基于項目全生命周期管理的高校預算管理一體化研究

俞奕奇

（作者單位：浙江大學計劃財務處）

高校預算管理是落實高校各項發展戰略和政策的重要環節，貫穿于高校各項業務活動之中，是高校治理體系的重要組成部分。近年來，隨著信息技術的高速發展，以預算管理制度改革為重點的財政體制改革不斷深入推進，對高校預算管理的科學化、精細化水平提出了更高的要求。

在國家大力推行預算管理一體化改革的背景下，高校實施預算管理一體化，既是國家財政體制改革的要求，也是高校改進管理運行機制、提升治理效能、解決瓶頸問題的內在需求。新形勢下高校將如何深入實施預算管理一體化新模式，如何應對預算管理一體化變革帶來的影響，是當前高校預算管理面臨的新挑戰。

本文通過闡述高校實施預算管理一體化政策背景，對當前高校預算管理一體化建設現狀進行剖析，構建基于項目全生命周期管理的高校預算一體化管理體系，以期對高校實現預算管理一體化提供借鑒。

一、高校實施預算管理一體化的政策背景

2019 年6 月，為推動深化預算管理制度改革，財政部印發了《財政核心業務一體化系統實施方案》，標志著全面部署推進預算一體化進程正式拉開了序幕。

2020年，財政部先后出臺了《預算管理一體化規范（試行）》和《預算管理一體化系統技術標準V1.0》，為健全“標準科學、規范透明、約束有力”的預算管理制度提供了管理規范、技術規范、監管要求[1]，為預算管理一體化系統建設提供了基礎和遵循，大力推動了全面深化預算制度改革[2]。

2021 年3 月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》出臺，對進一步深化預算管理制度改革的具體措施進行了部署，提出了實施項目全生命周期管理、推進支出標準體系建設、強化預算對執行的控制、推進部門間預算信息互聯共享等24 項具體舉措[3]。2021 年4 月，財政部發布的關于《修訂預算管理一體化規范和技術標準有關資產管理內容》的通知，對資產信息卡片所囊括的資產類型進行了擴展和補充，對資產信息卡片的具體內容進行了更新，進一步推進了資產管理融入預算管理一體化建設。

2022 年1 月，財政部、中國人民銀行印發了《中央財政預算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》，進一步完善了預算單位資金支付管理，并對預算單位資金支付行為進行了規范，加快推進中央財政預算管理一體化建設。2022 年9 月，財政部印發《預算指標核算管理辦法（試行）》，明確了預算指標核算的范圍、要素、基本原則、核算科目及科目使用規則[4]，并要求各級政府財政部門提前將有關規則嵌入信息化系統，在2023 年預算編制時進行核算。

近三年密集出臺的各項政策，為高校全面落實預算管理一體化工作奠定了政策基礎。2022 年是預算一體化建設的開局之年，高校根據教育部、財政部的預算一體化建設整體部署，積極落實改革工作，使用預算管理一體化系統編制2023 年部門預算，全力做好高校內部系統與財政系統的銜接。

二、高校預算管理一體化建設現狀

（一）高?；A信息的具體內容、管理流程和規則亟待規范

基礎信息是高校實現預算管理一體化的基礎，對項目庫管理、預算編制、預算執行及評價起到支撐性作用。高校預算一體化的不斷推進，要求高校具備高質量的基礎信息。高校的基礎信息主要包括支出標準、政府收支分類科目、會計科目、績效指標、政府采購基礎信息、賬戶信息、人員及資產信息等。高校的各項基礎信息數據量龐大且情況復雜，來源于不同管理部門，涉及部門較多，管理流程規則各不相同。在現實業務工作中，高?；A信息管理通常存在基礎信息傳遞更新滯后、數據不完整、指標不健全等問題。以資產管理為例，高校用于教學科研的儀器設備種類繁多，由于資產分類標準的不同，財務部門、資產管理部門、采購部門對資產的入賬分類、入庫名稱、采購品目等數據信息存在差異，內部缺乏完整、一致的資產信息。需要校內各部門協同配合，將各項基礎信息的具體內容、管理流程和規則按照預算管理一體化要求進行規范。

（二）高校全生命周期的項目庫建設有待完善

高校預算管理一體化要求高校所有的預算支出均按照預算項目的形式列入項目庫，實施全生命周期管理[5]。根據預算管理一體化要求，項目庫管理一般包括項目登記、項目入庫、項目整合、項目變更、項目公示等預算管理功能，對高校的項目庫管理提出了更高的要求。高校的項目庫管理普遍缺乏長期規劃，項目預算通常僅編報一年，未建立項目滾動預算編報模式，且現有高校財務管理系統中的項目信息僅僅涉及項目的預算和執行，未涵蓋諸如項目立項依據、實施方案、績效目標和指標等全流程的管理內容。要實現全生命周期的項目管理，需要與科研系統、專項管理系統等對接，實現項目信息共享，進一步完善項目庫建設。

（三）高校預算執行缺乏有效的動態監管，追蹤問效機制不健全

高校預算管理一體化要求高校將預算管理的各個關鍵環節進行整合，形成預算全過程管理閉環。高校目前的預算執行統計通常采用手工統計方式，信息反饋缺乏時效性，在預算執行和績效指標完成情況的監控預警方面缺乏有效的管理機制。

（四）高校財務信息化系統與預算管理一體化系統尚未完成對接

高校預算管理一體化要求高校會計核算信息要實時動態反映在預算管理一體化系統中，并通過一體化系統在線辦理高校會計核算業務?，F階段，高校的財務信息化系統尚未與預算管理一體化系統進行對接，而高校目前采用的財務信息化系統除會計核算功能外，為滿足高校財務管理需要，財務信息化系統已實現與高校人事、資產、采購、信息、差旅等平臺的對接。自有財務信息化系統與預算管理一體化系統的業務協同與信息共享成為高校亟須解決的問題。

三、基于項目全生命周期構建高校預算一體化管理體系

項目庫是高校預算管理的基礎，預算項目是高校預算管理的基本單元[5]。鑒于當前高校在預算管理一體化建設過程中的現狀，本文提出高校應牢固樹立預算績效管理理念，建立多部門協同聯動機制，全面梳理高校基礎信息，構建基于項目全生命周期管理的高校預算一體化管理體系（如圖1 所示）。通過完善高校項目庫建設，優化預算編制流程，強化預算執行管理，加快推進高校信息化系統優化升級，將高校預算管理一體化各項內容融入項目全生命周期管理。利用信息化手段打通項目、預算、采購、資產、核算、績效監控評價等多環節，實現高校財務信息化平臺與預算管理一體化系統的有效銜接。

圖1 基于項目全生命周期管理的高校預算一體化管理體系

（一）牢固樹立全面預算管理理念，建立多部門協同聯動機制

高校預算管理一體化是一項長期工程，需要高校各行政職能部門和院系等預算單位的密切協同與配合。高?？沙闪ｉT的工作領導小組，增強對預算管理一體化工作的組織領導，構建多部門聯動配合的工作機制，推進各部門落實預算一體化中每一個流程環節的具體任務，大力增強預算一體化管理的效用。

（二）全方位梳理高校基礎信息，保障信息的真實性與完整性

高校的各個行政職能部門應當對高校的基礎信息進行全方位的梳理與整合，按照預算管理一體化要求補充完善單位信息、人員信息、資產信息等基礎信息，為人員類項目、運轉類項目中的公用經費項目預算編制提供有力的數據支撐。高校應不斷完善財務管理制度，在法定支出標準和固定支出標準的基礎上，結合高校業務實際，規范高校各項支出標準。高校應結合自身發展目標，建立預算績效指標體系，確保各項目設定的績效目標指向明確、細化量化、合理可行，提升高?？冃繕司幹瀑|量。

（三）完善高校項目庫建設，建立常態化項目儲備機制

根據“先有項目再安排預算”的原則，高校所有預算項目均來源于高校項目庫，高校應當按照項目的形式將所有預算支出都列入項目庫進行管理。高校應在高校內部形成一個滾動式、常態化更新的項目儲備機制，將項目基本信息、項目績效目標、項目分年度支出計劃等作為項目申報入庫必填信息，將項目評審、事前績效評估等納入項目入庫流程。項目入庫申請由項目實施單位發起，經歸口管理部門、項目主管部門、評審部門、財務部門等審核通過后，項目完成入庫流程，方可納入項目庫管理。高校應嚴把項目入庫關，歸口管理部門應加強績效目標審核，對項目的可行性、必要性進行充分論證，實施項目滾動管理，做好項目規劃設計評審等前期準備，提高項目儲備質量，完善項目庫建設。

（四）優化預算編制流程，提高預算編制科學性和準確性

預算編報階段，納入當年預算安排的項目應細化預算項目編制。人員類項目和運轉類項目中的公用經費項目，根據系統采集的包括單位、人員、資產等在內的各項基礎信息進行自動測算，有效提升經費核定的規范性與科學性。其他運轉類項目和特定目標類項目，在項目庫中提取項目基本信息、項目績效目標、項目分年度支出計劃等信息的基礎上，需進一步細化編報年度支出計劃、政府采購預算、新增資產預算以及年度績效目標和指標等。在編制年度支出計劃各分項支出時，根據高校建立的支出標準體系模板，按照“分項支出=支出標準×數量”的原則，填報數量后自動生成分項支出金額，從而提高預算支出測算的科學性與準確性。

（五）強化預算執行管理，發揮預算績效管理激勵約束作用

項目實施階段，高校應當建立預算與績效執行“雙監控”機制，發現問題及時糾偏，提高經費使用效益。通過信息化手段利用預算指標，對項目預算執行實施控制，以預算批復核定預算指標，以預算指標控制預算執行。在財務信息化管理系統中實時反映預算指標的增減變動，強化預算執行管理。與此同時，在項目實施過程中，對項目績效目標和指標定期開展事中監控與事后評價，建立預算績效考評機制，將項目績效目標考評結果與部門績效考核結果及下年度資金安排掛鉤，充分發揮預算績效管理的激勵與約束作用。

（六）加快推進高校信息化系統優化升級，穩步推進預算管理一體化進程

高校實現預算管理一體化離不開信息化系統的支持。高校應以預算管理一體化為契機，打造數據資源共享平臺。加快推進信息化系統優化升級，既要打通財務信息化系統與人事、資產、采購、合同、信息、決策支持等外部業務系統間的壁壘，實現信息互融互通、數據傳輸反饋，又要加強財務系統內部核算系統、預約系統、預算管理系統、收費系統、差旅平臺等各子系統之間的數據聯通。高校內部各系統實現數據資源共享，將為對接預算管理一體化系統、傳輸標準化數據提供有力保障。