面向新發展階段的城市更新規劃統籌
——以山東濰坊的更新實踐為例

王 純，楊婧藝，戴林琳

引言

在我國城鎮化邁入規模擴張與質量并重的新階段，推進城市更新行動成為貫徹落實新發展理念，推動城市開發建設方式從粗放型外延式轉向集約型內涵式發展的必然要求[1]，同時這也是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。黨的二十大報告提出“實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也將城市更新納入國家重大戰略。在資源約束和高質量發展的時代語境下，城市更新需要被賦予更多的內涵和要求。2021年，國家住房和城鄉建設部公布了21個全國第一批城市更新試點城市，要求嚴格落實城市更新底線，率先探索城市更新工作機制、實施模式、支持政策、技術方法和管理制度[2]。

隨著中國城市增長主義走向終結[3]，我國城鎮化進程較快的城市在存量更新領域已積累了一定實踐經驗。深圳是國內較早開始探索城市更新規劃范式的城市之一，早期階段主要以項目為依托，通過劃定更新單元統籌相關利益主體，建立城市更新操作機制，后逐漸迭代到片區層面的更新統籌[4]。上海在2021年出臺的《上海市城市更新條例》中，重點完善了城市更新制度和技術體系，并將城市更新地區劃分為潛力發展和改善提升兩大類型，實行差異化的政策供給和更新路徑[5]。此外，國內外學者試圖從新制度經濟學、社會學、公共管理學等研究范疇，建構城市更新的理論分析框架。從已有研究來看，多數從城市更新的參與主體入手，著眼于社區的更新行為，引入行動者網絡理論[6]、漸進決策理論[7]、集體行動理論[8]等，對城市更新行動的權利關系和協作機制進行深入解析。

由此可見，國內已有的實踐主要側重片區、單元層級的更新規劃和實施，對宏觀層面的更新規劃統籌和引領仍有不足。雖然英國、日本等國家的城市更新歷經多輪演化[9]，已形成較為完整的制度體系和規劃范式，但適用于我國政治、經濟、文化及城鎮發展特點的城市更新規劃統籌機制尚未健全。近年來，國內各城市紛紛開始編制市級城市更新專項規劃，出臺了配套政策文件和實施方案，但對于更新規劃到底如何實現整體統籌和頂層引領，還需要進一步探討。在理論研究方面，大多數文章局限于微觀尺度更新的實證研究，且主要聚焦空間規劃策略和管理策略，缺乏對城市更新整體統籌和系統謀劃方面的研究。

因此，本文基于城市更新行動的戰略背景，結合山東省濰坊市的城市更新試點實踐與探索，提出面向新階段的更新規劃統籌機制，為我國城市更新規劃體系建構提供一定思路借鑒。

1 城市更新規劃統籌的關鍵策略

1.1 大小合一：規劃與實施并重的規劃編制思路

我國城鎮的更新歷程大致經歷了“三舊”改造、社區和公共空間的微更新、片區統籌更新3個階段，更新方式總體上以項目實施為導向[10]。實施的城市更新形式強調的是地塊內部的資金平衡，缺乏對片區和城市功能格局的整體考量，往往會出現遴選項目時“挑肥揀瘦”、公共利益無法得到充分保障、“小賬”平衡“大賬”超載等問題。另外，宏觀層面的規劃難以有效傳導至中觀、微觀的實施層面。市級城市更新專項規劃主要以引導性條文為主，強制性內容體現不足[11]，市級到片區層次缺乏有效的空間接口，導致規劃編制與實施方案脫節。

在新發展理念指導下，城市更新規劃編制應向系統思維的整體性治理邏輯轉變[12]，將城市功能格局的優化調整與局部地段的更新改造相結合，強化從規劃統籌到項目實施的管控指引。系統分析城市的用地布局、交通體系、公園綠地、公共服務設施、歷史文化資源、市政基礎設施、城市風貌等方面存在的問題短板，提出更新提升策略，整合片區、軸線、節點等“點、線、面”空間要素，明確具有結構性、戰略性的重點更新地區，構建城市功能品質提升的總體空間框架，以城市更新單元和重點更新片區作為空間載體，對項目實施進行空間管控和更新設計指引，承接區級城市更新規劃編制和控制性詳細規劃圖則編制。

1.2 近遠合一：戰略與行動結合的更新時序安排

城市更新是一個持續的動態過程，既要從全局出發，對城市功能結構和各類空間的提升作出謀劃，也要結合“十四五”發展規劃、近期建設規劃，統籌近期實施計劃與中遠期更新戰略，指導規劃策略向實施行動轉化。以專項行動計劃作為更新工作的重要抓手，銜接市、區兩級及各部門的年度計劃，明確各專項行動的更新目標、重點任務、實施步驟。同時，在項目策劃中關注“時間—空間”的讓渡關系，探索短期土地出讓收益與長期綜合效益的平衡[13]，避免城市更新淪為房地產開發的政策工具。在具體項目的時序安排上，綜合考慮更新的戰略價值、民生改善價值、建成后的綜合效益、實施難易程度等因素，優先將更新價值高、社會風險小、實施成熟度較高的項目納入近期實施的項目庫中。

1.3 上下合一：各級事權相協調的工作組織機制

為保障城市更新中公共利益的最大化，我國多數城市采取“政府主導，市場運作，居民參與”的更新治理模式。以市、區兩級政府事權為主導的更新工作機制成為趨勢[14]。然而，市、區政府在城市更新工作的權責劃分和財稅分配上不甚明確。市級政府對城市更新規劃、政策、監管等體系構建不全面，區級實施主體在具體操作中缺乏依據，導致管控和指引傳導失效，也難以激發區級政府的工作積極性。另外，城市更新是一項系統性工程，涉及市政設施、生態環境、交通體系、社區品質等多方面工作，對應不同的職能部門，但各部門之間缺少協調統籌，條塊分割，導致更新項目零散，缺乏整合。

因此，城市更新行動需將市、區兩級政府以及各部門對應事權的抓手合一，構建高效的城市更新治理機制。從工作組織上，建立專門的職能機構，負責統籌全市的城市更新工作，聯合城市更新行動涉及的部門、縣市區，共同搭建協商平臺，凝聚各部門、各級事權共識。在權責劃分上，將具體工作和實施項目分解落實，明確牽頭主體，把城市更新工作進展納入各部門績效考核的關鍵指標。

2 濰坊市城市更新行動的實踐探索

濰坊市位于山東省中部，全市“七普”常住人口938.67萬人。2022年GDP在全國內地城市中居于第35位，現代農業和先進制造業優勢明顯。其城鎮風貌具有典型北方城市的地域特征。2021年，住房和城鄉建設部將濰坊納入第一批國家城市更新試點城市，為非一線城市的城市更新行動提供了典型案例借鑒。

2.1 構建“1+1+N+X”的市級更新規劃編制體系

2.1.1 “1”個城市體檢評估

以城市體檢評估作為城市更新行動規劃的基礎和前提。在體檢指標的選取上，分為基礎指標和特色指標兩大類。基礎指標立足于住建部2021年城市體檢評估維度及其指標體系[15]，結合濰坊城市地域特征，刪除和調整部分與城市特性不相符的指標，在65項體檢指標基礎上形成62項基礎指標。在特色指標的選取上，充分體現指標的“可感知性”，將涉及居民就業、居住、出行、娛樂等作為主要選取標準。例如，將居民夏日出行的體感溫度、冬季居住區集中供暖溫度、街道步行的安全性等與城市更新工作息息相關的內容轉化為多項可量化的指標。同時，考慮國家政策提出的城市更新底線要求和重點任務，將城市更新居民就地就近安置率、城市更新拆除建筑面積占比、老舊小區改造比例、海綿城市建設達標率等納入體檢范疇。最終構建由62項基礎指標和14項特色指標組成的體檢評估指標體系（圖1）。

圖1 體檢評估指標體系構建示意

綜合運用面板數據、時空大數據分析、居民調查問卷與社區管理員問卷、實地訪談、橫向對標等方法，對城市的人口活力、產業發展、安全韌性、生態環境、交通出行、公共服務品質、歷史文化傳承等維度的現狀特征進行體檢評估。深入研究體檢指征相對較差的項目，細化落實到具體地段，實現評估結果的“空間化”。

2.1.2 “1”個城市更新統籌規劃

城市更新不僅是解決“城市病”和提高人民幸福感的重要途徑，而且是實現城市能級和品質提升的關鍵舉措。濰坊的城市更新統籌規劃緊密圍繞城市發展目標，對標住建部對城市更新試點城市的工作要求，突出“可感知”“見成效”，對全市城市更新工作制定總體部署方案。主要包括以下3個工作板塊。

（1）盤整更新潛力空間

以往的更新潛力空間通常指“三舊”用地、存量用地。在濰坊的更新底賬盤整中，將城市短板突出地區、人民關切的地區也納入更新行動重點考慮的空間。共識別老舊小區、老舊廠房、棚戶區用地面積37.5 km2。結合城市體檢評估結果，研判生態脆弱、積水內澇、公共服務短缺、風貌不佳、出行不便等“問題地區”（圖2）。通過居民實地訪談和問卷調查識別人民群眾認為最亟須更新改造的地區。問卷統計結果顯示，老城區、濰柴老廠區及其周邊區域、膠濟鐵路沿線是人民群眾認為城市更新迫切程度最高的區域（圖3）。

圖2 濰坊市城區范圍“問題地區”空間落位

圖3 濰坊市民認為濰坊城區內亟須進行改造提升的區域

（2）劃定城市更新單元

珠三角、長三角等地區在城市更新單元的編制技術方法和治理模式方面已較為成熟。深圳采取“市級專項規劃+更新單元規劃”兩級管理體系[16]；上海將城市更新單元和控規編制單元相結合，強化公共要素空間管控[17]；北京以街區為城市更新單元，指引項目實施[18]。濰坊在本次城市更新統籌規劃中，結合行政管理界線、自然地物、產權邊界等要素，將分布零散的更新潛力用地整合劃入城市更新單元，指導后續控規和片區更新實施方案的編制。市級層面劃定更新單元后，區級實施方案對其進行優化調整，再次反饋給市級進行統籌，實現“市—區”上下校核。

強化城市更新單元的管控指引。按照更新改造方式，將更新單元劃分為保護傳承類、優化改造類、整治提升類3類。保護傳承類主要包括歷史文化街區和歷史地段；優化改造類主要指以局部改造、功能置換、修繕翻新、景觀整治為主；整治提升類主要針對存在一定安全隱患需要拆除重建的地區。針對不同類型的更新單元提出量化指引和管控指標，明確各類單元內的建設總量規模上限，嚴控更新增量，并納入控規管控內容當中。在實施環節，原則上以更新單元為基礎實現資金平衡，對于重大更新項目難以在單元內部實現資金平衡的，可在多個單元內進行整體統籌。

（3）制定功能格局優化策略

銜接市級國土空間總體規劃，提出面向中遠期的城市功能格局優化路徑。完善城市空間結構是實施城市更新行動的主要任務之一[19]，濰坊作為工業城市，工業用地規模大且分布零散，“工業圍城”的現象突出。另外，濰坊發達的縣域經濟導致中心城區人口集聚和輻射不強，缺乏高品質的服務設施。這些現實困境都阻礙了城市能級和活力的進一步提升。因此，本次規劃結合市級國土空間總體規劃的要求和設想，提出中心城區的城市空間格局優化重點。一是調整工業用地布局，對產業園區外的零散工業用地進行更新價值評估，明確近期可騰退的空間，并制作用途變更的負面清單，嚴格限制房地產導向的開發建設。對園區內工業用地提質增效，鼓勵探索新型產業用地，識別近期可更新的區域，加強產業配套設施的建設。二是優化城市中心體系，對各級中心提出土地用途變更和建設規模的指引，引導要素有效配置，支撐片區特色化發展和城市整體功能提升。

2.1.3 “N”個城市更新行動計劃

立足城市空間格局優化目標，從交通、市政、綠地、歷史文化等系統層面進行專項研究，結合各部門“十四五”重點項目，提出專項行動計劃和重點工程。濰坊圍繞城市安全韌性提升、精致街道治理、綠道網絡建設、美好社區締造、活力水岸塑造、城市名片打造六方面制定專項行動計劃，形成城市更新行動的“作戰總圖”。對接多方實施主體，分解落實更新行動計劃與重點任務，同步銜接具體項目，明確項目內容與規模、責任單位、實施時序等，最終形成從行動到項目、從規劃到實施的“一覽表”（表1）。

表1 重點行動計劃及其部分項目工程一覽

2.1.4 “X”個城市更新重點片區

綜合城市更新的迫切性、設施現狀、可實施性、更新單元等，明確重點更新片區。濰坊城市更新統籌規劃主要明確了三大重點片區，分別是老城片區、寒亭片區和坊茨小鎮片區，對重點片區提出更新指引，分類施策。老城區作為老舊小區規模最大，基礎設施短板最突出的片區，城市更新的重點是文化賦能、煥發活力、改善民生。寒亭片區作為濰坊北站、國家級新區、中央商務區、深圳工業園等多個政策性區域疊加的片區，更新重點任務是促進產業用地提質增效、提升城市空間品質。坊茨小鎮是全國最集中的德、日式建筑聚集區，是濰坊近代工業文明的發源地，具有重要歷史文化價值，更新的重點方向是活化利用歷史文化資源，盤活周邊低效產業用地，整體提升坊茨小鎮及其周邊地區活力。

在重點更新片區基礎上，對接區級實施主體，策劃重點項目。綜合考慮人民群眾需求、城市能級提升需要、可示范性、可實施性等因素，遴選城市更新重點項目，制定實施時序，明確實施主體，納入年度實施計劃，對重點項目開展策劃研究，明確建設規模和強度等管控要求，進行更新主導功能指引，以指導后續項目實施。對于協調難度大的項目由市級事權直接統籌，在全市形成“可示范”“可復制”的更新模式，為后續城市更新工作奠定基礎。

2.2 建立“市—區—項目”的三級聯動機制

濰坊建立了“市—區—項目”的三級聯動機制，試圖打通從宏觀統籌到中觀、微觀實施的更新路徑。在市、區兩級的事權劃分上，總體形成市級協調統籌，區級主導實施的工作機制。市級部門圍繞更新目標，統籌城市更新總體結構和布局，提供政策支撐和機制保障。例如濰坊市政府出臺了《濰坊市城市更新實施辦法》《濰坊市城市更新資金管理辦法》《關于推進城區更新用地工作的實施意見》等系列文件，建立“1+N”的城市更新政策體系，為全市更新工作的開展提供了基本遵循。區政府作為主要實施主體，因地制宜采取各類更新形式，支撐全市層面的城市更新目標實現和空間格局優化。對于單一行政轄區無法統籌的配套設施、道路及資金轉移等問題[20]，由市級部門和各區政府協作解決。區政府定期向市級部門匯報更新工作進展以及在實施過程中遇到的政策、機制“堵點”，市級相關部門及時研究出臺相關政策和地方規范，為項目推進提供實施保障。

在規劃編制上，構建“市級城市更新行動規劃—區級城市更新實施計劃—城市更新項目實施方案”3個層次的城市更新體系。在前文所闡述的市級城市更新行動規劃基礎上，區級城市更新實施計劃首先需要落實市級規劃明確的重點片區和重點項目，提出面向實施的城市更新規劃技術解決方案。編制內容主要包括劃定和優化城市更新單元、提出城市更新空間框架、細化落實市級重點項目計劃部署、統籌片區更新實施方案、提出融資措施等。項目層次則側重詳細設計與施工，制定更加精細化、可落地的實施方案，開展資金回報測算和更新模式研究。

建立“市—區”兩級的項目管理機制。各縣市區遴選更新項目時，充分吸納居民或權利人意見，明確實施主體和資金來源，將初步生成的項目匯總到濰坊市住建局。市住建局初審后向市級城市更新工作聯席會議辦公室提出審核申請，由辦公室組織對項目的可行性和必要性進行論證，批準后可納入城市更新實施項目庫。對于不符合相關政策要求或實施成熟度不高的項目，采取退出機制。將列入城市更新項目庫的項目劃分為市級重點項目及一般項目。其中，重點項目由市級統籌實施，一般項目由各區主導實施。整體安排實施時序，采取“儲備一批、實施一批”的動態管理機制，加強對項目的投資、進度跟蹤監管，確保工作扎實有序推進。

2.3 搭建多方協同的工作組織架構

城市更新作為一項多元主體參與的集體行動[21]，規劃層面為傳統物質空間的更新提供了技術邏輯，而社會層面的協作治理邏輯往往才是更新行動能否得以落實的關鍵[8]。濰坊的城市更新行動以政府為統籌主體，聚焦項目，搭建起由國有實施平臺公司、規劃編制技術團隊、社會公眾、市場主體、金融機構等組織構成的協商平臺（圖4）。市委、市政府設立城市更新聯席會議制度，并由主要領導擔任負責人，統籌和監管各部門、縣市區的城市更新工作。同時，明確城市更新主管部門，下設城市更新工作小組，作為協調各部門和縣市區城市更新具體工作的主要職能機構。實施平臺公司為代理人，依照政府要求，參與項目的具體實操環節，包括前期可行性研究、更新實施模式、資金回報測算、投融資運作、建設運營等環節。規劃編制團隊則在前期謀劃、規劃設計、實施指引等環節提供技術咨詢服務。政府作為推動城市更新行動的核心力量，定期組織各縣市區、部門主要領導召開城市更新工作交流會，及時反饋城市更新推進過程中存在的問題。通過邀請金融機構、市場主體、規劃領域專家開展城市更新論壇，整合各方資源，搭建溝通協商的平臺。與此同時，政府通過媒體宣傳、社區引導等方式，讓公眾參與到城市更新行動中。

圖4 濰坊市協商平臺組織架構

政府在城市更新行動中不僅是凝聚各利益集團的“中間人”，而且也為城市更新活動提供了“秩序保證”[21]。濰坊市城市更新聯席會議辦公室出臺了《濰坊市城市更新考核辦法》，從城市更新的機制體系建立、規劃編制、實施項目推進3個方面建立監督考核機制，并將城市更新工作的開展情況納入政府績效考核，實現對城市更新的常態化監管。

值得注意的是，在更新工作組織機制建立的考核中，濰坊的政策要求各縣市區城市更新工作專班的總負責人由區級主要領導擔任。在工作職責分工上，指定牽頭部門，明確各相關委辦局、國有平臺公司等的具體工作職責，建立由政府統籌、條塊協作、部門聯動、分層落實的工作機制。避免了由于頂層統籌協調力度有限，再加上各部門職責劃分不明確，產生階段性管理盲區和“政策孤島”問題[22]，保障了城市更新從謀劃到實施“不走樣”。

3 新發展階段下城市更新規劃統籌的再思考

3.1 探索增存并舉的可持續更新路徑

針對不同城市發展階段的差異，城市更新要因城施策。我國城市規劃前50年的主流是圍繞增量城市建設用地的增量規劃[23]，未來我國城鎮發展必將圍繞城市更新展開。對于北京、上海、深圳、杭州等城市而言，完善的產業生態和公共服務賦予了城市空間的高價值屬性，存量市場收益潛力較大。但對于我國的多數中小城鎮而言，長期的增量建設早已造成了地方財稅對土地經濟的嚴重依賴。隨著房地產市場的萎縮和征遷難度的提高，單純通過城市更新難以獲得較高的空間增勢，存量的獲利空間愈發有限。濰坊在本次城市更新行動的探索中，也面臨著“策劃項目易，找投資方難”的困境。由于城市本身的發展水平和空間資產增值潛力制約，加之國家在城市更新行動戰略中明確提出嚴控過度房地產化的城市更新方式。社會資本難以找到項目盈利點，導致城市更新的市場動力不足。多數實施項目尤其是增值空間不高的，只能以國有平臺公司主導推進。更新改造后的項目由于運維動力不足，仍然存在人氣活力不足的問題。可見，對于經濟發展動能有限的城鎮而言，真正意義上的存量時代或許還并未到來。

如何以科學的增量發展撬動存量更新，推動增量建設向存量提升過渡，是未來城市更新應該思考的一條重要路徑。在濰坊市濰城區的城市更新實施計劃編制中，初步探索了增存并舉的城市更新實施路徑。在城市更新行動部署方案的制定中，統籌考慮增量空間和可更新的潛力用地，整體謀劃重點片區和項目。設立城市更新專項資金，將增量建設的部分土地出讓收益用于補貼公益性和準經營性的更新項目。

3.2 制度建設和政策體系是城市更新行動的基石

制度建立和創新是城市更新行動的主要著力點之一[1]。在國土空間規劃體系下，各級城市更新行動應緊密銜接各層次的空間規劃，并將強制性內容納入法定規劃，保障城市更新行動能夠有效實施。加強城市更新的法定性，加快推進地方城市更新的立法工作，制定出臺地方性城市更新總章程《城市更新實施條例》，構建層次分明的政策法規體系。同時，設立專門職能機構，負責城市更新工作，聯結政府各相關部門、社會資本、各產權主體。將城市更新行動從“運動式”的行政文件轉變為適應常態化工作要求的制度體系[24]。

在項目實施過程中不斷完善迭代配套政策、制度機制、技術標準體系、資金支持政策等，破解更新工作中的政策壁壘。在重點項目、重點領域實行“一事一議”制度，通過深扎項目實施，搭建和完善城市更新行動的制度框架。例如濰坊在工業用地提質增效的實施項目中，為促進產業轉型升級，保障產業用地供應，探索了“M0”新型產業用地制度，研究出臺了《濰坊市新型產業用地（M0）管理暫行辦法》和實施細則，為全市的同類型更新項目提供了政策“窗口”，也為地方“M0”用地的落地積累了寶貴的實踐經驗。

3.3 推動政府治理方式從主導向協同轉變

政府全盤操作的更新模式雖然可以較好地實現發展意圖，充分保障公共利益，但也承擔了較大的經濟壓力和社會風險[25]，難以具有可持續性。以老舊小區改造為例，在不完善的市場下，多數城市在項目實施中基本上采取的是政府兜底的模式，完全依靠地方財政和國家、省級專項資金扶持來推動社區的更新改造。在前期項目策劃和方案設計階段，普遍存在對運營模式和盈利方式考慮不足的問題，導致在后期的經營中難以產生持續的收益。許多老舊社區改造完成后，社區居委會還需要承擔長期維護和物業管理的職責，加大了政府的財政和治理壓力。另外，居民在更新行動中，由于信息和獲益的不對稱性，參與意識和社區責任感普遍不強，難以主動或持續采取有利于社區發展的行為。

可持續的城市更新要求政府轉變介入的方式，從全盤兜底的“主導者”角色逐漸向協同治理的參與者角色轉型。政府負責制定各項城市更新活動的管控要求、審核方式、監管手段、激勵政策等，協調各方利益，成為引導多元主體參與的“催化劑”。例如通過建立完善的空間增值分享機制、適度提高建設強度等方式，激發市場主體參與的積極性。探索原產權人通過作價出資（入股）、產權租賃、收購重組等更新模式，充分調動產權主體自主更新的積極性。同時，加強輿論宣傳引導，通過新聞媒體宣傳、舉行主題活動等途徑，傳遞城市更新的理念、內涵，提高廣大市民和社會各界對城市更新行動的知曉率，逐步建立多主體共建、多主體共贏的更新機制。

4 結語

面向新的發展理念和要求，加強城市更新規劃統籌，對解決以往更新工作中存在的行動碎片化、實施傳導失效、權責模糊化等問題具有重要作用。本文在國家實施城市更新行動的戰略背景下，提出城市更新規劃統籌需在規劃編制上將城市功能格局的優化調整與局部地段的更新改造結合。在行動制定上銜接中遠期戰略與近期行動，科學制定更新時序。在工作組織機制上協調各級、各部門事權，搭建各方協商的開放平臺。同時，結合住房和城鄉建設部第一批全國城市更新試點城市——濰坊的城市更新實踐探索，對新發展階段下城市更新規劃統籌的工作要點進行了探討，以期為我國城市更新行動的規劃編制和工作路徑提供一些經驗和啟示。

然而，城市更新行動并非一蹴而就，需要一系列的制度創新，才能真正轉變城市發展方式。正如趙燕菁先生所說，能否通過可持續的城市更新模式完成城市化的轉型，將導致城市發展的再一次“大分流”[26]。在未來的研究中，還需要結合其他領域的相關理論，對城市更新的金融、財稅、運維等進行深入探討。

感謝王凱、鄧東、劉繼華對濰坊城市更新的悉心指導，感謝項目組成員對本文的幫助和貢獻。