《鄉村振興促進法》視域下鄉村治理法治化研究

郟云峰/揚州大學

法治是推動鄉村振興的重要力量，鄉村治理法治化是實現鄉村振興的必經之路。作為第一部聚焦農民主體地位、農業農村發展的法律，《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）的出臺標志著鄉村治理進入了有法可依的新階段，其作為指導鄉村振興戰略的基礎性、全面性法律規范，對鄉村治理法治化的實現具有里程碑式的意義。《鄉村振興促進法》的制定，是新時代全面實施鄉村振興戰略的法治保障，鄉村治理法治化的實現需要在鄉村經濟、政治、文化等領域充分發揮《鄉村振興促進法》的引領、促進和保障作用。

《鄉村振興促進法》的促進型定位與統合性特征

促進型定位：適應鄉村治理復雜實際情況。相較于傳統強調強制力的管理型立法，《鄉村振興促進法》的促進型立法定位更適應我國鄉村治理的復雜實際情況，更有利于實現國家與社會的良性互動。管理型立法以其對經濟社會干預的較高強度以彰顯價值， 但鄉村治理涉及事務復雜且經常面臨動態調整，過于理性的管理型立法一方面不可能面面俱到，另一方面會擠壓鄉村發展的創新空間。《鄉村振興促進法》采取了彈性規則設置，這在國家立法層面為鄉村治理的現實需要提供了充分的規范空間，與鄉村工作高度契合，更有益于形成秩序與變通的正向關系。《鄉村振興促進法》的促進型定位，既可以聚焦鄉村振興的核心問題、充分發揮其激勵性的引導作用，也可以憑借有效的協商空間與彈性幅度，契合鄉村治理的現實情況。

統合性特征：統合鄉村治理多元立法目標。現行涉及“三農”領域的法律規范數量眾多，但均是對涉及農業農村的某一方面作出規定、立法目標單一，在整體上呈現“各管一攤”的狀態。然而僅憑零散的法律規定并不足以為鄉村振興這一宏觀命題提供法律支撐，在此意義上兼顧鄉村治理多元立法目標的《鄉村振興促進法》具有特殊意義。《鄉村振興促進法》立法目的重點在保障農產品供給安全、保護農村生態屏障安全、傳承中國農村優秀傳統文化三大使命，在推動鄉村全面振興、加快農業農村現代化進程中具有統合性地位。通過對立法精神和具體規定的梳理，可以全貌地厘清實施鄉村振興戰略中鄉村治理的核心內容：在具體內容上，包括產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、城鄉融合、扶持措施、監督檢查等七個方面；在制度設計上，兼顧鄉村經濟、政治、文化三個領域；在目標指向上，既強調政府在實現鄉村振興的過程中應承擔的引導職責，又明確農民的主體地位；在實現途徑上，既強調發展農村經濟，保證農民經濟效益，又貫徹綠色發展理念，重視農村人居環境建設，實現鄉村全面振興。

以《鄉村振興促進法》為核心的鄉村治理法治體系

以《鄉村振興促進法》為核心的鄉村治理法治體系可以分為法律規范、政策性文件與以村規民約為代表的鄉村規范三個層級。法律規范構成框架的主干內容，在規范層級上包括國家立法與地方立法，分別指向通行全國的制度和區域性的制度；在內容上以土地制度為中心，著眼于農村集體土地的使用、收益、流轉，特別強調農村生態環境的保護。政策性文件構成框架的枝干內容，是貫徹實施《鄉村振興促進法》的配套制度，對法律規范起到補充與試驗的雙重作用。以村規民約為代表的鄉村規范則構成法治框架的枝葉內容，是在鄉村受民眾普遍認可、行之有效的道德規范，與民眾的日常生活聯系最為密切。從規范的效力程度分析，法律規范的效力高于政策性文件和以村規民約為代表的鄉村規范，是鄉村振興戰略的直接依據，對鄉村治理具有重要的保障性功能。從規范的靈活性程度分析，政策性文件高于法律規范與以村規民約為代表的鄉村規范，在一項具體制度從構想走向法律的過程中，政策性文件與制度推行的現實情況最為貼近。從規范的明確程度分析，以村規民約為代表的鄉村規范遠低于法律規范與政策性文件，卻最能體現鄉村差異性與歷史文化，在整個鄉村治理法治框架內起到潤滑作用。

以《鄉村振興促進法》為核心的法律規范、政策性文件與以村規民約為代表的鄉村規范之間并非處于割裂的狀態。首先，涉及鄉村治理的各項法律規范應當以《鄉村振興促進法》為依據進行完善，理順法律規范間的理論邏輯，避免存在沖突矛盾。其次，應當打通各類政策性文件向法律規范轉化的通道，政策性文件中所涉及的制度經過實踐的調整完善，在條件成熟時，按照立法程序可以轉化為明確的法律規范，實現對鄉村治理實踐經驗的制度固化、提煉和上升。再次，法律規范特別是地方立法、政策性文件應當與以村規民約為代表的鄉村規范形成良性互動：一方面，法律規范、政策性文件應當對以村規民約為代表的鄉村規范起到過濾作用，將其中不符合法治原則、落后于時代的部分內容予以剔除，取其精華，去其糟粕；另一方面，對于暫時難以納入法律規范、政策性文件規制的事項，應當充分尊重鄉風民俗和傳統習慣，通過建立健全村規民約，發揮其促進鄉村治理的積極作用。

《鄉村振興促進法》指引下完善鄉村治理的實現路徑

以堅持農民主體地位、保障農民合法權益為核心目標。在實施鄉村振興戰略過程中，農民群體既是核心的參與者又是首要的受益者，必須將堅持農民主體地位、維護農民合法權益作為立足點和出發點。這既是《鄉村振興促進法》明確規定的一項基本原則，更是激發鄉村活力的重要保證。落實農民的主體地位，需要從農民經濟收入、精神文化、生態環境等多個角度共同發力，尤其要重視對農民土地權益的保護。這是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的基石。

提高鄉村治理參與熱情，營造良好的法治氛圍。僅靠單一群體難以將鄉村振興真正落實，實現《鄉村振興促進法》的引領作用，必須凝聚全社會關注農業、關心農村、關愛農民的合力，這一方面需要加強黨員干部對于《鄉村振興促進法》的理解與認識發揮引導作用，另一方面需要專業化的法律力量對鄉村振興事業保駕護航，積極化解矛盾糾紛。