論地方政府的生態治理責任

潘媛

摘要：生態環境的公共性要求政府作為公共利益的守護者在環境管理中應當發揮主導作用。此外，由于生態治理具有系統性和規模性，政府作為最大公共資源的管理者，必須承擔生態治理的主要責任。目前，地方政府在生態治理領域的理念和制度實踐中存在著許多問題，應當從執行、監管和問責制度優化等多視角嚴格落實地方政府生態治理責任，從而更高質量推動地方政府生態治理的現代化。

關鍵詞：生態治理；生態責任；地方政府；生態職能

黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體” 總體布局，黨的十九大報告提出：生態文明是中華民族永續發展的千年大計；統籌生態系統治理；實行最嚴格的生態環境保護制度；堅定走生態文明發展的道路。十九屆四中全會指出：堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生；實行最嚴格的生態環境保護制度；嚴明生態環境保護責任制度；嚴格落實政府監管責任。

一、政府生態治理責任的內涵

（一）生態治理的界定

生態治理是與經濟快速發展帶來的污染和環境惡化的增長同步出現的?！吧鷳B治理” 一詞最早是由中國學者在“環境治理” 的背景下提出來的。在20世紀末，傳統的環境管理被提出，主要包括了“源頭治理” 或“末端治理”，以實現環境保護和恢復，如污染控制、“三廢” 治理以及生態系統的恢復等。[1]在傳統的環境保護方面，生態治理一詞是指政府機構、公民和社會組織通過正式或非正式的手段、渠道和治理機制來保護自然資源和環境，控制污染，解決環境沖突。朱留才認為，現代生態環境制度是協調和指導政府機構、市場組織、社會組織和個人等利益相關者等，形成生態、環境和資源等自然生態利益與經濟、政治、文化和社會等社會生態利益之間，互動的制度、原則、規范、規則和決策程序的總稱。[2]世界銀行組織為環境治理提供了一個更權威的定義，根據該定義，環境治理是指政府和其他決策者以決策為導向，利用公共機構（地方政府、政府機構）、法律制度，以及利用政府自身對自然資源、環境保護等的決策權的過程，包括由誰做出管理的決定。

（二）政府的生態治理責任內涵

根據以上對生態管理概念的定義，生態管理應是以政府為主導，領導社會組織、公眾參與的多元治理活動。政府除了要提高經濟發展能力外，在工業化進程中還必須表現出能夠提高環境管理能力。這是生態文明時代的題中之義，也是政府治理現代化的重要體現。隨著生態文明建設的穩步快速推進，我國政府的生態管理職能已經成為與政府的政治、經濟、社會、文化職能并列的職能之一，與傳統職能有著深刻的聯系。

從本質上講，政府的責任主要來自于政府系統內的職能要求，而履行這些職能的過程就是實現政府責任的過程。政府的生態環境管理是政府的一項重要職能，也是政府的一項重要責任。地方政府的生態治理責任，就是在責任政府的價值理念下，以實現人與自然的和諧共處為目標，在政治和法律責任制度中，與其機構和職權相一致的義務與職責。地方政府應在生態文明建設過程中，綜合運用經濟、行政、教育、法律等手段，盡職盡責履行其生態保護的法定職責。從內容上來說，政府的生態治理的職責包括環境保護與恢復、環境綜合治理、生態產業發展、生態安全和培育生態文化。

地方政府是其所在區域內的主要生態治理力量，地方政府作為國家行政體系的重要組成部分，在依法開展上級政府協調的環境文明工作的同時，作為地方政府的行政主體和政府的執行機構，要履行地方環境管理的具體職責。

二、地方政府生態治理責任的實踐困境

（一）地方政府生態治理理念存在的問題

傳統的發展以經濟指標為衡量核心，對于生態、環境、資源的污染破壞，地方政府出于經濟發展壓力和生態履職僥幸懈怠心理，更易被選擇性忽視。中央自十八大以來提出一系列生態文明建設的重大戰略和決策部署，中央對于經濟發展和生態保護的方針和政策有賴于地方各級政府的貫徹執行。在當前新發展階段，地方政府對于自身生態職能轉變的認知理念與實際行動仍存在較大差距。一方面，新發展階段和新發展理念要求地方政府轉變職能，注重公平與效率二者的協調：即統籌經濟發展的環境、資源、生態承載力及成本考量；另一方面，出于改革開放四十多年的發展慣性，中央的生態戰略部署在地方政府貫徹落實過程中，難免被按照條塊分割的部門視角出發，受傳統政績觀和行政體制影響，難以將生態要求真正落實在部門職能的重新定位及與其他部門的協調合作上來。

（二）地方政府部門的生態職責劃分不清晰

分權改革后，中央與地區之間、地區與地區之間的治理權力劃分和界定得到了明確，逐步形成了權力分割的治理體系。在這樣的制度下，任何一個單位都會同時面臨著來自“條” 和“塊” 的上級機構或部門的雙重領導，而任何一種社會事務又同時受條塊兩類行政體系的管理。[3]在我國現行行政體制下，部門的行政職責同構現象在中央及地方政府均同樣存在。由于缺乏一種體制機制，地方政府在現有的體制框架內，考慮到各省、市、區的環境實際情況，明確各自領域的環境責任，導致各級地方政府不能科學有效地管理環境和生態問題。各個相關的地方政府部門的環境責任之間的關系是交織在一起的，界限也是模糊的。在我國現行的生態治理體制下，地方政府負責環境保護的主要領域包括：生態環保、農業林草、規劃建設、自然資源等。這是因為生態和環境保護部門的主要功能不是保護生態，而是通過開發和利用自然資源產生經濟和社會效益。所以，不可避免傾向于從部門利益出發忽視生態責任，在環境保護方面的不作為和拖延管理，或者縱容工廠污染甚至干涉生態環境立法的實施。我國的經濟發展至今，政府的生態治理責任已絕非單個部門生態責任的簡單相加，生態文明和生態治理的目標要求系統性、整體性極強的生態治理事項由于實踐中政府職能條塊的人為分割，這不僅不利于生態環境的整體協調，也不利于自然資源的整體性和綜合保護與利用，更會造成生態環保部門在發改、自然資源部門等權力較為集中的部門行使職權時面臨有責無權的現實困境。

（三）地方政府生態監管及問責不力

環境監督是指依法享有環境監督權的各類行為主體，運用各種法律、行政、經濟等手段，對被監督者危害環境的行為進行控制和管理，也是控制和管理監督者的權力和行為的運行[4]。地方政府在生態治理過程中能否真正達到依法科學治理的目的，最關鍵的就是生態監管。現實中絕大多數生態污染損害案例都是源于地方政府生態監管不力。新修訂的《環境保護法》盡管也強調了地方政府對于環境資源和生態的監督管理職責，但生態權責劃分不清晰不科學帶來的監管不力在實踐中十分突出。一方面，生態治理涉及多部門眾多職責，地方政府橫向的職能部門之間尚未形成順暢的生態執法、監督管理的協調機制；另一方面，縱向來看生態執法監管主體受制于各級地方政府，人事及財政權皆來自政府，生態執法及監管職能作用難以有效發揮。

三、地方政府切實承擔好生態治理責任的路徑

綠色生態的概念包括環境保護考慮公眾意見，解決人們的關切，確保人們公平地獲得生態系統權利和使用自然資源的權利。它明確指出，各級地方政府要切實承擔起建設綠色環境的責任，正確處理好人與自然的關系、環境保護與經濟發展的關系，不能為了少數人的利益而破壞廣大群眾的生態環境，也不能只從局部區域利益出發謀求短視的發展。要在新發展理念指引下，提供優質生態資源環境公共產品、服務，凝聚生態價值共識，強力承擔生態治理的重任。

（一）地方政府應準確定位生態治理責任

2021年7月29日至30日，青海省委第十三屆十次全體會議通過《中共青海省委關于加快把青藏高原打造成為全國乃至國際生態文明高地的行動方案》，目標是創建一個國家甚至整個國際的生態文明：到2025年，青海特色的生態文明體系將進一步完善，生態文明山區建設將取得系統性突破；到2035年，全面建成具有青海特色的生態文明體系，基本實現人與自然和諧相處的現代化，建立生態文明高地；到21世紀中葉，具有青海特色的生態文明體系將得到整合和深化，一個更完整、更先進、更有影響力、更美麗的生態文明形態將全面建成。立足省情國情發展要求，地方政府要明確自身生態治理責任：第一，生態綠色產業發展責任?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態文明建設的意見》指出：“從根本上緩解經濟發展與資源環境之間的矛盾，必須構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構，加快推動生產方式綠色化，大幅提高經濟綠色化程度，有效降低發展的資源環境代價?！?地方政府要結合區域生態資源特色，推動“綠色” 產業的發展，如節能環保、清潔生產、清潔能源、基礎設施的環境改善和環境服務，以生態產業制造生態產品，以生態產品滿足生態需求，才能創造新的綠色價值。要持續釋放區域生態及環境、資源的特色優勢，逐步實現綠色轉型升級。第二，生態保護修復責任。目前，綠色發展的出發點是生態的保護和恢復，而保護和恢復生態環境的責任被認為是在綠色發展概念中地方政府所需要實行的環境責任。地方政府需要從保護和恢復單一的要素轉向全面保護和系統恢復多個整體要素，全面統籌達到系統治理的最佳效果。第三，環境綜合治理責任。綠色發展的出發點是綜合生態治理，綜合生態治理的責任在于提供環境產品的綠色發展理念下，遵守地方政府的環境責任。

（二）地方政府要嚴格生態問責

近年來，我國生態問責制建設取得了顯著成就。2014年修改《中華人民共和國環境保護法》，對生態責任追究做出了法律強化。此后又相繼出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產黨問責條例》等相關政策法規。這些基于各種監管目標的規章制度，為中國的環境責任建設提供了直接指導。同時，在中央政府相關政策的指導下，自2015年起，全國各地的地方政府層面都出臺并實施了環境問責條例。除了制度層面，生態問責范圍在問責實踐中也逐漸明確，對地方黨政機構成員應當追究的責任情形作出了明確劃分，對于黨政機構“有關領導成員”“政府有關工作部門領導成員” 和“黨政領導干部利用職務影響” 的生態追責情形則具體劃分了監管監督、司法干預、相關政策法規執行不力、環境生態監測數據造假編造等共十七個具體案例，可以歸類為構成黨和國家機構主要成員環境責任追究的綜合監管體系。此外，生態問責力度不斷加大，生態問責制的規范效應得到顯現。十八大以來我國生態治理領域“黨政同責”“一崗雙責”“終身追責” 的嚴格制度正在從認識層面到穩步落實。因此，地方政府在建設生態文明新高地的新發展起點上，繼續落實生態文明建設，應著力解決以下幾個問題：

1.創新生態問責模式

落實生態問責制，雖然各級地方黨委和政府是實施環境問責制的主要行為者，但這絕不意味著他們是問責制的唯一行為者，需要黨政機構共同攜手。在各級黨政系統內，要建立以黨委和政府雙重互動為基礎，以黨委為核心，地方各級人大、政府、黨委和司法機關協同工作的聯合問責機制。

2.在全社會范圍內，形成科學、有序的公眾參與生態問責的機制

廣大公眾是環境責任的重要參與者，是中國生態文明建設的強大推動力。沒有公民的積極參與，環境問責制的實踐將失去其社會基礎。地方黨委和政府機構需要通過建立全面、便捷的環境問責平臺，為公眾參與和反饋環境問責提供有效渠道，積極推動環境管理能力的系統提升，確保公眾參與熱情的提高。

3.落實生態治理責任清單

作為生態問責根本領導核心的地方各級黨委，應當及時做好對被問責的各級機構，例如，政府部門、企業和環境保護機構應形成各機構的環境管理責任清單，包括落實其環境責任，及時分配責任，明確環境管理措施并逐級落實。為此，應根據不同機構的特點，編寫環境管理責任清單，并逐步向民眾推廣，從而為環境管理責任的預防作用奠定科學基礎。

4.建構生態問責的科學評估機制

《中華人民共和國環境保護法》明確規定了建立“考核評價制度” 的實際要求，但這種評估機制主要涉及環境狀況和環境影響領域。隨著國家環境管理責任的明確和環境問責制的推行，這種評估機制應該得到擴展和深化，即從生態影響評估轉向生態責任的評估，形成更加科學的評估機制。

四、結束語

在國家治理能力現代化和生態文明建設邁入新時代的當前，實現地方政府生態治理能力的現代化，需要不斷強化政府的環境管理職能，建立與生態文明建設相適應的負責任的政府，最大限度地發揮政府的生態建設職能，用制度的力量來為人民兌現生態保護的承諾。

參考文獻：

[1]?? ?朱旭峰，王笑歌.論“環境治理公平”[J].中國行政管理， 2007，（9）：107-111.

[2]?? ?朱留財，張雯，陳蘭，吳雅玲.以生態環境制度體系創新推進生態文明治理制度轉型[J].環境保護，2015，43（11）：22-25.

[3]?? ?金太軍.論區域生態治理的中國挑戰與西方經驗[J].國外社會科學，2015，（5）：4-12.

[4]?? ?周偉.地方政府生態環境監管：困境闡述與消解路徑[J].青海社會科學，2019，（1）：38-44.