定》提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。一要織密基層黨組織的網，打通黨建引領基層治理“最后一公里”。完善基層黨組織設置，加大黨組織在農民合作社、農業企業等社會組織中及農民工聚居地的建設力度，切實擴大黨的組織和黨的工作在農村的覆蓋面，做到哪里有群眾，哪里就有黨的工作，哪里有黨員，哪里就有黨組織，哪里有黨的組織，哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮；[1]二要建強基層黨組織，充分發揮黨建引領作用。配強村（社區）黨組織書記，發揮黨員干部等積極分子在基層治理中的帶頭作用，創新探索建立有區域特色的樞紐型黨建工作模式，促成資源共享，提高黨對社會的管控和組織動員能力。教育引導村級其他組織自覺服從黨的領導，順應農村經濟結構調整、城鄉互動日益加強、農村黨員從業方式多樣化及黨員流動性增強的時代趨勢。

（二）堅持實事求是、因地制宜

通過實地考察、入戶、訪談、研討、專家論證等調查研究，昭覺縣制定了因地制宜的行政區劃調整方案，充分尊重了昭覺縣特殊的縣情—彝族聚居縣、鄉鎮規模小、易地搬遷戶多、產業發展水平低、群眾增加收入愿望迫切。方案優化了城鎮空間布局、提升了政府服務能力、產業發展層次，守正創新、穩定就業、增加收入。昭覺縣在此次行政區劃調整中用一個個量體裁衣的規劃，一個個因地制宜的實踐，完美銜接了脫貧攻堅與行政區劃調整。

實事求是是馬克思辯證唯物觀和歷史唯物觀的核心所在。無論是認識世界還是改造世界，都必須建立在客觀事實之上。我國基層治理面臨的難題是地域廣闊、人口眾多、發展不平衡不充分。而中國的基層社會是有歷史、有傳統、有文化認同、有村民歸屬感、有特定社會結構的區域，在長期的基層治理實踐中，各地的鄉村社會形成了特定的政治生態，需要特定的社會治理模式。在做重大決策時唯實、為民、通盤考慮、長遠規劃，才能保障決策的科學性、合理性。只有依據每一個地方的具體情況因地制宜地探索實踐，才能有效提升基層治理能力。基層治理關鍵在于有效，不以追求標準化方式和實現路徑為目標。要使廣大鄉村煥發強大的生命力，就要認真總結各地區在基層治理中的先進經驗和成功做法，結合地區實際、特色，探索一條“三治” 結合的基層治理道路，切實推進基層治理體系和治理能力現代化。

（三）堅持守正創新

昭覺縣的此次行政區劃調整在堅守行政區劃調整的原則之上，在行政區域調整、命名、行政駐地選址等方面，將脫貧攻堅成果、民族文化傳承、產業規劃等因素創新地融合在了一起。

推動基層善治，同樣需要守正創新。黨的十九屆四中全會指出了我國國家制度和國家治理體系具有的13個方面的顯著優勢，這13個優勢便是我們在基層治理方面應守住的“正”；在遵循基層治理規律的基礎之上，一方面，進行體制機制的創新，運用信息化技術手段，將互聯網、數字化、信息化與基層治理相結合；另一方面，促進群眾、基層精英等群體真正融入鄉村社會結構、治理結構，真正形成共建共治共享的基層治理新格局。

（四）堅持政府負責、群眾參與

黨的十九屆四中全會《決定》提出：“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。我們要緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點使實勁、見實效，調動廣大群眾的積極性、主動性、創造性，推動建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。” 一方面，群眾是基層社會治理的參與者；另一方面，也是基層社會治理的受益者，群眾參與度高的工作開展起來更順利，成果維護起來更容易，穩定性也更強。要讓群眾積極參與、有效參與基層治理：一要搭建多元化參與平臺、暢通群眾參與渠道，充分發揮群眾在基層社會治理中的主體作用，不斷激發群眾的內生動力；二要完善相應制度。健全相關法律法規，明確群眾參與基層社會治理的權利和義務，統一和規范賦權事項、參與形式、實踐流程等細節；[2]三要發揮政府的負責、引導作用。創新部門聯動機制，實現協同參與的工作局面。在有關部門、鄉鎮、街道層面，建立健全分工負責機制，將社會治理重點工作分解落實。

“泰山不讓土壤，故能成其大；河海不擇細流，故能就其深”。只有凝聚每一位群眾的力量，才能切實實現基層社會治理體系和治理能力的現代化。

四、結束語

該論文為四川省委黨校2021年度重大委托項目成果之一，筆者經過1個月的調研，弄清了昭覺縣行政區劃調整選址、命名、拆并等相關內容考量的因素，從中選取典型例子，提煉出了昭覺縣在行政區劃調整中具體做法對基層治理能力提升的啟示，具有一定的實踐意義和現實意義。

參考文獻：

[1]?? ?河南省黨建研究會課題組.堅持全面從嚴治黨強化農村基層黨組織整體功能[N].光明日報，2018-04-02（05）.

[2]?? ?杜志章.充分調動群眾參與基層社會治理.人民日報[N]，2020-08-03（09）.