《行政強(qiáng)制法》研究的熱點(diǎn)主題與未來展望
——基于CiteSpace的可視化分析*

蘇 穩(wěn),伊 強(qiáng)

(北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院,北京 100192)

2011年6月30日,第十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)①,至此,歷經(jīng)十多年的醞釀、調(diào)研、起草、審議和修改的《行政強(qiáng)制法》制定工作終于告一段落。2012年1月1日,《行政強(qiáng)制法》的頒布成為我國行政法治建設(shè)過程中的又一個(gè)里程碑,為我國依法行政提供了有力的法律依據(jù),規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制行為,進(jìn)一步推動(dòng)了我國法治國家的建設(shè),這與世界各國關(guān)于行政強(qiáng)制法治化的研究趨勢(shì)相一致。在《行政強(qiáng)制法》頒布以前,我國行政部門長(zhǎng)期面臨著行政強(qiáng)制法規(guī)分散,行政強(qiáng)制權(quán)力實(shí)施混亂,執(zhí)法方式單一等問題。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于《行政強(qiáng)制法》及其相關(guān)實(shí)踐的學(xué)術(shù)研究不斷深化,研究?jī)?nèi)容全面、視角多元、方法多樣,但是對(duì)《行政強(qiáng)制法》頒布前后進(jìn)行綜述性研究的文章較少。本文使用可視化分析工具CiteSpace對(duì)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行分析,充分梳理21世紀(jì)以來我國《行政強(qiáng)制法》研究的現(xiàn)狀、主要熱點(diǎn)以及未來走向,推動(dòng)《行政強(qiáng)制法》研究進(jìn)一步深入。

一、研究設(shè)計(jì)

使用可視化分析工具CiteSpace對(duì)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行處理,并對(duì)文獻(xiàn)數(shù)量與年份、作者、機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵詞等進(jìn)行量化,生成知識(shí)圖譜并分析,揭示《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域的前沿?zé)狳c(diǎn)和未來趨勢(shì)。

(一)研究對(duì)象

本研究文獻(xiàn)來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI),設(shè)置檢索條件:主題為“行政強(qiáng)制法”;時(shí)間跨度選取2001-2020年(《行政強(qiáng)制法》主題研究文獻(xiàn)最早收錄于2001年);期刊來源為全部期刊;檢索條件設(shè)置為精確。本次檢索的具體時(shí)間是2021年2月25日,為確保研究的準(zhǔn)確性和有效性,本研究嚴(yán)格篩選搜集的數(shù)據(jù),對(duì)檢索到的625篇文獻(xiàn),在排除了一些政策性文件、新聞報(bào)導(dǎo)、紀(jì)要等非研究類型的文獻(xiàn)之后,最終篩選出459篇文獻(xiàn)作為有效數(shù)據(jù)。借助CiteSpace軟件對(duì)459篇期刊論文進(jìn)行處理,并對(duì)作者、機(jī)構(gòu)和關(guān)鍵詞等進(jìn)行量化,通過數(shù)據(jù)可視化手段得到“科學(xué)知識(shí)圖譜”。

(二)研究方法

CiteSpace是用于科學(xué)文獻(xiàn)分析的可視化工具,可用來構(gòu)建學(xué)科知識(shí)圖譜,分析學(xué)科熱點(diǎn)并揭示前沿趨勢(shì)[1]。本研究使用可視化分析軟件CiteSpace(5.7.R3版本)采用文獻(xiàn)計(jì)量分析法對(duì)搜集的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化分析并繪制“行政強(qiáng)制法”相關(guān)研究科學(xué)知識(shí)圖譜。科學(xué)知識(shí)圖譜顯示科學(xué)知識(shí)的發(fā)展進(jìn)程與結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系,有助于幫助探索某一學(xué)科或領(lǐng)域研究熱點(diǎn)演化的關(guān)鍵路徑與知識(shí)拐點(diǎn),可以更好掌握其研究進(jìn)展與前沿領(lǐng)域。

將從中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫搜集并篩選出的459篇樣本文獻(xiàn)以Refworks格式導(dǎo)出,將其轉(zhuǎn)換為CiteSpace軟件可識(shí)別的格式,導(dǎo)入該軟件并新建數(shù)據(jù)工程命名為data。將新建數(shù)據(jù)工程data的時(shí)間范圍設(shè)置為2001-2020年。操作步驟如圖1所示。

圖1 操作步驟

在使用可視化軟件對(duì)樣本文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析時(shí),主要在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,同時(shí)采用定量分析和定性分析相結(jié)合的研究方法,以期更全面地了解當(dāng)前“行政強(qiáng)制法”領(lǐng)域研究熱點(diǎn)及未來發(fā)展趨勢(shì)。

為了清晰地展示“行政強(qiáng)制法”研究的活躍程度和理論水準(zhǔn),預(yù)測(cè)其將來的研究走向,可以參照年度論文的發(fā)表數(shù)量及變化趨勢(shì)。根據(jù)圖2發(fā)文數(shù)量分布圖,可以把《行政強(qiáng)制法》的學(xué)術(shù)研究分成四個(gè)時(shí)期。第一時(shí)期(2001-2004年)是低迷期。這一時(shí)期以《行政強(qiáng)制法》為主題的研究論文數(shù)量較少,表明該時(shí)期對(duì)《行政強(qiáng)制法》制定為主題的關(guān)注程度相對(duì)較低。第二時(shí)期(2005-2009年)是平緩期,這一時(shí)期以《行政強(qiáng)制法》制定為主題的研究論文數(shù)量有所增加,其原因可能是《行政強(qiáng)制法》經(jīng)歷了2005年12月一審、2007年10月二審和2009年8月三審,而且后兩次的審議間隔都剛好接近立法審議兩年的“大限”,有相關(guān)學(xué)者稱這兩次都是在臨近“死亡”時(shí)被“激活”的。第三時(shí)期(2010-2014年)是攀升期,在此期間,研究論文數(shù)量于2012年達(dá)到峰值,其原因可能是《行政強(qiáng)制法》于2011年6月30日通過,自2012年1月1日起施行,此階段學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域關(guān)注程度較高。第四時(shí)期(2015-2020年)是回落期,在這一時(shí)期相關(guān)研究論文數(shù)量逐漸減少,其原因可能是《行政強(qiáng)制法》的執(zhí)行趨于穩(wěn)定,法律實(shí)施進(jìn)入實(shí)踐檢驗(yàn)階段,學(xué)界對(duì)《行政強(qiáng)制法》的研究也逐漸成熟,相關(guān)學(xué)者對(duì)進(jìn)一步研究持觀望態(tài)度。

圖2 發(fā)文數(shù)量分布圖

二、結(jié)果與分析

(一)作者合作圖譜

作者合作圖譜反映了某研究領(lǐng)域發(fā)文作者及相關(guān)之間關(guān)系的情況。作者合作圖譜(圖3)字體的大小反映了作者發(fā)文量的多少,從圖中可以直觀地看出對(duì)該研究領(lǐng)域有深入研究和具有影響力的作者。

圖3 作者合作圖譜

核心作者反映了學(xué)者在某一學(xué)科或領(lǐng)域中具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)影響力,在相關(guān)學(xué)科或領(lǐng)域研究中起到領(lǐng)頭作用。關(guān)于某個(gè)研究領(lǐng)域的研究人員數(shù)量和發(fā)表的論文數(shù)量問題,美國科學(xué)家普萊斯(Price)提出了普萊斯定律和計(jì)算核心作者的計(jì)算公式,即M=0.749(Nmax)1/2[2]。通過作者合作網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息,可以發(fā)現(xiàn)在《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域發(fā)表論文數(shù)量最多的作者分別是陳菲和劉穎,2001-2020年期間在該研究領(lǐng)域均發(fā)表論文5篇。根據(jù)核心作者計(jì)算公式,將Nmax=5帶入公式,可得M=1.675。即當(dāng)作者發(fā)文數(shù)量在2篇以上(含2篇)時(shí),可視為該研究領(lǐng)域的核心作者。

如圖3所示,作者合作網(wǎng)絡(luò)中共有299個(gè)關(guān)系節(jié)點(diǎn),69條連線,網(wǎng)絡(luò)密度為0.015。節(jié)點(diǎn)信息顯示發(fā)文量最大的作者分別是陳菲和劉穎,兩位學(xué)者處于作者合作網(wǎng)絡(luò)的核心位置。除此之外,該領(lǐng)域核心作者還有姜明安(4篇)、張禹(4篇)、張貴峰(4篇)、李岳德(4篇)、胡健(4篇)、袁曙宏(4篇)、丁曉華(3篇)、余曉潔(3篇)、丁曉華(3篇)、侯宇(3篇)、彭東昱(3篇)、李大勇(3篇)、李艷霞(3篇)、楊建順(3篇)、楊維漢(3篇)、胡建淼(3篇)、余曉潔(3篇)等。

(二)機(jī)構(gòu)合作圖譜

相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)文機(jī)構(gòu)在某一領(lǐng)域的分布和相互合作關(guān)系可以反映該研究領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的主要學(xué)術(shù)地位。通過機(jī)構(gòu)合作圖譜分析,可以進(jìn)一步了解《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域的主要機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)合作圖譜(圖4)字體的大小反映了機(jī)構(gòu)發(fā)文量的多少,機(jī)構(gòu)之間的連線表明了機(jī)構(gòu)相互之間的合作關(guān)系。如圖4所示,中國人民大學(xué)法學(xué)院、北京大學(xué)法學(xué)院、華東政法大學(xué)是《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域中最具代表性的機(jī)構(gòu)。此外,發(fā)文量3篇及以上的機(jī)構(gòu)有9個(gè),其中高等院校法學(xué)院占7個(gè),由此可以看出,高等院校法學(xué)院是當(dāng)前我國《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域的主要機(jī)構(gòu)類型。

圖4 機(jī)構(gòu)合作圖譜

(三)關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

詞頻分析是一種提取關(guān)鍵詞頻數(shù)分布的方法,可以從文獻(xiàn)信息中提取出文獻(xiàn)的核心內(nèi)容,以研究該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)和研究熱點(diǎn)[3]。關(guān)鍵詞共詞的方法通過構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)能夠反映出文獻(xiàn)的相關(guān)主題與主要內(nèi)容,關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率反映出數(shù)據(jù)分析的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),即研究的熱點(diǎn),對(duì)關(guān)鍵詞的計(jì)量分析可以對(duì)該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)進(jìn)行全面認(rèn)知和理解。中心度也是判斷某一學(xué)科或領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的重要指標(biāo),關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的中心性一般超過0.1。關(guān)鍵詞頻次越高,反映出在該研究領(lǐng)域關(guān)于此關(guān)鍵詞的研究熱度越強(qiáng)。在關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識(shí)圖譜(圖5)中,關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次較高的依次是“行政強(qiáng)制法”“行政強(qiáng)制”“代履行”“全國人大常委會(huì)”“加處罰款”等,這些關(guān)鍵詞在一定程度上反映了學(xué)界針對(duì)《行政強(qiáng)制法》的研究熱點(diǎn)和重要主題。個(gè)體在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度由個(gè)體中心度反映出來,根據(jù)高頻次關(guān)鍵詞以及高中心度關(guān)鍵詞表(表1),可以發(fā)現(xiàn)中心度最高的前五位關(guān)鍵詞依次是“行政強(qiáng)制”“行政強(qiáng)制法”“即時(shí)強(qiáng)制”“加處罰款”“強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”,這些關(guān)鍵詞在《行政強(qiáng)制法》研究的知識(shí)網(wǎng)絡(luò)中起到了較強(qiáng)的中介作用。

表1 高頻次關(guān)鍵詞以及高中心度關(guān)鍵詞表

圖5 關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識(shí)圖譜

如圖5和表1所示,剔除與本研究主題一致的關(guān)鍵詞“行政強(qiáng)制法”“強(qiáng)制法”等,暫不進(jìn)行具體分析,涉及對(duì)行政強(qiáng)制主體及相互之間關(guān)系的研究關(guān)鍵詞有“工商機(jī)關(guān)”“相對(duì)人”等;涉及對(duì)行政強(qiáng)制行為及相互之間關(guān)系的研究關(guān)鍵詞有“加處罰款”“滯納金”“即時(shí)強(qiáng)制”“行政執(zhí)法”“先行登記保存”等;涉及對(duì)《行政強(qiáng)制法》與公民權(quán)益及相互之間關(guān)系的研究關(guān)鍵詞有“公民權(quán)利”“合法權(quán)益”“人文關(guān)懷”等;涉及對(duì)《行政強(qiáng)制法》與國內(nèi)其他法律及其關(guān)系的研究關(guān)鍵詞有“行政處罰法”“道路交通安全法”“治安管理處罰法”等;除此之外,還有“地方性法規(guī)”“比例原則”等與《行政強(qiáng)制法》有關(guān)的其他相關(guān)問題。顯然,當(dāng)前對(duì)《行政強(qiáng)制法》的研究具有內(nèi)容廣泛和主題多樣等特點(diǎn)。

(四)Timeline知識(shí)圖譜

關(guān)鍵詞聚類方法是通過共詞網(wǎng)絡(luò)對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行分析和聚類,能夠更清楚地顯示研究熱點(diǎn)的演變趨勢(shì)。基于Timeline的知識(shí)圖譜(圖6),關(guān)鍵詞聚類網(wǎng)絡(luò)內(nèi)共有447個(gè)節(jié)點(diǎn),1 249條連線,網(wǎng)絡(luò)密度為0.012 5,劃分為11個(gè)聚類。聚類的模塊值(Q值)為0.259 7,聚類的平均輪廓值(S值)為0.888 6,大于0.7,說明聚類結(jié)果是令人信服的,呈現(xiàn)高效率特征。由于“行政強(qiáng)制法”作為關(guān)鍵詞首次出現(xiàn)的年份是2001年,故本研究呈現(xiàn)了2001年之后該領(lǐng)域高頻關(guān)鍵詞在時(shí)間維度上的發(fā)展趨勢(shì),整體上關(guān)于《行政強(qiáng)制法》研究?jī)?nèi)容呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。根據(jù)Timeline知識(shí)圖譜發(fā)現(xiàn),2012年之前主要研究重點(diǎn)是靜態(tài)研究主體,基于《行政強(qiáng)制法(草案)》探討《行政強(qiáng)制法》法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯等;在2012年《行政強(qiáng)制法》頒布之后研究重點(diǎn)多為動(dòng)態(tài)研究程序,出現(xiàn)的法律適用、完善程序、法律依據(jù)、執(zhí)法困境等關(guān)鍵詞,說明近些年國內(nèi)出現(xiàn)的《行政強(qiáng)制法》研究熱潮,重點(diǎn)關(guān)注了法律制度完善及法律實(shí)施依據(jù)規(guī)范。

圖6 Timeline知識(shí)圖譜

基于關(guān)鍵詞聚類分析,“依法行政”“執(zhí)法檢查”“法律依據(jù)”“地方人民政府”“政務(wù)公開”“應(yīng)急預(yù)案”“強(qiáng)制執(zhí)行”等關(guān)鍵詞是近幾年的研究熱點(diǎn)。分析發(fā)現(xiàn)“依法行政”側(cè)重對(duì)“行政強(qiáng)制主體合法性”“行政強(qiáng)制合理實(shí)施”等研究;“強(qiáng)制執(zhí)行”“執(zhí)法檢查”“地方人民政府”側(cè)重研究“行政主體強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)”問題;“應(yīng)急預(yù)案”“政務(wù)公開”“法律依據(jù)”側(cè)重研究“行政強(qiáng)制與相關(guān)法律的競(jìng)合”問題。說明,行政強(qiáng)制主體、執(zhí)法權(quán)與相關(guān)法律競(jìng)合等問題已成為當(dāng)前《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。

三、研究熱點(diǎn)主題

通過對(duì)《行政強(qiáng)制法》有關(guān)研究論文的發(fā)文量與發(fā)文年份、作者、機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵詞進(jìn)行分析,可以得知近年來國內(nèi)學(xué)者圍繞《行政強(qiáng)制法》形成了一系列研究成果。通過可視化分析工具CiteSpace對(duì)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量分析,并對(duì)《行政強(qiáng)制法》的主要研究論文進(jìn)行深入閱讀和研究,概括出《行政強(qiáng)制法》研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)包括保障行政決定執(zhí)行,提高行政執(zhí)行效率;限定行政強(qiáng)制范圍,明晰強(qiáng)制執(zhí)行措施;完善代履行法律關(guān)系,規(guī)范代履行標(biāo)準(zhǔn)程序;依托現(xiàn)實(shí)實(shí)踐需求,優(yōu)化法律規(guī)則程序等。

(一)保障行政決定執(zhí)行,提高行政執(zhí)行效率

《行政強(qiáng)制法》經(jīng)過五審終于得以頒布,堪稱是我國行政法治歷史上極具里程碑意義的事件。行政強(qiáng)制權(quán)力的行使具有特殊性和現(xiàn)實(shí)性,是行政權(quán)力中最具強(qiáng)制性、控制性和風(fēng)險(xiǎn)性的一項(xiàng)國家權(quán)力,而行政強(qiáng)制行為則是確保行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)有力手段[4],《行政強(qiáng)制法》作為我國第一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制專項(xiàng)法典,對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行了明確,并對(duì)行政強(qiáng)制行為進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)范[5]。但由于我國公民、法人和其他組織自覺履行行政決定意愿較弱,法律意識(shí)淡薄,使得當(dāng)前大量行政決定沒有得到良好執(zhí)行[6]。其原因主要表現(xiàn)為,行政機(jī)關(guān)所享有的行政強(qiáng)制手段與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不匹配,不能有效地執(zhí)行;人民法院執(zhí)行能力不強(qiáng),行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行難以執(zhí)行到位。在行政過程中,行政決定得不到有效執(zhí)行將給行政管理秩序造成沖擊,從而削弱政府影響力及降低政府威信。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條的規(guī)定,人民法院是行政決定強(qiáng)制執(zhí)行的主要主體,在《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施后,隨著行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件數(shù)量的增多和執(zhí)行難度的增大,人民法院所面臨的行政強(qiáng)制執(zhí)行壓力陡增,對(duì)其執(zhí)行能力帶來了巨大的考驗(yàn)。對(duì)于造成這一形勢(shì)的原因,王青斌、高晨輝(2022)認(rèn)為,人民法院的職責(zé)主要是居中裁判,然而,當(dāng)前人民法院不僅負(fù)責(zé)審理行政強(qiáng)制執(zhí)行案件,除此之外還需要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行,容易引發(fā)當(dāng)事人對(duì)人民法院司法公正形象的質(zhì)疑[7]。同時(shí),劉雨嫣(2020)提出現(xiàn)行非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行是“司法能動(dòng)有余而克制不足”,未能秉持司法謙抑,表現(xiàn)為當(dāng)前人民法院申請(qǐng)實(shí)施非訴訟行政強(qiáng)制執(zhí)行的案件,數(shù)量與執(zhí)行難度上已遠(yuǎn)超于行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行案件,人民法院陷入本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)面臨的執(zhí)行困境之中,勢(shì)必與司法體制改革的去行政化趨勢(shì)相違背[8]。由此,提高人民法院的執(zhí)行能力成為推動(dòng)《行政強(qiáng)制法》有效實(shí)施的一大關(guān)鍵。在這一問題上,徐繼敏(2012)主張從資金、人員和組織等方面不斷增強(qiáng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行能力,強(qiáng)化人民法院的執(zhí)法責(zé)任[4]。劉雨佳(2022)指出以構(gòu)建訴訟和解協(xié)議效力為著力點(diǎn),構(gòu)建訴訟和解協(xié)議在司法實(shí)務(wù)中的效力,更好發(fā)揮其解決糾紛的強(qiáng)大作用,以提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率[9]。王華偉(2021)認(rèn)為在尊重司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)“雙軌制”的模式下,應(yīng)適度調(diào)整二者執(zhí)行的比例,推進(jìn)創(chuàng)新行政非訴執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式,實(shí)現(xiàn)司法權(quán)和執(zhí)行權(quán)全方位的分離與制約[10]。此外,也有學(xué)者從其它方面提出了應(yīng)對(duì)之策,如余金翎(2020)認(rèn)為要明確效率與公平并重的價(jià)值取向,在對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)的過程中,兼顧行政效率和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約,以期達(dá)到兩種價(jià)值的平衡[11]。楊建順(2012)強(qiáng)調(diào)應(yīng)著力加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè),促進(jìn)執(zhí)法的方式和方法創(chuàng)新,完善對(duì)委托單位的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制,做好行政強(qiáng)制實(shí)施的準(zhǔn)備[12]。基于此,促進(jìn)《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施,提高法院執(zhí)行能力,確保法院權(quán)威性和專業(yè)性尤為關(guān)鍵,同時(shí)壓實(shí)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的主體責(zé)任,適度增加行政主體行政強(qiáng)制權(quán),提高行政執(zhí)行效率,也至關(guān)重要。

(二)限定行政強(qiáng)制范圍,明晰強(qiáng)制執(zhí)行措施

長(zhǎng)期以來,我國行政法理學(xué)在行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制等概念及相關(guān)關(guān)系的界定上存在很大分歧,《行政強(qiáng)制法》直接規(guī)定“行政強(qiáng)制,包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行”。雖然,“行政強(qiáng)制”的概念在法律層面得到了統(tǒng)一,但該定義過于模糊,執(zhí)法過程中的行政行為難以直接界定為行政強(qiáng)制措施,也給《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施造成困擾。例如,《安全生產(chǎn)法》第五十六條第3款規(guī)定,應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即排除檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患;應(yīng)當(dāng)責(zé)令從危險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)撤出在重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的作業(yè)人員,責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用。類似上述責(zé)令立即排除、責(zé)令停止經(jīng)營活動(dòng)等措施是否符合行政強(qiáng)制措施,學(xué)界也存在較大爭(zhēng)議。胡建淼(2012)認(rèn)為,“責(zé)令”是行政機(jī)關(guān)的行政命令,不會(huì)直接影響行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)和場(chǎng)所,它屬于意思行為而不是物理行為,不屬于行政強(qiáng)制措施范疇[13];而衛(wèi)瑋(2013)卻強(qiáng)調(diào),“責(zé)令”具有“臨時(shí)控制”的作用,具有“強(qiáng)制性”特點(diǎn),應(yīng)被視為行政強(qiáng)制措施[14]。目前,與“責(zé)令”處于相同窘境的還有“登記保存”“取締”“銷毀”等措施。除了行政強(qiáng)制措施范圍邊界問題爭(zhēng)議較大之外,行政強(qiáng)制方式的合法性問題也較為突出。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行方式有“加處罰款或者滯納金”“劃撥存款、匯款”“拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物” “排除妨礙、恢復(fù)原狀”“代履行”及“其他強(qiáng)制執(zhí)行方式”,且強(qiáng)調(diào)“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”。法定五種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式以及明確行政強(qiáng)制執(zhí)行法定原則,使得實(shí)踐中大量《行政強(qiáng)制法》頒布之前已經(jīng)存在的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式都面臨合法性爭(zhēng)議。如表2中出現(xiàn)的“凍結(jié)”“查封”“扣押”和“強(qiáng)制執(zhí)行”仍出現(xiàn)在現(xiàn)行有效法律規(guī)范性文件②,且相關(guān)法律文件數(shù)量巨大。這既表明《行政強(qiáng)制法》沒有對(duì)頒布之前已經(jīng)設(shè)定的強(qiáng)制執(zhí)行方式作出合理安排,也表明其它相關(guān)法律文件并未依據(jù)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一清理和修訂。對(duì)于這一現(xiàn)象,徐繼敏(2011)認(rèn)為,根據(jù)不溯及既往原則,《行政強(qiáng)制法》生效前存在行政強(qiáng)制規(guī)定的相關(guān)法律法規(guī)依然有效,但與其要求的“行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行繼續(xù)執(zhí)行”相違背,明顯違反了《行政強(qiáng)制法》的立法目的[15]。關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式合法性問題,許多學(xué)者提出了不同的解決方法。比如,鄭雅方(2013)提出借鑒域外制度經(jīng)驗(yàn)和《行政強(qiáng)制法》第十條有關(guān)“行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)”的規(guī)定,允許其他強(qiáng)制執(zhí)行措施在行政法規(guī)和地方性法規(guī)中出現(xiàn)[16]。劉晉(2020)主張應(yīng)該對(duì)“其他行政強(qiáng)制措施”的法律本質(zhì)進(jìn)行清晰界定,為判斷某行政行為是否屬于“其他行政強(qiáng)制措施”提供明確的辨析標(biāo)準(zhǔn)[17]。胡斯琴(2019)則認(rèn)為應(yīng)及時(shí)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行法律清理,明確規(guī)章以下規(guī)范性文件中行政強(qiáng)制措施的“規(guī)定權(quán)”,細(xì)化行政強(qiáng)制措施中的法律保留事項(xiàng),完善行政強(qiáng)制措施設(shè)定程序[18]。因此,行政強(qiáng)制范圍的界定仍將是研究熱點(diǎn),而對(duì)于通過修訂《行政強(qiáng)制法》來解決該法規(guī)定之外的行政強(qiáng)制措施合法性問題則應(yīng)審慎,需進(jìn)一步聚焦“行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)是否需要調(diào)整擴(kuò)大”以及“其它法律文件中存在的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施如何處理”兩大問題上。

表2 我國現(xiàn)行有效法律規(guī)范性文件設(shè)定強(qiáng)制措施情況(單位:部)

(三)完善代履行法律關(guān)系,規(guī)范代履行標(biāo)準(zhǔn)程序

2011年,《行政強(qiáng)制法》首次以法律形式提出代履行概念,此前有關(guān)代履行的相關(guān)規(guī)定散落在其他法律和地方性法規(guī)之中。目前,法定的“代履行”概念已經(jīng)提出十余年,但學(xué)界依然未形成相對(duì)成熟的代履行理論及體系,國內(nèi)學(xué)者對(duì)于代履行這一行政強(qiáng)制執(zhí)行方式仍高度關(guān)注。如圖7所示,近10年來,“行政強(qiáng)制法”研究領(lǐng)域?qū)W者對(duì)“代履行”研究關(guān)注度呈現(xiàn)環(huán)比增長(zhǎng),相關(guān)研究文獻(xiàn)不斷增多。《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)行之前,學(xué)界普遍將“代履行”稱為“代執(zhí)行”,即“在義務(wù)人沒有依法履行義務(wù)時(shí),行政主體借助相關(guān)手段使他人代替義務(wù)人履行其本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,而強(qiáng)制義務(wù)人向代替其履行義務(wù)者支付相關(guān)費(fèi)用的一種行政強(qiáng)制手段”。《行政強(qiáng)制法》中代履行制度涉及行政機(jī)關(guān)、代履行人、行政相對(duì)人三方主體,對(duì)于三方主體之間的法律關(guān)系的性質(zhì),學(xué)界提出了不同的觀點(diǎn)。如,吳恩玉(2010)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與代履行人以私法合同確定代履行權(quán)利義務(wù),行政機(jī)關(guān)與義務(wù)人之間屬于是公法關(guān)系,義務(wù)人與代履行人之間沒有直接的法律關(guān)系[19]。相反,朱瑞(2013)則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和代履行人的關(guān)系應(yīng)屬于公法關(guān)系,行政機(jī)關(guān)為使代履行人作為行政輔助者協(xié)助完成執(zhí)行任務(wù),與代履行人簽訂公法委托合同,代履行的執(zhí)行不僅是為了完成行政目的,同時(shí)也屬于在公法上的義務(wù)[20]。代履行制度的提出表明了我國依法行政、依法治國的目標(biāo)和決心,但代履行制度實(shí)施實(shí)踐卻尚存在問題和矛盾。如朱峰(2020)指出由于代履行選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確、機(jī)制不健全,行政機(jī)關(guān)在選擇代履行人時(shí)通常具有較強(qiáng)主觀性,易損害行政相對(duì)人的權(quán)益[21]。曾昊鋒(2021)提出行政強(qiáng)制法第五十一條列舉了普通代履行應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定,但是過于籠統(tǒng),對(duì)于由行政機(jī)關(guān)自身實(shí)施代履行還是由第三方實(shí)施代履行不加區(qū)分[22]。尹孝勉(2020)認(rèn)為在實(shí)踐當(dāng)中仍然存在行政機(jī)關(guān)濫用代履行的情況,行政機(jī)關(guān)混淆代履行和行政強(qiáng)制的界限、一般代履行和立即代履行的適用情況,以代履行的名義實(shí)施行政強(qiáng)制,在只符合一般代履行的情況下實(shí)施了立即代履行[23]。李靖邦(2022)指出代履行實(shí)施過程中費(fèi)用機(jī)制尚不完善,被代履行人權(quán)利的收費(fèi)程序及其救濟(jì)途徑處于一定程度的空白狀態(tài)[24]。總之,代履行制度的不完善和理論的不成熟都將使得這一主題成為學(xué)者們持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn),有關(guān)代履行制度主體、程序、救濟(jì)和費(fèi)用等具體問題亟需學(xué)者們進(jìn)一步探討,以為代履行制度的完善提供依據(jù)。

圖7 行政強(qiáng)制法研究領(lǐng)域內(nèi)代履行學(xué)術(shù)關(guān)注度

(四)依托現(xiàn)實(shí)實(shí)踐需求,優(yōu)化法律規(guī)則程序

在分析中發(fā)現(xiàn),除了學(xué)者們所重點(diǎn)關(guān)注的主題之外,筆者認(rèn)為現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》的一些程序規(guī)則和執(zhí)行模式也需進(jìn)一步完善。一是行政強(qiáng)制措施期限問題。《行政強(qiáng)制法》中對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的期限有著明確的規(guī)定,但在實(shí)際過程中,繁瑣且耗時(shí)的程序?qū)е略S多行政決定無法在規(guī)定的時(shí)間或者是延長(zhǎng)期內(nèi)完成,往往出現(xiàn)行政相對(duì)人在行政強(qiáng)制期滿后輕易將“解封”財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)無法執(zhí)行行政強(qiáng)制權(quán)。因此,《行政強(qiáng)制法》在設(shè)定查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的期限時(shí),需要從實(shí)際情況考察,注意行政強(qiáng)制措施時(shí)間的彈性伸縮。二是行政強(qiáng)制權(quán)力監(jiān)管缺失。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中,我國行政主體在行使行政強(qiáng)制措施時(shí)具有較強(qiáng)的自由裁量權(quán),使得出現(xiàn)人情案、關(guān)系案,有損法律公平性和嚴(yán)肅性。為避免行政強(qiáng)制執(zhí)行中發(fā)生腐敗現(xiàn)象,須加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)法監(jiān)督檢查力度,完善追責(zé)糾正程序。[25]王華偉(2022)提出監(jiān)督體制構(gòu)建層面可以采取“一點(diǎn)”+“兩翼”的“分層監(jiān)督模式”,其中對(duì)法院行政非訴案件審查的監(jiān)督是核心點(diǎn),前期非訴申請(qǐng)和后續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督是兩翼和兩個(gè)延伸點(diǎn)。[26]田太榮(2021)強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制執(zhí)行措施對(duì)行政相對(duì)權(quán)利人自身利益影響很大,在行政司法實(shí)踐中需要進(jìn)一步完善救濟(jì)和保護(hù)措施。面對(duì)當(dāng)前我國“強(qiáng)行政,弱司法”的現(xiàn)實(shí)狀況,可以借鑒英美國家“司法權(quán)優(yōu)越”的政治理念,加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)的強(qiáng)化,以有效制約行政權(quán)力。[27]三是違法適用行政強(qiáng)制措施。雖然《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施程序作了詳細(xì)規(guī)定,但現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法中違法適用行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象仍然十分突出。王學(xué)輝、唐成余(2021)指出要對(duì)行政強(qiáng)制措施適用情形的類型化分析,針對(duì)不同的適用情形,研究確定合理、適當(dāng)?shù)膶?shí)體性適用條件,以期進(jìn)一步治理“亂”象,降低公民、法人或其他組織受行政強(qiáng)制措施濫用之侵害的風(fēng)險(xiǎn)。[28]以上這些問題都是《行政強(qiáng)制法》實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題,綜上,新時(shí)代在塑造具備現(xiàn)代性的行政強(qiáng)制多元價(jià)值理念體系的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制手段、行政強(qiáng)制條件和行政強(qiáng)制程序的現(xiàn)代化,來回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的具體要求。[29]問題是科學(xué)研究的起點(diǎn),這些問題將成為《行政強(qiáng)制法》研究領(lǐng)域?qū)W者及立法者關(guān)心關(guān)注的焦點(diǎn)。

注釋：

①中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),2011年07月01日,http://www.gov.cn/zhengce/2011-07/01/content_2602261.htm.

②數(shù)據(jù)來源北大法寶法律數(shù)據(jù)庫:關(guān)鍵詞分別設(shè)置為“凍結(jié)”“查封”“扣押”“強(qiáng)制執(zhí)行”,檢索條件設(shè)置為精確,檢索時(shí)間為2021年2月27日.