市域社會治理法治化研究

薛瑞轉

摘要：黨的十八屆三中全會以來，“社會管理”逐漸轉變為“社會治理”，學界對“社會治理現代化”的討論也越來越多，在全面依法治國的背景下，社會治理法治化也備受關注。2020年，中央政法委確定在全國范圍內開展市域社會治理現代化試點工作，對市域社會治理法治化的研究也在學界引起關注。本文通過梳理相關文獻，旨在為今后市域社會治理法治化研究貢獻自己的綿薄之力。

關鍵詞：市域；社會治理；法治化

2018年7月，陳一新在《推進新時代市域社會治理現代化》文章中指出，打造社會治理新模式，推進市域社會治理現代化，這是國家第一次提出“市域社會治理”。2019年，第一次全國市域社會治理現代化工作會議，對市域社會治理現代化的思路、目標、要求進行了明確，建設社會治理共同體，推動平安中國建設進一步發展，需提高市域社會治理系統化、社會化、精細化、法治化、智能化水平。由此可見，市域社會治理是國家治理的重要組成部分，是實現平安中國建設的重要途徑，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必經之路。習近平總書記強調，做好改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治。市域社會治理是社會管理向社會治理轉變后的新模式民事社會治理的創新。因此，實現市域社會治理現代化，市域社會治理法治化是一個必然過程。

一、研究現狀

2019年以來，市域社會治理現代化試點工作在全國范圍內進行，學界對社會治理也倍加關注。通過在中國知網上以“社會治理” 為主題詞進行搜索發現，2012—2017年，社會治理相關文獻384篇；2018年以后，篇數猶如雨后春筍般增長，達到了757篇；2019年有759篇；2020年有859篇；2021年有783篇，略有下降（詳見表1）。可見，學界對社會治理的關注在2018年之后遠遠大于之前。而市域社會治理是近幾年來才受學界關注（詳見表2）。在2018年以后，官方層面提出“市域社會治理” 后，相關問題的關注度也在逐年攀升。但是，“市域社會治理” 載體主要是期刊文獻，學位論文僅有8篇。這表明，學界對這方面的研究還不夠系統、不夠完善，還有很大的研究空間。

筆者之所以選擇研究市域社會治理相關問題，是因為所在市是少數民族為主的地區，正在進行市域社會治理現代化試點工作，并取得了一定成效。致力于研究這方面的問題，旨在豐富市域社會治理理論，為其他少數民族地區試點工作提供參考借鑒，進一步助推全國市域社會治理現代化。

一是豐富相關理論。市域社會治理提出4年來，學界對此研究不夠深透、尚未形成完整的理論體系，從市域社會治理法治化角度進行研究的更是寥寥無幾。市域治理是國家治理的中間環節，其治理效能從微觀角度來說，可以反映國家治理效能的高低，是反映市域社會治理現代化最直接的指標。國家正在進行第一批市域社會治理現代化的試點工作，各地采取的措施、實現的路徑也各具特色，但是因“市域” 的概念、范圍等相關理論不夠明確，導致市域社會治理法治化仍是學界當前和今后一個時期需要認真研究和探索的重要理論課題。

二是為其他少數民族地區市域社會治理現代化試點提供參考。筆者所在的市是西藏第二大城市、全國第一批市域社會治理試點地區之一。在海拔高、各方面都較為落后且以藏族為主的少數民族地區，開展市域社會治理現代化試點工作的難度不亞于內地其他少數民族地區。成功的試點經驗，可以為內地其他少數民族地區市域社會治理現代化提供經驗。

三是助推市域社會治理現代化。市域社會治理是近年來國家治理的一種重要方式，實現市域社會治理法治化是實現市域社會治理現代化的重要保障。充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠作用，助推市域社會治理實現法治化、現代化道路。

總之，市域社會治理是國家治理的一種重要形式，是通過市域治理實現國家治理的一種方式，具有承上啟下的作用。研究市域社會化治理法治化，不論是對學術界還是社會實踐層面，都有著重要的意義。

二、國內外研究現狀

（一）國內研究現狀

通過閱讀、梳理文獻發現，目前學者對市域社會治理的研究主要集中在對市域社會治理的概念和路徑上。

市域社會治理概念。要了解市域社會治理法治化，應該對“市域” 概念進行明確界定。然而學界眾說紛紜，尚無定論。有學者認為，“市域” 就是設區的城市區域，市域社會治理是一種基層社會治理形式，是縣域社會治理的指導者和推動者。[1]這一觀點的代表人物有陳文成、陳靜、陳建平等；也有學者認為，市域是指具有立法權的設區的市（如地級市、自治州、盟）、轄區的行政區域，包括縣、鄉、村，是一個復雜的社會系統，其代表人物有章群、牛忠江。對于市域概念的界定，筆者更傾向于第一種。筆者認為，在國家治理中既然將市域、縣域區分開來，那就說明市域社會治理不同于縣域社會治理，縣域更接近基層，而市域則主要集中在城區。因此，市域社會治理的范圍應當界定在設區的市的城市區域。對于市域社會治理，有學者認為，市域社會治理是指黨委政府、社會組織、公民等主體共同對轄區內的各項事務進行組織、管理、服務的過程，代表人物有戴大新、魏建慧等；也有學者認為，市域社會治理是黨委政府、社會組織、居民等多元主體依托地級市城市區域，共同參與各項公共事務、公共服務的管理，實現在城市區域內的公共利益與私人利益相調和的動態過程，代表人物有成伯清等。針對市域社會治理范圍、定義的研究，學界暫未形成統一論斷，尤其是對市域空間范圍的界定更是眾說紛紜。

市域社會治理路徑方面的研究。市域社會治理路徑研究方面學者較多，主要代表有徐漢明、程林、張加林等。徐漢明在《市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑》中指出，實現市域社會治理現代化的路徑有：一是建立科學、完善的市域社會法律規范體系，制訂權責明確、易于操作的地方性法規和地方政府規章制度，為解決市域社會治理問題提供有效的法律依據；二是建立一個公正權威的制度來保證法治的實施，依法落實決策，促進程序的正當性、裁量的規范化和行為的標準化；三是建立嚴密規范的市域法治監督體系，特別是加強對濫用職權、徇私舞弊、瀆職、賄賂等違法犯罪行為的監督；四是建立務實有效的市域法治保障體系，為了滿足市域環境內民眾的需求，應建設公共法律服務網絡，杜絕“求助無門” 的現象。[2]程林在《市域社會治理法治保障的“杭州模式” 探析》中指出，實現市域社會治理現代化的法治保障措施有：在立法層面，應著眼于民生問題，進行科學和民主立法；在執法層面，明確黨委和政府的權力界限，鼓勵民主協商和引導公眾參與社會治理；在司法層面，建立新型的沖突糾紛解決平臺，提供公正、高效、便捷的法律服務；在守法層面，以培養法治精神為目標，加強法治宣傳教育，在全社會形成法治思想，提高人民運用法治解決問題的能力。張加林在《為推動市域社會治理現代化提供有力法治保障》中指出，推動城市社會治理現代化要有強有力的法治保障。學界對市域社會治理法治化路徑的研究遠少于對市域社會治理現代化的研究。王珺在《新時代市域社會治理法治化》中指出，推進市域社會治理主要路徑有：建設法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系及法治文化體系；孟慶吉在《新時代市域社會治理的法治思考》中指出，市域社會治理法治水平亟待提高，并提出五條解決路徑，其中，“建立健全地方立法制度和塑造市域社會治理的法治文化” 與王珺學者的建議如出一轍。

市域社會治理法治化方面的研究。與市域社會治理現代化研究相比較，市域社會治理法治化的研究屈指可數，從學科上對“市域社會治理現代化” 的研究進行劃分，主要分布在社會學、管理學、法學等領域，而學界對其研究主要集中在法學領域，且主要是研究市域社會治理法治化路徑。對于市域社會治理法治化內涵的研究，代表人物有李小立，他認為：“市域社會治理法治化” 的概念是由“市域社會治理現代化” 與“社會治理法治化” 共同形成的，是社會治理法治化在市域層面的實施。[3]都玉玲在《推進市域社會治理法治化的路徑思考》中指出，市域社會治理法治化是為解決社會矛盾和社會問題，最終目的是促進社會和諧穩定，建設團結、富裕、文明、和諧、美麗、平安社會。通過翻閱文獻發現，實現市域社會治理法治化的路徑主要有四個方面：完善法律法規體系、健全法治實施體系、優化矛盾糾紛解決體系或法律監督體系、加大法治宣傳力度，代表人物主要有李小立、廉耀輝、何得桂、周振超等。

（二）國外研究現狀

因市域社會治理國外相關研究較少，因此筆者從法治、治理、社會治理法治化方面進行梳理。在法治研究方面，亞里士多德認為：“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循仍然不能實現法治。” 在其著作《政治學》中主張將法治理念聚集到公民的日常生活中，主張“法治” 優于“人治”。法治是已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定好的法律。[4]這是西方社會法治思想的源頭。全球治理委員會（Global Governance Council）1995年指出：“治理是個人、組織（無論是公共的還是私人的）在處理同一事務時運用的方式的總和；是調解沖突或不同利益并采取聯合行動的連續過程。”[5]弗朗西斯·福山的《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》在分析提高國家治理能力時指出：“各種良好的管理實踐的設計所需的知識具有很強的本地性。” 也就是說，要提高國家治理能力，不能只是盲目地聽、看發達國家的做法和經驗，更要將國外的先進經驗與本國本地的具體情況相結合；托尼·鮑法德和愛爾克·勞夫勒認為，地方治理的主體不僅有地方政府，還應有社會組織、人民團體及人民，各個主體共同參與，以實現各自利益的均衡。筆者查閱外文文獻發現，社會治理法治化在國外具備四大特點：第一，法律體系完善。如新加坡、美國、德國都建立了一整套詳細且完善的法律法規，而且對實際操作方法都有明確規定；第二，鼓勵市民參與治理。如德國通過新聞、報紙等重要載體公開當前的治理內容，鼓勵市民發表意見及看法；第三，監督體制健全。市民對警察的執法有異議時可以舉報，并且會將舉報處理結果向舉報人反饋；第四，公眾法律意識極強。據ABA數據統計，美國訴訟費占GDP的1.66 %，位居世界第一；律師人數133萬余人，平均每300人就有一個是律師。而我國目前律師人數僅為34萬，平均每5000人才有一個律師。

通過梳理發現，國外社會治理法治化的特點與國內一致，推進社會治理法治化的對策都有建立健全法律法規體系、健全監督體系等措施。國外學者的研究多集中在社會治理法治化方面，對我國市域社會治理法治化有一定的參考意義。

三、結束語

通過閱讀文獻發現，對市域社會治理的相關研究主要集中在國內，研究的范圍基本都是實現市域社會治理現代化的路徑。雖然學界和政法委已對“市域社會治理” 和“市域社會治理現代化” 的概念、內涵及推進路徑進行了一些探索，但是仍有不明朗的地方。如“市域” 的具體范疇沒有明確；“市域社會治理” 的內涵依舊模糊。導致“市域社會治理”“市域社會治理現代化” 及“市域社會治理法治化” 在理論界還未達成共識。這對于區分市域社會治理、城市社會治理、基層社會治理因沒有提供正確的理論依據而讓人無從下手，導致三者之間的關系不清、界限不明，導致在實際實踐過程中試點范圍不明確。

以上現有研究成果，對于市域社會治理法治化的研究具有積極的借鑒意義，今后筆者將在現有成果的基礎上對市域社會治理現代化試點地市在實踐過程中采取的措施、取得的成效、存在的問題進行深入研究，探索市域社會治理法治化進程中可操作性、可復制性、可持續性的路徑。

參考文獻：

[1]?? ?陳成文，陳靜，陳建平.市域社會治理現代化：理論建構與實踐路徑[J].江蘇社會科學，2020，（1）：41-50+8.

[2]?? ?徐漢明.市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑[J].理論探索，2020，（1）：13-22.

[3]?? ?李小立.市域社會治理法治化的內涵、價值和進路[J].長春師范大學學報，2021，40（5）：40-44.

[4]?? ?亞里士多德.政治學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[5]?? ?俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.