區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的內涵、特性與限度辨析

陳潤羊

（蘭州財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院/黃河流域高質量發(fā)展研究中心， 甘肅 蘭州 730101）

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是應對環(huán)境問題的現(xiàn)實途徑，在京津冀、長三角等重點區(qū)域以及大氣、水污染治理等重點領域已實施多年[1,2]，是我國區(qū)域環(huán)境保護實踐中行之有效的組織形式。然而，在我國環(huán)境保護實踐和政策實施中，較多使用“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”“生態(tài)環(huán)境共保共治”等政策性用語；國外學術研究和環(huán)境政策中多應用“多中心治理”“協(xié)作治理”“跨域治理”等術語。中外關于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的相關用語和術語以及由此反映的治理理念、治理模式和治理特征有何關聯(lián)和不同？區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理有哪些特點和內在要求？又有什么局限？對于這些問題的回答和辨析，將進一步厘清區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理問題的實質，進而助推我國環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理及其相關概念

從統(tǒng)治向治理轉型是應對復雜環(huán)境問題的需要，也契合了民主化的趨勢。根據(jù)“治理”本身核心意涵及其延伸，有必要對有關的概念進行辨析。

（一） 治理與協(xié)同治理

“治理”（Governance）這一概念本身具有豐富性和多意性的特點，可以從不同角度、不同學科、不同層面予以理解。治理的概念發(fā)源于西方，后來被引入我國。概括而言，治理既可以是理論層面的，也可以是實踐層面的；從詞性上講，可以是名詞，也可以是動詞；經(jīng)濟學、管理學尤其是是公共管理學、政治學、法學、社會學等社會科學以及生態(tài)科學、環(huán)境科學等自然科學，都會使用該術語，但理解卻各不相同；前綴加限定詞后的“某某”+“治理”，往往指向也各有不同，如市場、政府和社會的治理等以及生態(tài)、環(huán)境的治理等就屬這種情況；既可以是手段指向型的，也有時是目標導向型的，或者二者兼而有之；治理可以是一種過程，也可以是一種結果，或者兼而有之；從定義上看，可以界定為“治理是什么”的方式，可以從反面說“治理不是什么”，如治理不是、也就不同于“統(tǒng)治”和“管理”等；不同語境下的 “治理”內涵也千差萬別。表1 列出來了國內外已有關于“治理”、“協(xié)同治理”理解的幾種觀點和認識，通過國內外文獻的綜合性梳理和歸納可以看出，對于“治理”概念的認識，呈現(xiàn)核心內涵達成共識基礎上的多樣化認識格局和特點。

表1 關于治理和協(xié)同治理的概念的幾種觀點

正如治理具有多種定義一樣，協(xié)同治理（Collaborative governance）同樣具有多種角度、多種內涵的理解（見表1）。總體而言，對于協(xié)同治理概念的認識有兩種：一是從物理學的協(xié)同概念去延伸理解協(xié)同治理[21]，另一種是從經(jīng)濟學、管理學等社會科學的角度使用這一概念的。由于環(huán)境問題的外部性、環(huán)境治理的公共性，因此“協(xié)同治理”主要強調治理的多主體、多手段、多部門、多領域的共同參與和協(xié)調配合，也就是說，針對環(huán)境治理所體現(xiàn)的地方品質，需要不同區(qū)域、政府和企業(yè)以及社會組織等不同主體進行跨行政區(qū)域、跨不同部門的公私合作，也要注重命令控制、市場激勵、自愿參與等不同手段的綜合應用，只有這樣，才能通過環(huán)境協(xié)同治理，提升地方品質，促進地方發(fā)展，滿足人民需要。

協(xié)同治理是因應復雜跨域問題需要，建立起來的多層級（政府內部央地之間、上下級之間）、多區(qū)域（政府內部同級地方之間）、多主體（政府、企業(yè)和社會組織等）、多模式類型（基于規(guī)制和管治的政府治理、基于交易和價格的市場治理、基于契約和自治的社會治理等）的互動網(wǎng)絡，是融合了科層治理和市場治理的一種網(wǎng)絡式治理。協(xié)同治理理論是對“巨人政府”論、多中心治理論和新區(qū)域主義理論的揚棄。協(xié)同治理雖然是以創(chuàng)新方式應對社會和經(jīng)濟挑戰(zhàn)的積極嘗試，但不應被視為解決任何問題的靈丹妙藥和適用于各種情況的“萬金油”。

（二） 環(huán)境治理

現(xiàn)有研究對環(huán)境治理（Environmental governance）的理解更多是從環(huán)境污染問題解決的狹義理解。地方品質是各地空間上不可貿易的消費品數(shù)量、多樣性、質量和可及性的總和，由包括優(yōu)美自然和人文環(huán)境在內的四個方面構成[22]。沿著“環(huán)境治理—生態(tài)宜居—地方品質”這樣廣義角度理解，更能體現(xiàn)“善治”的本意。如果把“環(huán)境治理”理解為集體行動的過程和結果，在這個意義上，“環(huán)境治理”成果的“環(huán)境質量”乃至“地方品質”就可以作為一種公共品或準公共品，具有不同于私人物品的屬性和特征，具有公共事務的特征，是政府所提供的一種公共服務。因此，廣義上講，“環(huán)境治理”除了包含應對環(huán)境問題本身外，還應包括與環(huán)境保護相關的治理理念、過程、行動和結果，也是一種正式、非正式的制度安排，其以共治、精治和法治為手段，以“善治”為根本目標。環(huán)境治理也有稱之為生態(tài)治理的，二者概念基本同義，內涵和外延有交叉和重疊之處，但側重點因研究者各自界定的不同而不同。如與經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理、社會治理等并列應用時，環(huán)境治理便認為其共同構成了國家治理體系，因此，環(huán)境治理能力現(xiàn)代化也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要支撐和基本要求。

（三） 區(qū)域環(huán)境治理

“區(qū)域環(huán)境治理”（Regional environmental governance）主要突出環(huán)境治理的地方異質性，在環(huán)境治理的演進分析中，主要考察整體上環(huán)境治理的邏輯、結構，并不特別強調其“區(qū)域性”，但在其他內容的理論分析上，“區(qū)域環(huán)境治理”中的“區(qū)域”既具有地方異質性的內涵，主要關注不同行政區(qū)域之間在環(huán)境治理過程中沖突和矛盾的解決，也更強調跨行政區(qū)域的協(xié)調和合作，在這個意義上，“區(qū)域環(huán)境治理”就是相關區(qū)域主體之間對于應對環(huán)境問題這一跨界公共事務和公共問題所開展的一系列的集體行動。

（四） 區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理

環(huán)境問題具有外部性的特征，利害攸關的不同區(qū)域主體在區(qū)域環(huán)境治理上也會面臨追逐個體理性而導致集體無理性的“集體行動的困境”。政府治理、市場治理和社會治理卻會遭遇“市場失靈”“政府失靈”和“社會失靈”的難題，“協(xié)同治理”試圖超越這些困境和難題，然而，亦要面對自身“治理失靈”的困擾。即便如此，“區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理”（Collaborative governance of regional environment）仍不失為應對這些難題的現(xiàn)實路徑。

由于協(xié)同治理具有多意性，與此緊密關聯(lián)的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理因此也有多重理解。其是由核心治理主體發(fā)起，針對跨區(qū)域中環(huán)境問題和公共事務治理的需要，由多個區(qū)域主體通過多種形式和采用多種治理工具形成的多元治理網(wǎng)絡；是國家、市場和公民社會在政府治理、市場治理和社會治理等多類型融合體系；也是政府組織和非政府組織、公私合作中進行環(huán)境公共政策協(xié)調、環(huán)境產品供給的綜合平臺。其是解決跨域環(huán)境問題、處理環(huán)境公共事務的制度、機制和方法集合的一種制度安排和組織設計，也是區(qū)域主體所采取的一系列環(huán)境治理的集體行動。

在我國環(huán)境保護實踐和政策實施中多使用“污染防治區(qū)域聯(lián)動”“生態(tài)環(huán)境保護合作”“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”“環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動”“生態(tài)環(huán)境共保共治”“環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控”“環(huán)境聯(lián)動治理”等政策性用語；國外學術研究和環(huán)境政策中多應用“多中心治理”“去中心治理”“合作治理”“協(xié)作治理”“跨域治理”“彈性治理”等術語，所有這些用語和術語的概念側重點各有不同，但與“區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理”這個術語在內涵上都具有一些共同的特點，都更多地強調多主體、跨地域、多手段、柔性化、網(wǎng)絡化、互動性等特征。關于協(xié)同治理及其相關概念的異同見表2 中的比較。

表2 關于協(xié)同治理及其相關概念的比較

二、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基本特點

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有一些不同于其他治理的顯著屬性和基本特點，其中的某些特點是“治理”“協(xié)同治理”所共有的，但有的特點與區(qū)域環(huán)境問題的屬性是緊密相連的。

（一） 開放性與動態(tài)性

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理系統(tǒng)本身不是封閉的和靜止的，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有開放性和動態(tài)性的特點。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的內部構成要素、外部的影響因素以及他們之間，都存在物流、人流、信息流的流動，并形成了相互聯(lián)系和相互影響的復雜網(wǎng)絡體系，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理系統(tǒng)的功能和狀態(tài)也不是一成不變的，而是隨著外界背景、環(huán)境問題、主體需要、能力資源等多方面的變化而變化。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理系統(tǒng)是由多個維度、因素構成的，其發(fā)展變化也受外部多種因素的影響和制約。因此，無論是從區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的內部構成要素，還是外部的影響因素，以及它們之間的聯(lián)系而言，區(qū)域環(huán)境治理都具有開放性和動態(tài)性的基本特點，會因構成因素和影響因素的作用、變化而發(fā)生變化。從這個意義上理解，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理就是一個多因素交互作用的過程。

（二） 非線性與演化性

構成區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的維度和因素之間、影響因素之間，都具有相互聯(lián)系、相互影響和相互制約的復雜交互作用，并彼此之間形成復雜的網(wǎng)絡，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的整體效應與其構成之間不具有簡單的對應、映射關聯(lián)，因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有非線性的特點。

特定時空條件下的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，總是與一個國家和地區(qū)的政治治理體系、法律法規(guī)、文化傳統(tǒng)、技術水平等結構密切結合起來或嵌入進去，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理會隨著這些制度結構、技術結構的變遷而不斷的演進，因此，也就具有演化性的特點。一般意義上，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的演化性表現(xiàn)在：在治理主體上從一元政府到吸納多元主體；在治理手段上從剛性到與柔性并用；在總體上形成多元互動的治理網(wǎng)絡和組織形態(tài)等。

（三） 復雜性與適應性

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理涉及多種異質性的治理主體，強調國家政府行動者與非政府組織、公眾的互動以及公私合作；同時與科層治理、市場治理等治理類型有著千絲萬縷的聯(lián)系；也融合了正式規(guī)則和非正式規(guī)則等。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理關注和聚焦于兩大相互聯(lián)系的棘手問題和復雜問題：區(qū)域環(huán)境問題與集體行動問題。而這兩大問題本身都具有復雜性，因此區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理也具有復雜性的特點，同時還包括其構成因素、影響因素等的復雜性。

適應性是指區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理在應對區(qū)域環(huán)境問題與集體行動問題的過程中，行動與結果之間、治理工具與治理效果之間以及治理構成要素與區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理系統(tǒng)之間等都具有一種相互影響、相互促進、相互制約的反饋調節(jié)作用，并使區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能夠適應變化了的上述兩大問題。當然，其適應性具有一種時間上的滯后效應，而且，適應性也建立在人為調節(jié)和系統(tǒng)本身演化的基礎上。

（四） 周期性與迭代性

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是一輪一輪不斷反復的過程，每一輪都包含著發(fā)起、開始、運行到結束等不同的階段，盡管各個階段不可能從整體上完全分割、分離出來。總體上的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，就要面臨終止的問題，而協(xié)同治理的終止，可能是完成了某種治理目標從而失去協(xié)同治理的緣由而自行結束；也可能是協(xié)同動力衰竭而無法進行下去；或者是制度背景中的某個、某些元素（如法律制度）等發(fā)生重大改變所致。

在尚運行的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中，每一輪的環(huán)境治理行為和行動，旨在解決跨域的區(qū)域環(huán)境問題和集體性的難題，行動的結果一般會達到或接近環(huán)境治理的目標和結果，而每一輪的也具有周期性的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，在行動和結果之間都是連續(xù)重復和不斷反饋的，這就是所謂的“迭代”。而每一周期的迭代結果是下一個周期的初始條件或初始值，并由此作為新的起點再次進行循環(huán)往復的治理過程。

三、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的內在要求

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理并非總是有效的，其具有四大內在要求：民主化、法治化、科學化和專業(yè)化。

（一） 民主化

協(xié)同治理本身強調的吸納多元主體參與、公私合作等關鍵因素既是民主化的構成因素，同時無疑契合了民主化的趨勢和需求，因此，要在制度設計、規(guī)則應用、組織實施、反饋調節(jié)等方面體現(xiàn)出對環(huán)境公共事務等社會公益的關注和應對，并增強對公眾關于生產環(huán)境、生活環(huán)境等生態(tài)環(huán)境質量更高需要的回應性，把環(huán)境公共產品的有效供給作為政府的職責。網(wǎng)絡驅動的決策，可以產生更廣泛支持和更具創(chuàng)新性的關于公共問題的解決方案，在此過程中需要增強協(xié)同治理的包容性，容納廣泛的利益相關者和來自不同部門的觀點。而激勵、相互依存和信任是包容的重要前提[23]。

（二） 法治化

法治化的制度背景是區(qū)域環(huán)境治理的初始條件，也是協(xié)同治理本身的內在要求，這就需要：構建嚴密的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，在立法、執(zhí)法和司法上有一套彼此銜接、相互呼應的程序體系，做到實體法和程序法的統(tǒng)一。在具體的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中，協(xié)同組織的建立和更改、協(xié)同行動的發(fā)起、利益調節(jié)和補償、治理效果評估和反饋等符合合法性的基本原則，用透明性、公開性保障相關利益群體的知情權、參與權和監(jiān)督權，并用切實的問責性對本應承擔而未能承擔的治理主體追究相關責任，通過法治化的制度背景進而穩(wěn)定治理主體長期參與區(qū)域環(huán)境治理的預期。

（三） 科學化

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理要遵循自然、社會和經(jīng)濟規(guī)律才能達到預期的治理效果，這就使科學化也成為其內在需要。在需要遵循的具體規(guī)律上至少包括以下方面：生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、完整性、多樣化等規(guī)律；社會經(jīng)濟運行的激勵相容、分工合作、集體行動等規(guī)律。也就意味著，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理需要激發(fā)和調動治理主體參與協(xié)同治理的積極性和主動性、聚焦于區(qū)域環(huán)境問題的外部性、直面集體行動的困境，進而用協(xié)同治理的網(wǎng)絡在遵循上述規(guī)律的基礎上去應對和回應這些棘手問題和復雜難題。

（四） 專業(yè)化

在現(xiàn)代區(qū)域環(huán)境治理中，為了達到預期的治理效果，不但要在制度設計上調動相關區(qū)域主體的積極性，而且還需充分利用高新的各類技術手段，用專業(yè)化去保證程序公平性。現(xiàn)代的高新技術不僅僅只限環(huán)境科學和環(huán)境工程技術，還包括通訊、智能等技術，以及大數(shù)據(jù)、網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)、云計算等高新技術，當然還有環(huán)境管理相關技術和模式，且要把技術性和專業(yè)化結合起來，如有環(huán)境治理的需求方委托專業(yè)機構進行的“第三方治理”就是融合了工程科技技術與管理理念轉變的產物。在此過程中，需要克服的傾向是：切忌用技術性思維代替治理本身需要的人本化關切、用技術性的修補代替制度的優(yōu)化，因為無論多高新的技術只有真正服務于人本身的需要才是價值理性之本。

四、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的限度

雖然，協(xié)同治理對于解決當今的諸多區(qū)域環(huán)境問題及其合作困境是適宜的，但不能由此認為協(xié)同治理是萬能的，因為其同樣有自己的適用邊界和適用限度。

（一） 主要限度

綜合而言，從宏觀的對比到微觀的應用，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理所面臨的限度主要有：（1）作為一種新型治理方式的協(xié)同治理與傳統(tǒng)科層治理、市場治理如何兼容或如何嵌入到后兩者中去，進而發(fā)揮各自的優(yōu)勢并規(guī)避各自的劣勢；（2）如何克服從一開始到協(xié)同治理進行中都要面臨的分享權力和建立共識有關的障礙[24]，特別是當所要解決的問題和系統(tǒng)背景提供了更多的取舍和更少的機會影響到共同收益時更是如此；（3）協(xié)同治理對政府、企業(yè)和公眾提出了新的更高要求，政府、企業(yè)和公眾的特質也會影響協(xié)同治理的行動和效果，如環(huán)境公共政策決策和執(zhí)行的透明化、科學化、法治化，企業(yè)把環(huán)境治理作為社會責任的一部分予以履責，社會公眾較高的環(huán)境素養(yǎng)等；（4）如何創(chuàng)建和維護協(xié)同治理網(wǎng)絡，以解決涉及深層次利益沖突的復雜問題，同時也有利于相對簡單任務的有效協(xié)調；（5）如何實現(xiàn)社會和自然生態(tài)網(wǎng)絡的有機耦合，也就是形成所謂的“社會生態(tài)系統(tǒng)”（Social-Ecology System），在具體的地方性的區(qū)域中促進社會紐帶形成過程，以使不斷發(fā)展的協(xié)同治理網(wǎng)絡發(fā)展出理想的結構特性，包括與生物物理系統(tǒng)的良好契合；（6）如何將協(xié)同場所用作阻止現(xiàn)狀的變化的方式，如何使不感興趣的參與者最佳地參與協(xié)同治理網(wǎng)絡；（7）如何創(chuàng)建和維護靈活、適應變化但又足夠穩(wěn)定以促進相互信任和共同承諾發(fā)展的協(xié)同治理網(wǎng)絡等[25]。

（二） 出現(xiàn)限度的緣由

（1）在面對深層次的沖突、文化或權力障礙時，一些限度與協(xié)同治理的局限性有關。例如，在一些國家和地區(qū)的跨文化背景下，利益相關者參與和建立共識的民主方法不合適的情況下，應用協(xié)同治理是困難的。當然，這些同時也是其他治理方式的局限性。（2）還有一些局限可以歸結為協(xié)同模式的弱點，這些是更容易發(fā)生障礙的脆弱點。如過于復雜的流程和嚴重依賴利益相關者并不利于協(xié)同治理。（3）一些限度與應用協(xié)同模型的困難有關。這些需要通過培訓、經(jīng)驗和對最佳做法的關注予以應對[26]。能夠經(jīng)受和克服上述限度，協(xié)同治理才能得以啟動并運行下去。

（三） 干預應對

一般可以通過以下措施應對區(qū)域環(huán)境治理的不足：（1）引入新的行動者；（2）提供激勵；（3）推進區(qū)域治理的能力或機構建設；（4）促進或支持具體行動的實施；（5）監(jiān)督和評估治理的結果，以促進適應性治理[26]。因此，這就需要綜合考慮行動者、行動、區(qū)域治理能力、行動者動機等因素的影響，以更好地激發(fā)和促使協(xié)同治理取得預期的效果。

五、結語

總之，把握科學內涵是理解區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基礎，在此過程中，要注意區(qū)分其與治理、環(huán)境治理、區(qū)域環(huán)境治理、協(xié)同治理等概念之間的關聯(lián)性和差異性，其中“治理”概念本身豐富性和多意性的特點，決定了深入辨析相關概念之間異同的必要性。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理從經(jīng)典的科層治理、市場治理、網(wǎng)絡治理等治理類型劃分而言，需要明晰協(xié)同治理與網(wǎng)絡治理的關系。協(xié)同治理可以歸屬到網(wǎng)絡治理中去，因為協(xié)同治理與網(wǎng)絡治理都具有多主體參與、利益共享等共有的基本特征，但網(wǎng)絡治理中包括協(xié)同治理、多中心治理、合作治理等多種形態(tài)，每一種形態(tài)的側重點會有所不同，網(wǎng)絡治理本身內蘊著協(xié)同治理的要義，而從整體性治理視角來看，協(xié)同治理始終是存在的，但是不管哪種治理形態(tài)都面臨著碎片化的困境。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理有4 對8 個特點：開放性與動態(tài)性、非線性與演化性、復雜性與適應性、周期性與迭代性，而民主化、法治化、科學化和專業(yè)化是其內在要求。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有適用的邊界和限度，因此，在分析和應用時，要與特定場景、資源能力和治理主體等聯(lián)系起來，才能有效應對環(huán)境外部性和集體行動困境，從而促進經(jīng)濟系統(tǒng)的全面綠色轉型，進而為構建可持續(xù)發(fā)展的社會提供治理基礎和制度支持。