我國殘疾人就業政策的歷史演變與創新路徑
——基于人的發展視角

申 仁 洪 鄧 鵬

(1.重慶師范大學 重慶市課程與教學研究基地,重慶 401331;2.成都市和平街小學,四川 成都 610017)

就業作為民生之本,能直接提供收入來源及間接縮小財富差距,是推進新時代共同富裕的必要路徑[1]。平等就業是殘障人士的基本需求,也是我國現代化發展的重要指標。我國殘疾人總數已超8500萬[2],但殘疾人就業總人數在2020年只有862萬[3],這意味著我國還有數以千萬計的適齡殘障人士沒有就業。因此,為殘障人士提供優質職業教育和就業保障是我國殘疾人事業發展治理體系和治理能力現代化的重要一環。平等就業貫穿殘疾人的生存、生活、發展等過程,關系其收入獲得、生活提質、價值實現等方面。完備有效的公共政策體系為實現殘疾人平等就業和保障殘疾人社會權利提供必要的政策環境。

一、殘疾人就業政策中人的發展視角

黨的二十大報告明確指出,人民性是馬克思主義的本質屬性,馬克思主義中國化必須堅持人民至上,全面建設社會主義現代化國家的偉大事業必須堅持以人民為中心的發展思想,讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。為此,要求增進民生福祉,提高人民生活品質。我國的民生始終存在“社會保障”與“促進就業”兩大主題[4],二者交互影響,共同構成了一個不可分割的整體。無論是社會保障還是促進就業最終都要促進人的高質量生活。而人的高質量生活包括生存和發展兩個層面。人的生存構成人發展的基石,人的發展是人生存的目的,人的高質量生存離不開人的全面發展。由此,人的生存與發展也就成為社會保障與促進就業有機融合協同推進的出發點、鏈接點、粘合劑與最終歸屬。

人的發展意味著首先需要在保障人的基本生存基礎上,獲得高質量的生存狀態;然后在此基礎上保障人的發展權利,提升人的發展能力。相對而言,殘疾人或存在生理器質的缺陷,或存在身心功能性障礙,以及基于這些缺陷和障礙的制度、心理和文化等方面的限制性環境。由此,從人的發展視角出發,處于相對不利處境的殘疾人存在“生存困境”“生存環境”“發展權利”“發展能力”四個基本主題。這既是社會保障的四個著力點[5],同時也是就業支持的關注焦點。從人的發展角度,就業是最基本的民生。一方面,人的發展為就業提供了強大的價值支撐,離開了人的發展這一基礎和核心目標,就業也就失去了意義和靈魂。另一方面沒有高質量的充分就業,社會保障也就失去了底層的支撐體系,從而使得人的發展成為無本之木、無源之水。因此,黨的二十大報告提出,“消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視,使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會”,將促進人的發展置于就業優先政策的核心地位。

我國殘疾人的就業政策,一直以來都堅持聚焦收入保障和社會融合兩個目標的實現[6]。在這兩大目標之中,收入保障是前提,社會融合是目的;收入保障是基礎,社會融合是提升。“收入保障”是幫助殘疾人解除生存困境、享有安全環境的前提與基礎,因而成為殘疾人就業政策需要達到的首位目標。現實中,殘疾人已有的弱項使該群體在同健全人競爭崗位時容易陷入被動狀態和不利處境。在就業實踐中,這種被動狀態和不利處境常常表現為殘疾人在就業機會、勞動報酬等方面的限制與歧視。這就需要建立保護性和支持性的殘疾人就業政策,通過特殊支持措施以確保其平等就業權利的實現,獲得均衡的就業機會,并取得合理的勞動報酬,為其奉獻社會、成為社會有用之人和促進自身發展奠定堅實的物質基礎和收入支撐。

“社會融合”是殘疾人在獲得收入保障后對融入社會的迫切愿望與必然追求,因而成為殘疾人就業政策所隱含的另一個目標。自我適應、社會適應和職業適應既是特殊基礎教育的三大目標,同時也是特殊職業教育和殘疾人就業支持服務的目標。推動社會融合,就是努力消除各方面障礙,幫助殘疾人融入社會、平等參與[7]。對殘疾人就業而言,社會融合是以職業為基本載體,通過進入社會、適應社會、參與社會、融入社會,最終奉獻社會,從而提升個人生活質量,增進家庭福祉,成為國家和社會的有用之人,進而最大程度實現自我的成長和發展。相較于收入保障,實現社會融合無疑面臨更大的挑戰,需要殘疾人就業政策給予殘疾人必要的庇護與特殊的支持。政策的必要庇護和特殊支持是社會主義公平正義的基本要求和價值追求,是對就業權利平等的彰顯、對發展性權利的保障,從而滿足殘疾人融入社會、全面發展的愿景訴求。

二、我國殘疾人就業政策的歷史演進

殘疾人就業政策首先是公共政策。“公共政策”或“政策”是“與政府、政黨等有關的行為準則或政治行動,即一系列謀略、法律、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”[8]9。新中國成立以來,我國殘疾人就業政策在不斷的發展與完善進程中,已形成了以《憲法》為核心,以《中華人民共和國勞動法》和《就業促進法》為基礎,以《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》為主體,以國務院、人社部及殘聯相關條例和規章為補充的 “一核心”“二基礎”“二主體”“多補充”的政策體系。關于殘疾人就業政策歷史演變的研究,人們從不同視角出發,進行了不同探討,得出了不同的研究結論。如“基于仁政的居養模式”“基于人道主義的自立模式”“基于社會權利的發展性模式”等殘疾人社會政策(1949-2014年)在不同發展階段的模式[9]、“居養”“庇護”“明權”“賦能”等殘疾人就業政策(1949-2017年)在不同演變階段的類型[10]。借鑒已有劃分維度,立足人的發展視角,我國殘疾人就業政策大致經歷以下歷史演進階段。

(一)“基礎性保障”殘疾人就業政策階段(1949-1988)

針對殘疾人就業的基礎性保障以收入保障為問題取向,注重解除個體的生存困境和營造安全的生存環境,其政策階段也據此有如下劃分。

1.居養為主、就業為輔的生存困境解除(1949-1978)

新中國成立不久,為了應對百廢待興的發展困局,毛澤東在黨的七屆三中全會上提出需要在“土地改革”“工商業調整”“政府經費節減”等方面投入精力,以促進國家財經狀況從初步好轉到根本好轉。在此過程中,面對殘障群體,政府出臺以“就業”為核心主題的系列救助政策。

在政策理念上,基于“鞏固社會主義改造成果、彰顯社會主義制度優越性”的指導,殘疾人就業政策在“解除個體的生存困境”階段,著眼于殘疾人吃、穿、住等最迫切的基礎性生存需求,通過社會救濟、政府規制等方式,實施居養、就業等安置,從而解除其在生存上的困境。

在政策設計上,從新中國成立以來到改革開放期間,由于社會主義探索中的一些曲折事件制約我國殘疾人事業發展,導致殘疾人就業政策出臺數量較少,且集中在20世紀50年代初期。1950年,中國人民救濟總會成立、《中國人民救濟總會章程》得以通過。從此,政府開始進行以殘疾人為主的社會救濟,開展生活困難殘疾人的救濟工作,保障其基本生存與生活。政府根據身心殘疾程度的不同采取了區隔化的居養安置與就業安置:一方面,對于無就業能力的孤殘人士(極重度殘障者、精神病人和麻風病人,居無定所的小孩、老人等),政府修建榮軍院、精神病院、兒童福利院、敬老院等安置場所進行居養安置;針對有勞動能力但待業在家的殘疾人(聽力殘疾、肢體殘疾、輕中度智力殘疾等),政府在全國各地興辦許多社會福利企業,以集中就業的方式進行就業安置。另一方面,面對新中國之初百廢待興的局面,針對殘疾人的就業保障只能循序漸進,先從工人、職員保障入手。《勞動保險條例》(1951)規定“因工負傷確定為殘廢”的職工可享受的撫恤費、補助費、救濟費等傷殘補償細則,在一定程度上保障處于就業安置環境中殘疾人的基本生活與就業權益;《勞動保險條例實施細則修正草案》(1953)針對實踐過程中上述條例所產生的“適用條件不明”“權責主體不清”“數額付給不細”等問題進行解釋說明,促進該條例的有效實施,增強對殘廢職員基本權益的保障。然而,20世紀50年代至改革開放前的近30年間,殘疾人就業政策發展受到嚴重制約,殘疾人事業發展也逐步停滯。

在政策成效上,黨和國家排除萬難,為殘疾人提供了最基本的生活保障,這實質性地改善了解放前窮困者、流離失所者和殘障者岌岌可危的生存困境。據統計,截至1978年,我國已設立共920家福利企業,已安置共3.5萬殘疾人[11]565。但由于政策設計中缺少對勞動權利的支持,殘疾人實際上沒有得到勞動力市場的接納。值得注意的是,改革開放前殘疾人就業政策的重點在于解除殘疾人的基本生存困境,而鮮有對其勞動技能的培訓與指導。

2.福利定位、庇護就業的生存環境營造(1978-1988)

改革開放以后,伴隨經濟政策的轉型,殘疾人就業政策也有相應的調適,逐步探索在社會主義市場經濟體制下的殘疾人就業路徑。

在政策理念上,基于“開創中國特色社會主義、發展社會主義市場經濟”的指導,殘疾人就業政策在“營造安全的生存環境”階段著眼于殘疾人對就業與生活質量提高的需求。通過以公私合作模式(PPP模式)為主的政企合作模式,增加福利企業數量和規模,從而助力殘疾人獲得更多的就業機會,增強其抵御社會風險的能力,為其營造安全的生存環境。

在政策設計上,這十年間的殘疾人就業政策以“鼓勵殘疾人自主創業,做大做強福利企業,增強提質就業供給”為發展走向,以“稅收優惠”為主要內容,通過稅費減免鼓勵福利生產單位多吸納殘疾人和殘疾人自主創業,從而保障殘疾人就業安置。基于“積極福利”的思想主張,通過注重投資,發展人力資源,來調節社會福利的供給關系[12]107。隨著對社會主義市場經濟規律認識的深化、對傳統“慈悲”“施善”等觀念的超越,政府愈發認真地思考經濟建設的多維增長點,具體體現在相關政策分別對福利企業與殘障個體進行一定程度上的人力資本投資。針對企業,《關于民政部門舉辦的福利生產單位繳納所得稅問題的通知》(1980)規定,只要福利企業等福利生產單位中殘疾人數量達到一定比例,就可以給予減免稅照顧,這為福利企業吸納殘疾人就業緩解了資金壓力,促使福利生產單位更積極地接納更多殘障者;針對個體,《關于對殘疾人員個體開業給予免征營業稅照顧的通知》(1984)規定,對從事某些類型勞動(勞務、修理、服務性業務)的殘障者免征營業稅,對從事商業經營的殘障者給予定期減免稅照顧,這為殘障個體的就業減輕了資金負擔,激勵了更多殘疾人參與勞動或自主創業。

在政策成效上,相關政策突破“固定安置”的思維框架,以“人力資源”為出發點應對殘疾人的生存困境與就業問題,既促進福利企業的發展,也促成就業人數的增加。據統計,在1978年到1988年這十年內,福利企業在全國共27 800余家,增加超30倍(相比1978年統計的920家);同時,接受就業安置的殘疾人數量每年平均增加31.6%[13]608。根據改革開放前后福利企業數量變化的巨大差異,可以看出福利企業的發展態勢十分樂觀,殘疾人相比以前獲得更多就業機會,其基本生存得到一定保障,能抵抗一定意外風險。然而,以福利企業為主要安置場所的庇護性就業政策有其內在的弊端。殘疾人在缺乏充分競爭的福利企業工作,一定程度上缺少跟健全人一起工作的機會,由此缺乏足夠的就業競爭力。長期來看,殘疾人在庇護性就業中抵御風險能力有限,其生存環境具有一定的不穩定性。

(二)“發展性支持”殘疾人就業政策階段(1988年至今)

針對殘疾人就業的發展性支持以社會融合為價值取向,注重保障平等的發展權利和培育個體的發展能力。

1.政府擔責、多方協同的平等就業權利保障(1988-2008)

1988年,中國殘疾人聯合會正式成立,意味著針對殘疾人事業發展首次有了國家認可、法律確認的社會組織。同年出臺了《中國殘疾人事業五年工作綱要(1988年-1992年)》,這是我國首次針對殘疾人事業發展所頒布的綱要,從此殘疾人就業政策開始有了跨越性的發展。

在政策理念上,基于“保障殘障個體發展,維護社會公平正義”的指導,殘疾人就業政策在“保障平等的發展權利”階段,著眼于保障殘疾人的勞動就業權利與公平就業機會,通過形成多元就業格局,多形式拓展殘疾人就業渠道,多維度提升殘疾人勞動能力,從而為其提供發展權利的保障。

在政策設計上,基于《憲法》《殘疾人保障法》對殘疾人勞動就業權等權利的法律保障,此后近二十年的相關政策較以往的類型更多樣且內容更聚焦。具體而言,《憲法》(1982)首次提出,盲、聾、啞等各類殘疾公民的勞動由國家和社會安排;《殘疾人保障法》(1990)進一步明確,殘疾人勞動的權利由國家保障且就業的渠道主要由集中安排就業、按比例安排就業及自主擇業和創業構成。以此為依據,《分散按比例安排殘疾人就業辦法》(1995)、《殘疾人就業信息網建設發展規劃》(2000)、《殘疾人就業條例》(2007)、《就業促進法》(2007)等政策相繼出臺,對殘障者在就業方面的各項權利和權益、政府與用人單位各自的職責都有了進一步的明晰,也對殘疾職工招收的條件、比例、規程、稅費減免等有了細致規定。其中,《殘疾人就業條例》是首項專門聚焦殘疾人就業權利保障和就業權益保護的國家級政策,從“明確政府職責”“強化用人單位責任”“加強就業保障與促進措施”“完善就業服務體系”等不同維度,聚焦對殘疾人平等就業權利的保障,促進其在平等、無歧視、無障礙的就業環境中實現發展權利的全面實現和個人權利的全面發展。

在政策成效上,城鎮與農村的殘疾人就業情況都得到了顯著改善。到2007年底,城鄉已就業的殘疾人總數分別有433.7萬和1 696.6萬。僅2007年當年,城鎮新增就業安置殘疾人數39.2萬,中國城鎮每年新增就業安置殘疾人數30萬[14]。這意味著,殘疾人的勞動就業權等權利已獲得實質性的保障,體現在殘疾人不僅可以自主選擇就業崗位,還可以從事個體經營。因此,平等的發展權利保障本質上已突破收入保障的問題取向范疇,開始轉向社會融合的價值取向范疇,為殘疾人參與社會交往、融入健全群體、獲得全面發展夯筑牢固基石。

2.支持導向、賦權增能的個體發展能力培育(2008年至今)

21世紀以后,我國加快推進中國特色社會主義事業,推動殘疾人事業全方位提升。2008年為殘疾人就業政策發展的新起點:《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》發布,《殘疾人保障法》修訂通過,《殘疾人權利公約》在中國正式生效。從此,殘疾人就業政策在發展中開始步入全新階段:重新確認殘疾人的主體性,高度關注其發展能力,開始向增強個體就業能力與培育個體發展能力方向演進。

在政策理念上,基于“賦權增能個體發展,促進個體全面發展”的指導,殘疾人就業政策在“培育個體的發展能力”階段著眼于殘障個體能力的發展,通過營造“社會融合”“和諧發展”等氛圍,擴充殘疾人就業服務政策,以培養殘障個體的就業能力及發展能力,從而促進其在就業、發展中逐步融入社會,以實現“人的自由而全面的發展”這一馬克思主義的重要價值追求[15]。

在政策設計上,《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》是殘疾人事業發展的行動指南。其的發布意味著黨和國家第一次對發展殘疾人事業進行重大部署[16],其政策價值取向促使后續相關政策定位以“配套性”“支持性”為主。具體而言,該意見以保障殘疾人的生存權、發展權為保障重點,對殘疾人的康復、教育、文化體育事業、服務體系、就業等發展進行全面規劃。據此,《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》(2011)、《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》(2015)以及《促進殘疾人就業三年行動方案(2022-2024年)》(2022)等政策先后出臺,在穩固殘疾人總體就業格局的基礎上,增加輔助性就業(以各類重度殘疾人為主的集中就業)與公益性就業(符合條件的國有企業、機關、事業單位等為殘疾人提供公益性崗位)兩種具有本土特色的殘疾人就業形式;基于對殘疾人生活提質、能力提升、就業促進的支持與保障,對不同類型殘疾人就業政策的支持內容和行動方略進行細致規劃,最終聚焦殘障個體的賦權增能與全面發展。

在政策成效上,通過以培育個體發展能力為核心的就業服務的開展,我國殘疾人就業總體的規模逐漸穩定。2008年以來,就業的城鄉殘疾人總數每年增加在30萬至40萬不等。國外經驗表明,就業融合政策優勢包括“政策模式從殘疾人被動參與項目發展為主動滿足其需求”“殘疾人的社會參與度更廣并獲得更好的發展機會”“社會公平、正義、人權等價值觀得到更好體現”[17]。目前國內殘疾人的就業及個體發展情況也逐漸體現出融合性就業政策的優勢。正如我國連續四期的《國家人權行動計劃》都要求保障殘疾人“平等參與、社會融合,共享社會發展成果”,其預示著實現殘疾人融入社會與全面發展已為期不遠。

三、殘疾人就業政策的創新路徑探索

“加快發展殘疾人事業,推動殘疾人全面發展與共同富裕,更要扎實推動共同富裕”,是習近平總書記對于進一步明晰我國殘疾人就業發展目標的重要指示。在“‘十四五’國民經濟和社會發展”時代背景下,殘疾人就業發展創新越發彰顯其獨特價值。“基于個體差異的補償正義”“超越缺陷中心的潛能開發”“拒斥隔離發展的融合取向”“超越職業適應的整合性支持”正成為殘疾人就業研究的基本趨勢。在我國開啟全面建成社會主義現代化強國新征途之際,殘疾人就業正處于新一輪關鍵的發展階段,其政策的持續完善意味著對殘障群體生存與發展價值追求的不斷提升,及對殘障個體全面發展的不懈追求。

回首歷年來國內外關于殘障人士職業教育與就業保障問題的學術研究,整體而言,各項研究緊跟國家殘疾人教育政策、職業教育制度、職業教育發展規劃和綱要、殘疾人職業教育課程與教學的探索與革新等前沿,既回應現實問題,也順應方向指引,在持續深入探索的過程中積累了豐碩的教育研究與教學改革成果,在全面推動中國式職業教育現代化高質量發展的進程中創造了關鍵價值。然而,觀諸實踐,目前我國殘疾人就業問題依舊突出,最重要的問題是殘疾人就業質量不高。參照國際勞工組織所提出的“體面工作(decent work)”相關指標,我國殘疾人就業質量不高具體體現在就業的收入低、路徑窄、類型少、穩定性差、機會不足等。究其原因,主要有三個層面:一是在社會層面上,社會上依然存在“問題”“弱勢”“劣勢”等觀念,也存在歧視殘疾人的言語和行為;二是在個體層面上,殘疾人缺少接受職業教育的機會,同時其職業能力的不足讓其難以勝任或維持某種工作;三是在生態層面上,殘疾人在就業過程中所獲得的政府、企業、社區、家庭等利益相關者的支持不足,同時這些利益相關者之間的協作不夠。為回應這些問題,我國殘疾人就業政策也在持續調整。雖然不斷會有新的政策關注殘疾人就業,但多數文本內容較為籠統,以呼吁式的口號為主,重點不突出,可操作性不強,導致政策落實困難,政策成效不足。

因此,黨的二十大報告確立了“實施就業優先戰略”“強化就業優先政策,健全就業促進機制,促進高質量充分就業”“健全就業公共服務體系,完善重點群體就業支持體系,加強困難群體就業兜底幫扶”。為針對性地解決好當前我國殘疾人就業問題,同時也有效彌補相關政策的不足,未來殘疾人就業政策創新的路徑探索需要繼續以“社會融合”為價值取向,以“權利”“融合”“發展”等為出發點,將“殘疾人全面發展與共同富裕”視作一項長期、系統的建設工程。基于人的發展視角,結合我國殘疾人現實就業困境,建議從以下三方面進行就業政策創新路徑的探索。

(一)保障個體生存,健全殘疾人職業教育的制度機制

健全殘疾人職業教育的制度機制是保障個體生存的制度基礎,這可以從優化殘疾人職業教育的實施制度、健全殘疾人職業能力的提升機制等方面入手。

首先,殘疾人接受高質量職業教育是其優質就業及融入社會的關鍵教育環節。2022年4月20日修訂通過的《職業教育法》明確強調,“職業教育質量評價應當突出就業導向,把‘就業質量’作為重要指標之一”;同時針對“殘疾人職業教育”,在以往原則性指示的基礎上進一步明確對辦學主體的支持。這不僅意味著殘疾人接受高質量職業教育與獲得優質就業有了更堅實的法律保障,也為后續政策完善提供重要參考:一是堅持“就業本位”的發展定位。這不但需要后續各類相關政策從人才培養方案、學校設置標準、專業規劃等方面加以明確;也需要相關政府部門在政策指引下擴大辦學主體:充分發揮社會力量的作用,鼓勵民辦職業院校更多參與學歷性職業教育及職業培訓機構參與非學歷性職業教育,通過多類型的職業教育,為殘疾人提供更多擇業選項與優質就業渠道。二是推進辦學主體間的深度合作。現有殘疾人職業教育辦學主體以特殊教育學校為主,但在融合性職業教育發展的推動下,應加強特殊教育學校與更多職業學校和機構的合作,如明確從九年一貫制特殊教育學校到中等職業學校的升學途徑,或搭建從特殊教育學校到民辦特殊教育機構或職業教育機構的就業轉銜服務體系。

其次,殘疾人具有一定的職業能力,即與從事某一職業相關的綜合能力,是其勝任相應崗位的必備條件。健全殘疾人職業能力提升機制,需要基于生涯發展、終身學習和素質教育的理念,以知識學習為基礎、以能力提升為導向,通過職業教育過程的教學、培訓、實訓、實習、考試等環節,聚焦到對殘疾學生職業素養的培養與職業能力的提升。然而,由于目前針對殘疾人的職業教育或高等教育存在“重形式與結果,輕實質與過程”的情況,導致許多殘疾學生的職業能力達不到就業市場的要求,在畢業后依然面臨著“人崗不匹配”“同工不同酬”等就業困境。這對后續政策設計提出新的要求:一是《就業促進法》需要加強對殘疾人教育與就業的重視,比如在“職業教育和培訓”這一章增設“殘疾人職業教育”“殘疾人能力提升培訓”相關法律條款,為“提升殘疾人職業能力”提供法律依據。二是在《殘疾人就業條例》的“保障措施”“就業服務”等章節中,細化對殘疾人“職業能力提升”相關內容的規定,為學校、機構、企業等開展相關教育、教學、培訓等活動提供政策指導。

(二)落實社會融合,創造殘疾人融入主流的社會環境

創造殘疾人融入主流的社會環境是落實社會融合的社會基礎,并且殘疾人有效融入主流社會是其獲得就業的關鍵因素以及穩定就業的關鍵條件。基于新時代背景下“以人民為中心”的思想內涵,以及“新發展理念”的發展格局,結合“就業融合”的未來政策價值取向,創造殘疾人融入主流的社會環境,既需要喚起健全群體的包容意識,也需要提升社會的包容水平,更需要加強無障礙環境建設,這對已有的殘疾人就業政策提供了一些啟發:一是探索將《無障礙環境建設條例》上升到法律層面。通過頒布《無障礙環境建設法》,在新聞媒體的宣傳報道下,引起社會大眾對無障礙環境建設與維護的重視,同時加強健全群體對殘障群體的關注,從而實現在社會環境、職場環境下健全人對殘疾人的理解與包容;二是加強對侵害殘疾人合法權益行為的追責。《殘疾人保障法》作為專項保障殘疾人權利和權益的法律,專章規定了殘疾人可以在哪些方面依法維護自身的合法權益。提升社會的包容水平,需要拒絕各種排斥或歧視殘疾人的行為,而這些行為屢禁不止的原因主要在于執法未落實或落實力度不夠。因此,有關部門和機關除了積極回應并盡快處理殘疾人的合理維權訴求之外,也可以通過“公益訴訟”的方式監督無障礙環境的建設與維護情況;三是鼓勵更多地方性無障礙環境建設政策的創新實踐。實現殘疾人融入主流社會是全社會的責任,因此無障礙環境建設理應在全國范圍內開展。我國目前共有34個省級行政區,但只有20多個省市頒布了無障礙相關法規。深圳、北京在2021年先后出臺無障礙城市(環境)建設相關法規,引領了國內地方性無障礙環境建設政策的創新實踐。未來,更多省市應積極響應,以相關地方性立法為指導,開始新階段無障礙環境建設的行動,以加快城市無障礙水平的提升。

(三)追求美好生活,構建殘疾人就業支持的框架系統

構建殘疾人就業支持的框架系統是追求美好生活的物質基礎,這可以從打造殘疾人支持性就業制度框架、構建殘疾人就業生態化支持系統等方面入手。

首先,殘疾人得到長期而不間斷的就業幫助與支持,有效確保其在融合性環境中贏得具有競爭力的工作與工資。“支持性就業(supported employment)”的最初實踐始于20世紀80年代的美國,在不斷的實踐與完善中呈現出“權利”“融合”“競爭”“整合”“支持”等價值取向[18]。美國從“立法保障”“政府推動”“利益相關者協作”等不同層面發力,促使殘疾人在支持性就業的幫助下順利融入社會,收獲競爭性就業結果[19]。我國在2000年左右引進“支持性就業”相關理念。在支持性就業實踐的20來年,雖然相關試點項目至少在20個省市得到開展,且試點地區共積累成功案例上百例,但是“定位模糊”“體系不全”“政府缺位”“資金匱乏”依然是我國支持性就業發展中的現實困境[20]。參考國際經驗,針對國內困境,可從以下幾方面打造殘疾人支持性就業制度框架:一是通過立法明確支持性就業的發展定位。發展支持性就業并不意味著對集中就業(庇護性就業)、按比例就業的否定,而是三者在殘疾人就業體系里各自占據重要生態位且需要相互協調與配合。我國需要出臺相關法律法規,明確支持性就業在我國殘疾人就業體系中的獨立地位與發展路徑,在逐步減少隔離環境(庇護工場)中殘障者數量的同時,加大力度引導融合性就業安置。二是健全按比例就業制度。按比例就業作為殘疾人就業體系中的重要內容,通過提供更多潛在雇主促使支持性就業有效、順利開展,因而按比例就業制度是支持性就業發展的重要政策支撐。三是通過立法要求政府各部門各盡職責并協同參與。“多部門協作支持”是政策視角下本土化支持性就業發展中非常重要的支持力量。政府主導下的支持性就業實施需要以殘聯為核心,以醫療、教育、人力資源、社會保障等相關部門為協作主體,要求各部門在支持性就業開展的各個環節里行使相應權利,也要承擔具體職責。四是完善專項資金的籌集與使用制度。“政府主導、社會參與”指導下的支持性就業資金籌集不僅需要政府(財政預算、部門資金盈余、殘疾人就業保障金等)的主導,也需要更多社會力量(公益組織和私有企業的捐助、個人捐贈等)的參與;同時,相關實施方案應規范專項資金的使用流程,嚴控經費去向,保證專款專用。

其次,殘疾人實現自身就業融合與全面發展需要生態化支持系統提供長久穩固支撐。該支持系統的構建需要以國家和政府為主體、以社區為基礎、以家庭為基地、以職業培訓為技能支持[21]。具體需要從以下幾方面開展:一是完善殘疾人就業法律法規。比如通過探索人大立法的形式,將《殘疾人就業條例》等法規上升到法律層面或者探索《殘疾人社會融合法》的起草與出臺;二是盡快出臺《社區支持性就業服務辦法》,為以社區為單位推進“群眾觀念改變”“康復服務實施”“就業信息系統建立”等提供政策支持。三是鼓勵家庭成員成為專業人員的協作伙伴并積極參與、配合殘疾人的職業咨詢與規劃、職業訓練等。四是在《“十四五”殘疾人職業技能提升計劃》的基礎上繼續出臺相關提升計劃,加入“社會融合”相關理念,從對殘疾人的技能培訓轉變為通過培訓為殘疾人與健全人提供一個交流、協作的平臺:通過“點對點”的交流,進行“線連線”的協作,形成“面與面”的融合,從而實現群體的殘健融合與個體的全面發展。