數(shù)據(jù)賦能視角下，基層政務(wù)檔案利用助推社會(huì)治理智能化

摘 要：《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出檔案工作要以適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求為目標(biāo)。基層政務(wù)檔案記錄了基層政府施政過(guò)程，能準(zhǔn)確、及時(shí)地反映社會(huì)治理問(wèn)題及群眾需求，經(jīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)分析后可為基層社會(huì)治理指明路徑，提高基層政府施政的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：基層政務(wù)檔案；大數(shù)據(jù)；社會(huì)治理；“十四五”規(guī)劃

作者簡(jiǎn)介：王蛟洋（1988—），女，漢族，云南大理人，碩士研究生，檔案館員，研究方向：基層檔案。

檔案具有存史資政育人的作用。但在實(shí)踐中，基層檔案多為封存的“故紙堆”，其所蘊(yùn)含的社會(huì)治理價(jià)值并未充分體現(xiàn)。

2021年６月９日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），明確提出檔案工作要以適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求為目標(biāo)，要積極為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。《規(guī)劃》指明了檔案事業(yè)的發(fā)展方向，而信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用也為《規(guī)劃》的實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)支撐。可以說(shuō)，檔案不應(yīng)局限于“過(guò)去時(shí)”的資料，而要以“大數(shù)據(jù)”的形態(tài)，更加積極地參與社會(huì)治理中。

基層是政府社會(huì)治理的最末端。在政府部門(mén)“層級(jí)分化治理”模式下，其施政路徑最短，“施政過(guò)程”及“效能反饋”具有“直接性”。基層政務(wù)檔案記錄了基層政府社會(huì)治理的過(guò)程，準(zhǔn)確、及時(shí)地反映社會(huì)治理問(wèn)題及群眾需求，通過(guò)分類(lèi)分析、傾向性分析與關(guān)聯(lián)分析等技術(shù)分析后，是一種極具挖掘潛質(zhì)的治理資源，可提升政策預(yù)見(jiàn)性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

一、概念梳理

1.基層政務(wù)檔案

基層政務(wù)檔案是指縣（處）級(jí)及以下黨政部門(mén)，具有公共管理職能的其他企事業(yè)單位在履行職能過(guò)程中產(chǎn)生或者使用的檔案，包括與其存在狀態(tài)相關(guān)的檔案，其運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的檔案，其實(shí)施管理過(guò)程中經(jīng)過(guò)采集、加工或轉(zhuǎn)換而形成的檔案等。

其具有如下特點(diǎn)：首先，基層政務(wù)檔案數(shù)量龐大、交互性強(qiáng)，形成的數(shù)據(jù)鏈條可將政府各職能部門(mén)、各責(zé)任主體聯(lián)為一張基層治理網(wǎng)絡(luò)；其次，基層政府是國(guó)家社會(huì)治理的最末端，其“直接性”決定了檔案數(shù)據(jù)能盡可能減少數(shù)據(jù)變形、數(shù)據(jù)孤島等“數(shù)據(jù)異化現(xiàn)象”，得以全面、客觀、及時(shí)地反映治理問(wèn)題及公眾需求；最后，基層政務(wù)檔案是基層治理“應(yīng)運(yùn)而生”的“副產(chǎn)品”，并非專(zhuān)項(xiàng)和獨(dú)立的數(shù)據(jù)采集過(guò)程，提煉后加以利用，既可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的再利用，也可避免政府因采集數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的成本，節(jié)省行政開(kāi)支。

2.數(shù)據(jù)賦能

數(shù)據(jù)賦能是技術(shù)賦能的衍生概念，綜合不同領(lǐng)域?qū)W者對(duì)數(shù)據(jù)賦能的闡釋可知，數(shù)據(jù)賦能是以大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術(shù)為手段，以“價(jià)值共創(chuàng)理論”為邏輯依托，最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值再創(chuàng)造的過(guò)程。

不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)賦能呈現(xiàn)出的價(jià)值再創(chuàng)造形態(tài)各異，在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)賦能不僅指新技術(shù)引入和應(yīng)用，更是指零散而大量的政務(wù)數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)深加工后為行政決策/預(yù)測(cè)提供依據(jù)和指引。透過(guò)微觀層面的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)宏觀意義上的群體傾向，基層政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的決策。

3.智能化社會(huì)治理

社會(huì)治理是西方“治理理論”的重要組成部分。有學(xué)者在梳理前人研究的基礎(chǔ)上將社會(huì)治理模式分為四種，筆者在此主要介紹智能化社會(huì)治理。

智能化時(shí)代的社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)人工智能、算法和大數(shù)據(jù)等技術(shù)在社會(huì)治理中的作用，通過(guò)“收集材料—分析材料—輸出數(shù)據(jù)—預(yù)測(cè)/決策—實(shí)施”的路徑，對(duì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律、社會(huì)訴求變化趨勢(shì)、政府回應(yīng)機(jī)制及效果差異等進(jìn)行實(shí)時(shí)、量化與可視化的觀測(cè)，爾后，各參與主體做出恰當(dāng)主動(dòng)或反饋行為。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，是黨和政府施政理念從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型。2017年，“十九大”提出社會(huì)治理的“社會(huì)化、法治化、智能化和專(zhuān)業(yè)化水平”的要求。

基層政務(wù)檔案具有“大數(shù)據(jù)”的諸多特點(diǎn)，極具挖掘潛力。融合智能算法與算力等新一代信息技術(shù)后，整合治理資源可以更加精準(zhǔn)地回應(yīng)社會(huì)需求，是基層政府社會(huì)治理中能量巨大的行政資源。

二、實(shí)現(xiàn)的路徑

1.賦能內(nèi)部管理

隨著行政體制改革的不斷深入，基層政府部門(mén)間的“碎片化”問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，具體體現(xiàn)為將一個(gè)規(guī)制對(duì)象根據(jù)流程進(jìn)行切割分段，由多個(gè)部門(mén)共同管理，每個(gè)部門(mén)管理其中一段。這無(wú)疑增加了政府內(nèi)部管理的難度。

以筆者實(shí)踐來(lái)看，每一個(gè)政策的實(shí)施可形成一卷政務(wù)檔案，經(jīng)大數(shù)據(jù)處理后，能將繁多的參與主體和復(fù)雜的行政流程映射在多維、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)體系中，通過(guò)“施政精準(zhǔn)度”“社會(huì)滿(mǎn)意度”“經(jīng)濟(jì)效能”“環(huán)保效能”等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府部門(mén)及工作人員的精準(zhǔn)管理和考核，減少“推諉扯皮”的空間，提高政府部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。近年來(lái)，基層政府在部門(mén)年終考核中實(shí)行的項(xiàng)目打分制和城市網(wǎng)格化管理履職效能考核中均有政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)的影子。

2.賦能基層日常治理

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府通過(guò)對(duì)其掌握的海量政務(wù)檔案進(jìn)行挖掘和分析，可以發(fā)現(xiàn)單個(gè)檔案難以發(fā)現(xiàn)的關(guān)系和規(guī)律，通過(guò)對(duì)比不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)，有助于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的線(xiàn)索和根源，及時(shí)調(diào)整社會(huì)資源。

例如，基層政務(wù)檔案數(shù)據(jù)異常波動(dòng)往往提示存在值得關(guān)注的問(wèn)題，政府按圖索驥解決問(wèn)題，進(jìn)而提升施政效能。例如，2019～2021年間，昆明市某區(qū)政務(wù)熱線(xiàn)有關(guān)新能源汽車(chē)的工單較多，問(wèn)題主要集中在新能源汽車(chē)充電及購(gòu)補(bǔ)事項(xiàng)。對(duì)此，基層政府職能部門(mén)研判后認(rèn)為，全省推廣新能源汽車(chē)的文件下發(fā)后，轄區(qū)新能源汽車(chē)保有量突增，轄區(qū)充電樁數(shù)量與之不匹配，部分新能源汽車(chē)廠商暫時(shí)還未吃透新文件中的購(gòu)補(bǔ)政策。對(duì)此，當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門(mén)組織了幾次培訓(xùn)，并協(xié)同科工信部門(mén)加快公共充電樁建設(shè)及私有充電樁審批。三個(gè)月后，該類(lèi)熱線(xiàn)投訴極少，且呈散發(fā)狀。通過(guò)對(duì)12345政務(wù)工單數(shù)據(jù)的分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新能源汽車(chē)推廣中的問(wèn)題，讓政府部門(mén)的施政更加有的放矢，提高行政效率。

3.賦能社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理即政府部門(mén)化解矛盾、處理執(zhí)政不穩(wěn)定因素的是能力及過(guò)程，是社會(huì)治理中極為重要的部分，關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定及民眾對(duì)政府部門(mén)的信賴(lài)。在“傳統(tǒng)化社會(huì)治理”中，強(qiáng)調(diào)依循“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的思路，即就地化解矛盾；在“信息化社會(huì)治理”中，強(qiáng)調(diào)“接件即辦”，即及時(shí)化解矛盾。兩者的時(shí)間邏輯均為“正在進(jìn)行時(shí)”，即先出現(xiàn)問(wèn)題，再解決問(wèn)題。在“智能化社會(huì)治理”中，政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)可以對(duì)“將來(lái)時(shí)”的問(wèn)題進(jìn)行刻畫(huà)，預(yù)測(cè)問(wèn)題在未來(lái)發(fā)生的形態(tài)及概率，變響應(yīng)為預(yù)警，變被動(dòng)為主動(dòng)，為政府部門(mén)贏得未雨綢繆的先機(jī)，實(shí)現(xiàn)從“接訴再辦”到“未訴先辦”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。例如，政務(wù)檔案積累的數(shù)據(jù)能對(duì)區(qū)域性、季節(jié)性較強(qiáng)的自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)警，并為風(fēng)險(xiǎn)治理提供精準(zhǔn)指導(dǎo)和準(zhǔn)備時(shí)間。

三、主要問(wèn)題及改善建議

1.政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)存在的主要問(wèn)題

目前來(lái)看，政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)化還停留在初始階段，其所蘊(yùn)含的社會(huì)治理價(jià)值還未被充分挖掘。

首先，缺乏統(tǒng)一的政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)分析標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制及管理規(guī)范。2021年６月９日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和檔案信息化建設(shè)的雙向支撐，為檔案工作指明了方向。但在實(shí)踐中，政務(wù)檔案涉及幾乎所有政府部門(mén)，且大數(shù)據(jù)化還需要算法與人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)，涉及部門(mén)多、技術(shù)要求精專(zhuān)、統(tǒng)籌難度大，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制及管理規(guī)范。目前，僅有浙江和廣東等少數(shù)省份將“政務(wù)數(shù)據(jù)資源”納入歸檔范圍和數(shù)據(jù)管理部門(mén)的職責(zé)，政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則完全空白。

其次，數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力依舊停留在初步的、描述層面的“數(shù)據(jù)可視化”，并沒(méi)有給出解釋性的參考及決策支撐。 對(duì)于所謂的“大數(shù)據(jù)化”，多是將政務(wù)檔案中的信息壓縮為結(jié)構(gòu)化的小數(shù)據(jù)，通過(guò)描述性統(tǒng)計(jì)分析和多變量統(tǒng)計(jì)分析進(jìn)行呈現(xiàn)，而沒(méi)有用大數(shù)據(jù)分析方法，如更為復(fù)雜和智能的算法對(duì)政務(wù)檔案中的信息進(jìn)行分析。表現(xiàn)形式多為“政府內(nèi)參”中的柱狀圖或曲線(xiàn)圖，或?yàn)椤按箢I(lǐng)導(dǎo)”準(zhǔn)備的“大屏幕” 所呈現(xiàn)的“大統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，并未編制成一張能為社會(huì)治理提供問(wèn)題診斷和決策參考的網(wǎng)絡(luò)。

最后，政務(wù)檔案數(shù)據(jù)有效挖掘與分析所需的多維度資源投入不足。 目前，在政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)化工作中，政府部門(mén)往往使用的是企業(yè)開(kāi)發(fā)的軟件和管理信息系統(tǒng)等，但因?yàn)榱?chǎng)與經(jīng)驗(yàn)不同，企業(yè)開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)無(wú)法滿(mǎn)足政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)分析的真實(shí)需求。各基層政府投入檔案“數(shù)字化”的人力和財(cái)力越來(lái)越多，但是，大量經(jīng)費(fèi)耗費(fèi)在“影像化”，而用于大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)投入則捉襟見(jiàn)肘。此外，基層檔案館歷來(lái)被認(rèn)為是“冷衙門(mén)”，對(duì)人才特別是信息人才吸引力有限，專(zhuān)業(yè)大數(shù)據(jù)技術(shù)和分析人員的缺失，無(wú)法挖掘海量的政務(wù)數(shù)據(jù)背后的價(jià)值。

2.政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)在助推社會(huì)治理智能化中存在的不足

首先，應(yīng)用單一。目前，不止基層政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)存在應(yīng)用場(chǎng)景單一的問(wèn)題。例如，基層政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)在基層公共安全與風(fēng)險(xiǎn)治理、輿情治理與國(guó)土空間管理等領(lǐng)域的應(yīng)用仍十分有限，需要基層政府積極探索。

其次，協(xié)同不足。通常情況下，每個(gè)縣區(qū)平均有60個(gè)政府職能部門(mén)，分城建、農(nóng)林水、教體文衛(wèi)商與公檢法等十多個(gè)工作大項(xiàng)。基層政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)管理與分析的職能隸屬關(guān)系則五花八門(mén)，行政層級(jí)多為鄉(xiāng)科級(jí)。這使得其在協(xié)調(diào)方面力有不逮，難以推動(dòng)分析結(jié)果在社會(huì)治理中的充分應(yīng)用。

最后，參與主體少。基層社會(huì)治理的主體是多元的，不僅有基層政府及其派出機(jī)關(guān)和由其搭建的公共服務(wù)平臺(tái)，還包括各類(lèi)社區(qū)組織、進(jìn)駐社區(qū)的社會(huì)組織、轄區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、兩新組織與新老居民等。當(dāng)下，對(duì)基層政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)的運(yùn)用主體有且只有政府部門(mén)。筆者認(rèn)為，在充分考慮保密因素的條件下，基層政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)的共享也是其助推社會(huì)治理智慧化的題中之意。政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)開(kāi)放將吸引多元主體參與，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)、學(xué)術(shù)研究和政策咨詢(xún)，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)激發(fā)更多的奇思妙想，為社會(huì)治理創(chuàng)新提供更多可能。

3.改善建議

首先，明確的戰(zhàn)略對(duì)大數(shù)據(jù)治理發(fā)揮著重要的保障和引領(lǐng)作用。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)雙向互動(dòng)的關(guān)系：政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)工程應(yīng)得到戰(zhàn)略上的高度關(guān)注，才能推動(dòng)其與其他大數(shù)據(jù)的共享共用，并為進(jìn)一步透視社會(huì)治理問(wèn)題和提煉解決方案提供機(jī)會(huì)。反過(guò)來(lái)，只有當(dāng)政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)能夠提供重要、新穎和預(yù)警性的決策支撐時(shí)，才會(huì)引起決策者的高度重視。

其次，技術(shù)和制度雙軌并行是政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必備條件。主管部門(mén)要進(jìn)一步加快部門(mén)職能轉(zhuǎn)變，在政務(wù)檔案利用方面，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)的“查檔”到主動(dòng)的“分析+預(yù)警/提供方案”。同時(shí)，要加快大數(shù)據(jù)分析人才的培育和引入。此外，檔案工作大數(shù)據(jù)作為一個(gè)新興的領(lǐng)域，迫切需要一套規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和切實(shí)可行的管理制度。

最后，基層政府要進(jìn)一步加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)同，盡量減少“施政縫隙”“行業(yè)壁壘”等對(duì)行政效率的負(fù)面影響，讓大數(shù)據(jù)不再“紙上談兵”，而是落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)治理助推功能。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)文獻(xiàn)研究與政策文本分析，從理論層面梳理基層政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)助推社會(huì)治理智能化的可能性、實(shí)現(xiàn)路徑、存在問(wèn)題及改善建議，在論述過(guò)程中加入筆者的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)及思考。

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地區(qū)特別是各基層在社會(huì)治理中的實(shí)際情況是多種多樣的。“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，想要把基層社會(huì)治理工作做好，不僅涉及領(lǐng)域多，實(shí)際操作起來(lái)更是需要細(xì)之又細(xì)。筆者只是從工作經(jīng)驗(yàn)及文獻(xiàn)研究中為基層社會(huì)治理提供了一個(gè)角度，即將沉睡的政務(wù)大數(shù)據(jù)—政務(wù)檔案經(jīng)先進(jìn)的信息技術(shù)處理加工分析后，應(yīng)用到基層政府的決策和施政中，從而提高基層社會(huì)治理的智能性、科學(xué)性及預(yù)見(jiàn)性。囿于理論能力及實(shí)操的限制，部分討論仍十分粗淺，但有一點(diǎn)筆者十分篤定，即數(shù)據(jù)賦能是技術(shù)變革賦予社會(huì)治理創(chuàng)新的手段。打造“共建共治共創(chuàng)”的社會(huì)治理格局才是最終目的，只有牢記這一點(diǎn)，基層政府及工作人員才能盡量彌補(bǔ)“技治”帶來(lái)的“數(shù)字鴻溝”，避免技術(shù)官僚化等治理困境，才能不背離社會(huì)主義的價(jià)值理念。

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（作者單位：云南省昆明市呈貢區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局下屬呈貢區(qū)住房保障局）