城市老舊三無小區議事協商治理的實踐研究

胡婧

摘要：隨著社會經濟的發展，我國城市社會管理由單位制向社區制轉換，城市管理的基本單位變為社區，這表明我國的基層治理也邁入了新階段，城市社區管理進入了黨建引領下的“自治”階段。由單位制轉變為社區制的城市老舊小區和三無小區的治理難題不斷顯現出來并引起了廣泛關注。

為了響應和貫徹國家創新基層治理要求，J市將B小區作為老舊和三無小區治理試點，以賦權理論為依據，以地區發展模式為基礎，通過引導居民建立議事會來推動居民議事協商，從而讓居民“自治”。社工按照居民參與議事協商的五個流程來引導居民針對小區存在的問題開展議事協商并力求將問題解決。盡管如此，J市B小區的議事協商實踐仍然存在一些不足。本文的研究結果將對其他城市老舊和三無小區開展議事協商治理實踐提供必要的參考與借鑒。

關鍵詞：三無老舊小區；居民議事協商；城市社區治理

一、J市B小區開展議事協商的研究背景

（一）政策背景

在傳統的社區治理體系中，中央和地方形成了自上而下的管理模式，隨著社會經濟的發展，這種治理模式的弊端也漸顯，國家和政府對此開始探索新的治理方式。中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，明確提出“提高社區居民議事協商能力”“關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，組織居民群眾協商解決”。這表明政府與社區、社區和居民之間的關系發生了良性改變，社區治理方式逐步從“自上而下” 轉變為“自下而上”。[1]

（二）實踐背景

社區協商議事是通過廣泛的社區居民參與，搭建社區協商議事制度與平臺，針對社區中現存的各種類型的問題展開充分討論與分析，并提出解決策略，整合社區資源，利用群策群力的方式達到問題解決的具有廣泛群眾代表性的一種社區居民議事機制。

（三）小區背景

J市B小區經歷了單位制到社區制的轉變。近些年來，小區內的居民成分和結構發生了較大的變化。經過走訪調研可知，這些不同層級的居民生活習慣大相徑庭且日常相處不太融洽；B小區的樓棟修建有先后之別，其中有兩棟樓修建年代較為久遠，已有樓房接近危樓標準；一樓居民和外圍商戶都開始大規模地私搭亂建，以獲取更多發展空間，這導致小區公共范圍大幅縮小，部分餐飲商戶的經營導致下水道排泄不通，每到春夏季節氣味難聞，又加之沒有物業，小區環境面臨著臟、亂、差的情況。在這樣的大環境下，小區的常住居民一直都有希望社區和政府部門出面改善小區現狀的強烈意愿和訴求，就小區問題多次反映到所在的社區和街道。社區和街道也多次出面解決，但總是由于居民之間、居民和社區之間意見不能完全統一而被擱置，加之該街道和社區是J市老舊三無小區數量最多的區域，所以街道和社區也是有心無力。面對著人力資源和資金短缺的雙重困難，最終社區響應國家政策號召與社區治理創新發展要求，決定在街道和社區的指導和引領下，通過購買R社工中心社會服務并開展社區協商議事來幫助居民進行自治。

二、J市B小區開展議事協商的具體實踐

（一）關注社區：居民通過關注社區，發現社區問題

居民在日常生活中對社區生活、事務等表現出“關心” 是一種良性改變，表現了居民有參與社區事務的意愿，這也與地區發展模式的假設相符合，居民對于社區事務的“關心” 有利于其發現社區的問題并在此基礎上采取行動。

針對B小區的現狀，社會工作者聯合街道負責人和社區書記先后進行了兩次實地調研。第一次調研過程中，居民的關注點基本都側重于描述小區內哪一個角落的問題或者某一部分人不好的行為和習慣給其他居民及其生活帶來了什么樣的影響和影響有多大。社會工作者進入小區開展第二次調研，在前期社區宣傳和教育的前提下，第二次調研有了質的提升，居民與社會工作者之間的信任度也逐步提升，居民開始向社會工作者一行人講述小區目前存在的問題及其歷史淵源；對于存在的問題居民表示，不僅僅是希望問題得到解決，更多的是想建設自己宜居、美好的家園環境，這是居民對社區問題事實的闡述以及對解決問題的期待，這種期待在后期可以轉化成有力的行動。

（二）描述社區：鼓勵居民提出問題，側重描述問題事實

社區居民直接反饋社區問題，或通過居民代表、樓棟長等社區核心力量間接陳述事實的過程。

基于B小區“三無” 的現實情況，當務之急是組建一支強有力的居民自治隊伍—臨時居民議事會。在社會工作者的組織下，B小區居民開展了第一次居民大會并從中遴選出臨時居民議事會成員。遴選步驟安排為：在街道和社區負責人的帶領下，第一步：居民可以利用自身的地緣關系來進行民主選舉、推薦或者自薦有能力、有擔當、有資源的人作為B小區各樓棟的樓棟長；第二步，再從樓棟長、小區熱心志愿者、基層老黨員和普通居民中確定臨時居民議事會成員。

針對社區現存的一些問題，首先樓棟長的確定應該涉及居民中的每一類人，因為需要小區居民共謀，不同利益代表者需要共同參與；其次就是目前小區問題的主要涉及成員，如外圍商戶和違建住戶，必須也要參與到議事會中，以防解決問題時發生不必要的矛盾；最后就是小區中的很多有過社區工作經驗的下沉黨員也必須參與進來，因為他們有著與社區居民不一樣的思維方式和治理資源。至此，B小區遵循公開、公平和民主的原則，確定了小區各樓棟的樓棟長并據此組建了臨時居民議事會。

（三）討論社區：協助居民分析問題，排列問題先后次序

社區工作者在此階段要協助議事會成員和社區居民進行個人和社區能力評估，包括社區和自身人力、財力、物力配置是否合理；是否能夠支撐問題得到及時解決。

問題解決是一個持續性的過程，所以社區工作者要引導居民對社區問題進行合理排序，排序時應遵循以下兩個原則：先易后難原則；先緊急后持續的原則。

B小區臨時議事會成立后，召開了居民議事協商會議，由議事會商議決定應該如何統計小區現存的具體問題并排序，議事會通過協商，一致決定采用問卷調查的方法進行調查。經過問卷調查和根據問題的重要程度、難易程度及通過對社區目前財力和物力配置的評估，確定了小區需要按順序解決以下幾大問題：小區下水道治理問題；小區違建房屋拆除問題；小區停車問題；小區環境衛生問題。

（四）貢獻社區：整合社區有效資源，群策群力解決問題

針對小區現存的下水管道、停車、拆違和環境衛生問題，先后多次召開了居民議事協商會議，并交給議事會成員和居民開展討論、商議，每個居民要說出自己的想法，提出自己的建議和分享自己為解決小區問題可以爭取到的有效資源。此階段重點在于全民參與，提高居民參與社區日常事務的能力，明確自己的主體責任。關于拆違，由社區和社工中心對接住建部，居民議事會對接天然氣跟自來水公司；關于停車問題，由居民議事會統籌居民召開大會并籌措資金，資金用來購買門房智能系統及小區內部車位畫線；關于下水道問題，由社區和B小區所在社區人大代表牽頭，和居民議事會成員及居民代表一起對接城管部門，進行下水道清理和拓寬整治。

（五）發展社區：積極維護議事效果，實現成果積極轉化

B小區居民在自發處理小區事務并享受治理成果的條件下，加之有效的社區宣傳與教育，小區居民當前的議事協商參與度較高，議事協商能力也有了顯著提升；在該項目持續時間內，街道、社區、社區人大及社會工作者全程參與小區有關居民自治的所有議事協商會議及決策和執行過程，這有利于維護議事效果并對其提供資源和技術支持，可以積極促進成果轉化。

在B小區社區治理過程中，社會工作者考慮到小區的長期發展，在街道和社區的協助下，幫助議事會組建了小區志愿服務隊伍，主要涉及文娛和安全方面；與此同時，社會工作者通過開展小組工作，對不同的志愿服務隊成員進行教育與培訓，這些志愿服務隊后續將是社區社會組織培育和孵化過程中的主力軍。

三、J市B小區開展議事協商的經驗與不足

（一）J市B小區開展議事協商的經驗

1.由“自上而下” 的治理方式轉變為“自下而上” 的治理方式

J市B小區通過建立多元主體參與的議事協商模式，將社區共治和居民自治有機結合，很大程度上解決了社區居民參與不足的問題，基本上達成了“共謀” 與“共建”。B小區在開展小區議事協商的實踐過程中，積極融入“自治” 理念，把小區居民作為小區治理的主力軍，以小區居民議事會為平臺，以樓棟長和熱心志愿者為切入點，此外還有社會工作者介入及問題解決過程中的各部門參與，建立了多元主體參與的議事協商與合作共贏機制。B小區建立樓棟長和臨時居民議事會，實際上是對小區居民的一種賦權，這區別于傳統的小區管治方式，即由“自上而下” 的治理方式轉變為“自下而上” 的治理方式。

2.保證不同利益主體共同參與

由于“老舊” 和“三無” 小區自身的特殊性質，這類小區問題多樣化是必然的，所以社區的治理必然涉及到不同的利益群體，造成了社區利益關系的復雜化，常態化的議事協商機制難以滿足老舊小區的治理需求。[2]所以在確定樓棟長及議事會成員的時候，務必要將其特殊性質納入考慮中，即樓棟長和議事會成員需要從小區內不同類型與層次的居民中選出，這就意味著他們代表著不同的利益群體。這些不同利益群體的代表可以為其所代表的居民群體實現有效的上傳和下達，有利于小區問題的協商解決和矛盾的合理規避。

3.建立較為完善的監督管理機制

B小區的議事協商雖說是政府購買的社會化服務，但是社會工作者在其中也發揮著重要作用。社會工作者在整個小區議事協商過程中也是一方主體的代表，但是更多時候發揮的都是協調者的作用，但是在整個社區議事協商開始之后，社會工作者和街道、社區就一起發揮著監督者的作用，主要體現在小區居民開展議事協商過程是否合理的監督、議事協商結果是否可行的監督及最終決策是否執行到位的監督上。

（二）J市B小區開展議事協商的不足

B小區開展社區協商還面臨很多問題，主要體現在以下幾個方面：

1.居民在參與中的角色和定位不清晰[3]

B小區的居民在接觸議事協商和發揮自己主體作用時，傳統本位思想比較嚴重，社區參與意識和責任意識不夠強，導致其參與社區協商缺乏足夠的主動性，面臨最多的疑問便是“這不是社區領導該做的事情嗎？為什么要我們來做？我們也不會做啊！” 導致議事協商難以形成完整有效的參與機制，居民參與社區協商的主體作用也就不能很好發揮出來，甚至部分居民的主體作用根本沒有發揮。

此外，社區議事協商其他參與主體對自己在協商中的議題也不夠明確，很多事務經常性混合在一起協商，不同層次的服務之間沒有明確的區分，社區居民需求很難得到有效滿足。

2.多元治理主體資源占有差異影響了議事協商的公平性

議事協商治理強調參與治理的主體在協商過程中的公平性，并保證其得到公平的對待，自由參與討論和表達訴求。然而，各治理主體由于自身經濟、文化和社會等因素的限制，在協商和治理資源方面存在著較大差異，如有的居民能夠鏈接到內外部資源，而有的居民只能提供微薄的人力支持，所以在議事協商過程中，可能存在弱勢居民的發聲被邊緣化或忽視的可能，而資源占有優勢的那部分居民則擁有更多的話語權，進而影響到了議事協商的公平性。

3.社會工作者參與社區議事協商的方式和角色定位有待明確

目前，還沒有形成社會工作者參與社區議事協商的有效方式，就算社會工作者參與了社區議事協商，其角色定位也不明確，容易越界。且上級對社會工作的定位和使用也沒有統一標準，使得社會工作者自我角色定位不明確。B小區的社會工作者在社區議事協商過程中更多扮演了一種協調者和資源整合者的角色，根本沒有多余空間供其發揮專業作用并為之帶來更多福利，進而社會工作者的發聲也容易被邊緣化和忽視。[4]

四、結束語

在推進社區治理和基層民主建設過程中，社區議事協商發揮了不可替代的作用，不僅使社區治理發展越來越精細化，而且也促進了政府和公民“自上而下” 的良性互動。在面對各種類型的社區時，開展議事協商也需要找準自身定位，明確每個社區的獨特性，據實探索與本社區治理路徑相匹配的協商議事體系，從而更好地實現居民自治和推進社區基層治理現代化。

參考文獻：

[1]?? ?王升平.我國城市社區治理機制創新的模式、邏輯及趨勢：一種中觀視角的考察[J].長白學刊，2017，（1）：119-125.

[2]?? ?崔佳慧.城市社區治理中利益沖突問題研究：以R市G社區為例[D].曲阜：曲阜師范大學，2019.

[3]?? ?宋利.城市社區開展社區協商實踐的探索研究：以北京市西城區為例[D].北京：中國青年政治學院，2018.

[4]?? ?秦巾杰.社工參與社區治理角色困境研究：以Y縣“愛滿荊楚”服務項目為例[D].黃石：湖北師范大學，2022.