高校檔案治理中的“法理”和“善治”研究*

汪佐民 ,萬 薇

(1.湖北科技學院 檔案館,湖北 咸寧 437100;2.湖北科技學院 醫學部,湖北 咸寧 437100)

隨著時代的發展,觀念的進步,社會管理模式也在不斷的變遷。從統治到管理,繼而又從管理走向治理,這種脈落清晰的軌跡走向,非常明確地體現了以人為本、和諧互動的社會管理手段的善治發展趨勢。黨的十八屆三中全會首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要任務,國家治理成了頂層設計,檔案治理作為國家治理體系的一個組成部分,檔案治理體系和治理能力現代化是新形勢下國家治理體系和治理能力現代化在檔案領域的具體要求。2020年,新修訂的《中華人民共和國檔案法》明確指出,要“有效保護和利用檔案,提高檔案信息化建設水平,推進國家治理體系和治理能力現代化,為中國特色社會主義事業服務”。2021年,在國家“十四五”開局之年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《“十四五”全國檔案事業發展規劃》,提出推進檔案治理體系建設,檔案資源體系建設,檔案利用體系建設,檔案安全體系建設,共同組成“四個體系”。其中檔案治理體系歷史性的放在首位,是四個體系之基,具有全局性、關鍵性的地位[1]。高校檔案工作作為國家檔案事業一部分,從治理的視角來研究高校檔案治理的發展邏輯,理順高校檔案治理發展流程,科學構想高校檔案治理的未來圖景,研究并建設與時代相適應和匹配的高校檔案治理體系,具有重要的意義。

一、高校檔案治理研究現狀

目前,國家治理體系下的檔案治理研究已經成為檔案學術界的熱點,專家學者圍繞檔案治理進行了多元化的深度研究,百花爭鳴,百花齊放。一是從檔案治理的角度對《檔案法》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》進行深入解讀;二是對檔案治理的核心課題開展縱深研究,研究主題主要包括檔案治理體系建構,檔案治理多元化主體探討,檔案治理的現化化建設以及檔案治理效能評價等;三是由檔案治理的核心內涵發散開來,對檔案治理的外延進行了一定程度的擴展,應用場景日趨多元,主要有檔案數據治理,科技檔案治理,醫療檔案治理,檔案安全治理等等。相關研究在細分領域既有理論的闡述和支撐,有檔案實踐的探討和交流,又有治理語境下建設性的解決方案,由點及面,由內到外,檔案治理研究呈現出日益廣泛和深入的良好發展趨勢。

高校檔案治理是大學治理的一個組成部分,在高校管理工作中發揮著基礎性、支撐性的作用,同時高校檔案治理能力的提升有利于國家檔案治理現代化建設,有利于建設中國特色社會主義大學。筆者以“高校 檔案 治理”為關鍵詞在CNKI中國知網中進行檢索,共獲得關聯度密切的論文28篇,時間跨度從2010年至2021年。通過對這些論文時間的分布,可以清晰地看到高校檔案治理研究的走向和脈絡,研究熱度從低到高,研究力度由淺及深,研究范圍由單一到多元,特別是隨著2021年國家印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》,高校檔案治理研究達到了前所未有的高度和熱度見表1。

表1 近五年檔案治理研究的數量和內容變化圖

在上述研究中,吳敏對《“十四五”全國檔案事業發展規劃》進行了全方位的解讀,提出了高校檔案治理發展的方向和路徑應該是法治化、網絡化、智能化、精細化[2]。戰英分析了目前高校檔案存在的短板和弱項,認為高校檔案治理體系建設和治理能力提升的途徑需要完善治理理論體系,加強高校檔案資源共建共享,促進高校檔案服務共聯共通[3]。李秀則從治理理念、治理機制、治理制度體系、治理流程和治理效益等方面提升高校檔案治理現代化進程[4]。還有江萍等人從高校檔案工作模式的角度出發,提出要強化“大檔案”概念,構建“大技術”平臺,實施“大服務”戰略,激發檔案的“強智庫”功能[5]。可以看出,目前高校檔案治理研究內容的豐富性,研究范圍的擴展性,研究張力的持續性已經日益顯現。但從整體上來看,高校檔案治理已有的研究成果尚未取得整體性認識和形成完整的理論體系,對高校檔案的多元治理主體之間的互動合作研究認識不足,對如何形成科學系統的高校檔案治理效能評價系統研究不夠深入,同時,檔案治理既是一個理論話題,更是一個實踐命題,如何把理論轉化為實踐,在理論和實踐相結合的過程中形成理論和實踐的良性互動,摸索出一條適合中國特色的新時代高校檔案治理之路,尚待時日。

二、從高校檔案管理走向高校檔案治理

要想把握從管理走向治理的發展方向和趨勢,就有必要先厘清治理的真正意義。“治理”(goverance)一詞是個舶來語,原意是指在特定范圍內進行權威性的操縱、控制和引導。但隨著20世紀90年代以后社會自治力量的不斷興起和壯大,這個詞語被注入了更多的涵義。目前,“治理”仍然是一個相對模糊和復雜的概念,其中,最具代表性和權威性的是全球治理委員會對治理概念的界定:治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[6]。從這個概念的界定中,至少可以明確治理有以下幾個特征:一是治理不僅僅是正式規章制度,更是一個過程。二是治理主體多元化,有公有私,有個人也有機構。三是治理不是自下而上,也不是自下而上,而是以調和治理矛盾為核心,各活動主體間互相協調,合作協商。四是治理的本質是以人為本,平等、民主、互動,保障各參與主體的權益,以實現公平正義為宗旨,進而達到善治(good governance)的最終目標。從檔案管理到檔案治理,是檔案事業發展階段的兩種不同形態,是檔案價值和功能在新型社會體制下的拓展和延伸。可以說檔案治理是檔案管理的高級階段,是以多元化的互動模式代替原有的單一的管理模式,它包含著兩層意義,一是“法理”,相當于是原來檔案管理的強化,二是“善治”,這是治理區別于管理的根本核心。“法理”是“善治”的基礎和支撐,“善治”是“法理”的最終目標和任務。

高校檔案從管理走向治理,是高校檔案工作發展的內在動力。目前,高校檔案事業和國家其它事業一樣,都面臨著大發展、大整合、大變革的歷史機遇,高校檔案工作的環境、對象、內容都發生了深刻變化,高校檔案工作的內涵、外延、邊界、科技含量也與過去不可同日而語。高校檔案形成者,從機構擴展到個人;高校檔案形成介質,從偏重紙質到聲像、電子、多媒體的融合;高校檔案形成類型,從以文書檔案為主,擴展到專業檔案、電子檔案、網頁檔案、媒體檔案、口述檔案并重的階段;高校檔案整理者,從專兼職檔案員擴展到檔案形成者、檔案社會服務機構;高校檔案利用者,從高校師生擴展到社會各階層人士,高校檔案的利用方式,從到館查詢擴展到電話、網絡、電郵、移動終端等,有部分高校檔案館甚至達到了“館際互聯、一站檢索、遠程查檔、審批出證”的智慧化檔案館的初始階段。高校檔案作為學校管理、科研和教學活動中直接形成的文件材料,具有歷史性、真實性、憑證性、唯一性,為學校各項工作順利運行提供重要的參考憑證和支撐作用,在面臨歷史性的機遇和挑戰面前,高校檔案工作舊有的思想觀念和傳統的工作模式顯然難以適應時代的社會要求。

高校檔案從管理走向治理,是國家檔案治理體系和治理能力現代化的外在要求。中辦國辦印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中明確提出:到2025年,檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化取得實質性進展,形成與新時代中國特色社會主義事業相適應的檔案事業發展新局面,為建設檔案強國奠定堅實基礎。高校檔案工作作為國家檔案事業體系一個重要內容,必須適應國家現代化總進程,必須配合國家治理體系建設的總戰略,加快高校檔案工作從管理走向治理的進展和速度, 加大高校檔案“資政、存史、育人”功能的開發,強化高校檔案傳承大學精神、維護學校歷史面貌、服務教學科研、提供決策參考的作用,這對于高校檔案治理加速融入國家治理戰略具有重要意義。

高校檔案從管理走向治理,有著非常現實的信息化和數字化基礎。時代的進步和技術的發展日新月異,大數據,云計算、人工智能、物聯網,區塊鏈……這些新技術新力量的出現,促進了數字社會、數字經濟、數字政府的建設,也永久性地改變了檔案工作的基本面貌和工作方式。高校檔案治理體系和治理能力現代化建設是高校檔案治理的“一體兩翼”,兩者相輔相成,齊頭并進。新技術的革命性的力量的出現,讓檔案治理能力現代化建設獲得了巨大的助力,從傳統檔案走向檔案信息化,從數字檔案走向智慧檔案,從單個、孤立、分散檔案走向行業互聯、區域互聯、館際互聯、部門互聯,已經具備了非常現實的理論基礎、物質基礎和技術基礎。

三、高校檔案治理中的“法理”

目前檔案治理理論研究中,把檔案治理理解為檔案行政管理職能升級版,著重研究治理的法治和制度化,從理論、制度、機制、流程、評介等諸多方面加強治理的程序化設計,強調治理的可操作性和規范化的占據主流方向。徐擁軍[7]等人認為治理體系建設的主要任務是要健全檔案管理體制機制、完善檔案法規制度和標準規范、嚴格檔案執法和強化普法以及加強檔案工作監管和指導。高校檔案治理研究也主要是從體系建設、制度建設、數字化建設等方面入手,探討高校檔案治理的發展方向。事實上,法理和善治作為檔案治理的兩個基本面,缺一不可。法理是檔案治理的基礎和平臺,只有不斷強化和夯實,才能讓檔案治理得到支撐和保障。

1.堅持把“黨管檔案”作為檔案治理的核心理念,強化高校檔案的黨性。在慶祝中國共產黨成立100周年的重大歷史時刻,習近平總書記專門對檔案工作作出了重要批示,強調檔案工作要“加強黨對檔案工作的領導“。新修訂的《檔案法》第三條明確規定:“堅持中國共產黨對檔案工作的領導。”加強黨對檔案工作的全面領導,是新時代檔案治理的最大優勢和根本遵循。在高校檔案治理中,要旗幟鮮明地把檔案的“黨”性擺在治理首位,始終把黨的建設擺在工作的首位,牢固樹立“黨管檔案”這個核心思想,堅定“為黨管檔”的忠心,堅守“為國守史”的真心,堅守“為民服務”的初心。在治理過程中,檔案工作者要堅定理想信念,牢記職責使命,要主動擔當作為。

2.形成黨委統一領導,學校負責、檔案館主導、部門分級管理的高校檔案治理體系。習近平同志指出“檔案工作存史資政育人,是一項利國利民,惠及千秋萬代的崇高事業”。高校檔案作為國家檔案的一個重要組成部分,更是承擔著承上啟下,百年樹人的育人重任。在高校檔案治理過程中,要全面落實檔案責任制,加強檔案工作的領導,學校領導作為檔案的第一責任人,要切實承擔和履行好檔案行政管理的主體責任,從制度、組織、人員、經費上加強對檔案工作的保障。檔案館作為檔案管理的專業機構,學校檔案資源信息中心,是全校檔案管理網絡的中心,要積極主導檔案工作的具體安排和實施。同時,高校應建立由檔案工作委員會、檔案館、部門兼職檔案員組成的三級管理體系,各司其職,各負其責。

3.制訂覆蓋全面、權責明確、監管有力的高校檔案治理制度。高校檔案治理要堅持依法治檔,把檔案法治作為檔案治理的根本保證。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》把依法治檔案作為檔案工作原則之一,明確要求“依法治檔。堅持在法治軌道上推進檔案治理,不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平。”莫紀宏教授指出:“國家治理現代化首先是國家治理法治化。”[8]在依法治國的大背景下,依法治檔成了檔案治理的重要基石和根本保證。高校檔案治理的法治化,首先要建立和健全各類規章制度和標準規范,補充和修訂基于檔案收集、檔案移交、檔案整理、檔案保管、檔案利用、檔案數字化、檔案保密、檔案應急管理等形成的一系列制度體系,要做好現有制度的系統性梳理,根據新的形式,適應新的變化,特別要做好檔案信息化過程中的有關實體安全和內容安全的制度化保障。科學完善的檔案制度體系可以明確檔案各參與主體中的權利和責任,規范各主體的權限范圍、運行方式和相互關系,是確保檔案工作在既定的制度框架內高效有序運行的保證。其次,高校檔案法治化要強化普法,嚴格執法,要在學校師生中加強對新《檔案法》的宣傳和教育,提升檔案利用者的法律法規意識,對檔案工作中的違法違紀情況,要嚴肅追責和問責。

四、高校檔案治理中的“善治”

高校檔案治理中的“法理”是檔案治理法律法規、規章制度、標準規范的總和,是檔案治理的剛性要求和硬性約束,強調治理中的有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。高校檔案中的“善治”則代表檔案治理中的柔性力量和民主建設,從以人為本的角度出發,以保障各參與主體的權利為基礎,以推進檔案治理的組織方式走向民主化與參與化為手段,以治理調理主體矛盾為核心,最終實現公平正義的目標。在國家治理和社會服務中,檔案越來越發揮著重要的作用,檔案參與主體、服務對象、服務手段越來越豐富和多元。高校檔案治理主體也日益面臨多元化的傾向,不同的參與主體在檔案活動中有著不同的主張和訴求,如何在檔案治理中突破傳統的檔案管理手段,平衡各主體的利益,保障各主體的正當權利,協調各主體間的沖突,從而走向檔案治理的“善治”,這是檔案治理研究中的重點和難點,這也是檔案治理與管理最大的區別。“治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動”[9],檔案治理中的“法理”是一種自上而下推行的正式制度,具有權威和指令性質,行之有效,而“善治”則是各參與主體間平等而又持續的互動,具有即時和隨機性,沒有制度作為權衡標準,而且是一個不斷進行動態變化的過程。

1.轉變傳統觀念,樹立開放、責任、服務的新型檔案館形象。思想觀念引領理論創新,指導實踐操作。高校檔案館要轉變傳統觀念,樹立依法治理、多元共治、協同共建、合作共享的治理新理念。要充分認識到檔案信息在現代社會和數字社會中重要的基礎支撐作用,要全面準備把握和認知檔案治理現代化面臨的新環境、新目標和新任務,檔案館不是保守封閉和滯后的官僚色彩濃厚的機構,而是一個開放包容的信息平臺、技術平臺和利用平臺。檔案館要從“收藏管用”的檔案權威代表成為一個以服務為導向,以協調為基本功能的主導型角色。高校檔案治理必須以檔案館為核心和紐帶,凝聚各參與主體的共識和力量,把檔案館建設成為全校檔案資源存儲基地、檔案信息服務中心、檔案文化宣傳窗口、校史研究平臺和學校發展智庫。

2.推動高校檔案治理的組織方式走向民主化與參與化。高校檔案治理的組織方式和實施方式,要堅持民主化和參與化,增加透明度和公開度。各項規章制度的制訂、修補和完善,都要認真征求各方的意見,采納合理的建議,使各項規章制度和標準規范嚴密周全,科學合理,長遠有效,操作性和實踐性較強。高校檔案工作委員會,作為高校檔案三級管理體系的第一級,承擔著總纜全局,指明檔案工作方向,踐行檔案總體治理目標的重任,要經常深入檔案工作基層和第一線,聽取專兼檔案人員的心聲和訴求,了解檔案工作的難點痛點和堵點,著眼宏觀,把握中觀,立足微觀,把檔案治理的總體目標、檔案治理的發展方向和當前檔案治理現狀結合起來,把檔案工作做實做細。高校檔案館和學校兼職檔案員作為檔案事業的主體建設力量,要主動積極參與到檔案工作的各個環節,勇于擔當,敢于發聲,既要理直氣壯維護自身的權利和利益,又要積極為高校檔案事業的發展獻計獻策。

3.堅持高校檔案治理主體的多元化。主體多元化是治理的最基本特征,高校檔案治理主體的多元化,就是吸納和鼓勵更多的主體力量參與檔案事業的建設,包括高校師生和社會力量。目前高校檔案治理主體眾多,不僅有檔案主管部門和檔案館這樣的傳統治理機構,還有高校檔案工作委員會、檔案學會、檔案中介服務機構、學校全體師生以及社會公眾等。根據奧斯特羅姆等制度分析學派提出的多中心治理理論,高校檔案治理主體中也出現了多個治理中心。檔案主管部門、高校檔案工作委員會是政務型治理中心,承擔著普法執法、檢查監督、工作指導、業務培訓、規章制度制定和執行等功能。檔案學會、檔案智庫是研究型治理中心,是檔案治理的學術力量和研究力量,為學校和政府提供知識咨詢和智力支持,是推進國家檔案理體系和治理能力現代化建設的重要動力。檔案館是協調利用治理中心,全面開展各項檔案工作,全面行使檔案工作的各項職能,同時科學協調和平衡各參與主體的利益。檔案中介服務機構、數字化系統開發商是服務型治理中心,他們是重要的市場力量,可以有效彌補和加強檔案館建設中的薄弱環節,他們的機構性質和市場化運作方式主要體現為提供檔案商業化服務,包括數字化加工、數字化系統開發、數據庫軟硬件建設等。社會公眾和學校師生是參與型治理中心,檔案治理的最終目的,就是要滿足人們對檔案信息、檔案文化日益增長的需求,要為檔案利用提供更方便、更優質、更高效的服務。社會公眾和學校師生這個群體作為參與型治理中心,他們日益多元化的用戶需求成了高校檔案治理的重要動力和重要挑戰,提升他們的用戶體驗,提高他們的檔案信息利用的滿意度是檔案治理的一個重要目標。

4.加強多元化治理主體間的合作和互動。在傳統的檔案管理工作模式中,高校檔案事業各參與主體是互相分割和各自獨立的,互動和合作較少,這就導致在檔案工作中容易出現思想上重視不夠、指導和監管不力,人力物力經費得不到保障,規章制度不健全,人們檔案需求得不到有效滿足等。因此,高校檔案治理的第一準則就是要加強治理主體間的合作互動,推進以身份認同、情感認同、責任擔當為核心的治理主體價值觀,充分調動和激發治理主體的活力和積極性。身份認同和情感認同增強檔案治理主體的職業認可度和歸屬感,并在檔案事業活動中產生榮譽感和滿足感,增強檔案治理主體的凝聚力。責任共擔不僅要求多元治理主體互相關懷,尊重彼此的責任,同時要求在治理的道德規范和價值標準下承擔治理責任[10]。從具體的操作層面來看,政務型治理中心要經常以調研、座談會、執法檢查、工作指導監督和業務培訓的方式深度融入檔案工作。研究型治理中心要全面把握政策走向,了解國內外理論前沿動態,對檔案理論工作開展前瞻性、創造性的研究工作。協調利用型治理中心要充分發揮關鍵性樞紐性的作用,明確各治理體主體的權責范圍,滿足各治理主體的合理訴求,保障各治理主體的合法權益。服務型治理中心要以服務為導向,以問題為切入點,從檔案建設的薄弱環節入手,為高校檔案治理現代化建設保駕護航。參與型治理中心應經常參加檔案部門組織的各項活動,包括學術講座、普法宣傳、檔案展覽等;在檔案利用過程中,應明確自身的檔案信息需求,了解自身的利用權限,在法律制度的框架內合理合法利用檔案。

5.建立科學合理、全面系統的高校檔案治理評估體系。高校檔案治理體系和治理能力建設的成果和治理效能,需要一個客觀的可量化的標準來評估。科學合理的評估體系應符合檔案治理理論的客觀規律,符合高校檔案治理的實際情況,經得起客觀檢驗和邏輯推敲。檔案治理評估指標的設置,可以借鑒國內外不同領域治理評估的先進經驗,體現出維度多樣、層次分明、客觀全面的特點,確保評估指標可獲得,評估結果可量化,評估成果可有效反饋。高校檔案治理評估體系中各治理中心的治理指標各不相同,綜合協調治理中心應該以檔案資源是否齊全完整,檔案數據庫是否安全易用,檔案利用環境是否友好簡便,檔案查詢響應是否快速準確等作為治理評估指標;其它治理中心應將治理評估指標和自身職責權限義務相掛鉤,把履職盡責的狀況、參與檔案治理的作風和態度、治理成果和績效結合起來,形成一套真實有效、全面系統的評估系統。目前很多高校都把檔案工作作為部門年度目標考核的一個重要組成部分,高校檔案治理評估體系可以以此為基礎,進一步深化細化量化。檔案治理評估體系還應有良好有效的反饋功能和問責機制,將評估指標顯示出來的真實結果反饋于領導層以供決策,反饋給各相關部門,加強對不足之處和薄弱環節的重點整頓和治理,這也是多主體共同治理加強互動和協調良性發展趨勢。

高校檔案治理體制和治理能力現化化建設和國家治理能力建設一樣,是一個長期的巨大的系統工程,這個新興的理念,即使在發達國家,也于緩慢的摸索過程中,既需要檔案治理理論的創新,也需要經得起實踐的檢驗。同時,治理理論也不是萬能的,本身也存在一定的局限和矛盾,比如多元化治理主體間的合作與競爭的矛盾,檔案治理過程中檔案信息的安全保管與開放利用間的矛盾,檔案治理“法理”與“善治”之間存在的原則性和靈活性的矛盾,還有檔案治理過程中治理主體責任與效益的矛盾等。

五、結語

高校檔案治理是大學治理中重要的組成部分,在大學管理工作中發揮著基礎性和支撐性的作用。當前,高校檔案事業已經邁入高質量發展階段,檔案治理現代化是高校檔案發展水平的重要衡量標準。高校檔案治理現代化建設必須適應國家治理現代化的要求,服務國家中心大局,不斷推進高校檔案治理轉型。高校檔案治理要以法理為基礎,以保障各參與主體利益為根本,以民主化參與化為手段,以合作協同為貫穿治理過程的原則,在理論與實踐相結合的過程中,不斷探索、優化和完善,最終達到治理的善治目標。