生態法治的哲學經濟學基礎初探

馮 莉

（太原師范學院 法律系, 山西 晉中 030619）

生態環境問題的產生既和自然資源環境相關，又受經濟、社會、文化等因素影響。生態環境法律制度是指關于保護生態環境和自然資源、防治污染和其他公害的法律規范的總稱，是國家為了規范被規制者在生態環境保護方面的行為準則和違法責任的法律依據，包含內容十分廣泛。早在我國《秦律·田律》中就有環境治理的雛形。“春二月，毋敢伐材木山林及壅堤水。不夏月，毋敢夜草為灰，取生荔、麛卵鷇……”[1]，具體含義是春天不允許砍樹、建提堵水，不入夏不可以焚燒草葉，不能采摘不成熟的植物，不準捕殺年幼的動物等等。我國現行的生態環境法律體系是一個由憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章等組成的，包括環境污染防治、自然資源保護及管理、生態建設和保護、資源節約與綜合利用等諸多方面的法律系統。尤其是2014 年《環境保護法》的修訂，標志著我國生態環境法律體系初步形成，并進入了新的發展階段。

二十大報告指出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。要尊重自然、 順應自然、保護自然，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生。生態法治建設是立足長期、全局的制度設計。經過梳理現有研究，當前的生態文明建設缺乏完善的理論分析框架。鑒于此，本文從生態環境問題產生的源頭出發，探究生態法治建設的哲學經濟學基礎，以期指導我國生態文明制度體系設計。有學者[2]提出，制度設計分為三個層次：理念目標、基本制度和保障實施，理念目標層即是制度設計的基本理論、價值目標。生態法治建設的基本理論指引和價值遵循將直接影響其制度設計的科學性、實施的有效性。

一、生態法治建設的哲學思想

人類歷史發展進程中人與自然環境的關系大致經歷了三個階段：敬畏自然—征服自然—人與自然和諧相處。人類從早期的認識自然、敬畏自然，再到征服自然，“人類中心主義”思想占據主導。古希臘哲學家普羅泰格拉最早提出“人是萬物的尺度”[3]，此即“人類中心主義”的雛形，后經過笛卡爾、康德、黑格爾等西方哲學家的理論演變，“人類中心主義”成為西方主流觀念意識[4]。自20 世紀60 年代，環境污染導致的環境問題日益嚴重，逐漸開始影響人類根本的生存權。被稱為“生態倫理學之父”的美國哲學家奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold）提出：人類應當尊重自然，人的行為要有益于萬物生存[5]。之后，環境倫理學逐漸興起，人與自然的關系逐漸轉變為“生態中心主義”，認為人是自然的一部分，要尊重生態自然，只有這樣才能維持人與自然的永續發展[6]。“生態中心主義”將自然人格化，賦予生態以主體地位，強調人類對自然和環境的責任要維護代際公平。法哲學基礎的改變反映出人類對自然的重新認識，亦象征著人與自然關系緩和的進步。但隨著社會發展，無論是“人類中心主義”還是“生態中心主義”，逐漸顯露出其局限性和邏輯困境。現階段我國生態法治建設應從新的視角探索人與自然的關系—人與自然和諧發展。

“人與自然和諧發展”理論最早起源于《里約宣言》，是在“人類中心主義”和“生態中心主義”的理論基礎上發展而來，映射著西方環境論理學的發展反思。通過反思人與人、人與自然之間的關系，認識到只有實現人與人的和諧相處才能實現人與自然的和諧發展。“人與自然和諧發展”不僅遵循自然規律，而且遵循社會規律，為生態法治步入科學的立法軌道，實現“人與自然和諧相處”提供了重要理論基礎。

二、生態法治建設的價值衡量

法的價值之一是追求公平正義。生態環境法律制度即是政府代表社會公眾通過環境治理活動實現環境法的價值目標，進而實現環境法益和環境法治。同時，因為生態環境問題濃重的經濟學屬性，生態環境法律制度除了追求環境正義、環境民主外，環境效率也是十分重要的價值目標。

美國學者約翰·羅爾斯（John Rawls）曾對“正義”給出界定：正義既不是純粹的自由，也不是絕對的平等，是介于兩者之間。正義意味著自由與平等的結合[7]。環境正義其實質含義是人類的各種活動應該符合自然生態規律和社會經濟規律[8]。生態環境法律制度的實施也應該符合該價值追求，以追求環境正義為基本內涵，充分保障權利行使的合法性、正當性、有效性，確保各項具體權利的配置能夠充分發揮環境規制的效果，有效平衡各利益相關方的利益追求，保障環境公平正義。此外，環境民主也是生態法治的價值標準。政府環境治理首先是人民委托授權的，權力來源于人民。因而，權力的行使要維護社會公眾利益，應當公開透明、受人民監督。再之，環境效率也是生態環境法律制度的重要價值目標。“效率”一詞多見于經濟學和管理學領域，主要考量某項活動的成本和收益之間的比例關系，注重以最小的投入成本實現最大的收益。政府環境規制是“市場失靈”的產物，是為了解決環境外部性、公共物品屬性等諸多經濟學因素而設立的。生態環境治理初衷是為了更有效地實現自然資源的有效配置，因而，其實施過程中要將環境效率價值作為評判標準之一。

因此，要實現人與自然和諧發展，提升環境效率，就要實現生態環境法律制度的科學有效供給，要充分明確生態法治是政治價值和經濟效率的統一，是實現社會公共利益最大化的社會管理過程。

三、生態法治建設的經濟學分析

經濟層面而言，完全競爭市場下，市場調節機制能實現個人效用和社會效用的最優，即帕累托最優，但囿于資源環境的產權不明晰、公共物品等屬性，市場機制在配置環境資源時出現了“市場失靈”，因而引發了生態環境的政府規制，但從經濟學角度考察，信息不對稱、規制俘獲等因素同樣會導致“政府失靈”。公共選擇理論認為要想克服雙重失靈就要處理好政府和市場的關系，通過合理的制度安排，科學的制度設計來減少規制失靈，即要建立科學完善的生態環境法治體系。

（一） 市場失靈

“市場失靈”是生態環境治理最早的引發動因。負外部性、自然資源的公共物品屬性以及環境資源的產權不明晰等特征，致使市場機制在環境問題上失靈。

1. 外部性

英國經濟學家瑟域克（Sidgwick）最早提出外部性理論。他通過燈塔事件分析了人們搭便車現象，引發了經濟學家們對外部性的討論，也給環境問題的研究開啟了新的視角。馬歇爾（Marshall）1890 年在《經濟學原理》一書中指出，任何人都不可能在自己的生產生活中排他的消費資源環境。其“外部經濟”理論為當代環境經濟學奠定了基礎。隨后，庇古在馬歇爾的研究基礎上，以私人邊際成本和社會邊際成本等邊際效應分析法對外部性產生的原因和影響進行分析，運用福利經濟學對引發環境污染問題的原因進行探究，并將“庇古稅”①庇古稅是英國經濟學家庇古(Pigou， Arthur Cecil，1877—1959)最先提出的，用稅收控制污染物的排放，以糾正環境外部性的方法。通過對污染物排放征稅實現外部成本內部化。理論作為解決環境問題的路徑。實踐證明，外部性是不能通過市場機制調節而實現帕累托最優的，外部性影響了市場資源的有效配置。如圖1所示，MPR（私人邊際收益）和MSR（社會邊際收益）相等。MPC 表示私人邊際成本，MSC 表示社會成本，因存在環境負外部性，MSC 大于MPC，企業為了追求利潤最大化，產量為均衡產量Q*（即MPR 與MPC 的交點處，此時其邊際收益等于邊際成本，達到帕累托最優），而實際上全社會總體的均衡點為Q**。可見，環境的負外部性導致企業產量超過了資源環境的帕累托最優選擇。

圖1 環境負外部性圖

薩繆爾森（Paul A. Samuelson）[9]認為，外部性就是生產者或者個人對自己以外的其他人所強加的成本（收益）。外部性的根本就是產生了私人收益和社會收益的不相等。鮑莫爾（Baumol）和奧茨（Oates）[10]運用生產效應函數對外部經濟性進行了解釋，如果某個個體影響了其他個體的效用或者進入他人的生產函數，而產生的支付和對他人造成收益不相等的情況下，就產生了外部效應。生態環境問題是典型的負外部性問題，從理性經濟人角度出發，任何個體對環境的使用均以自身利益最大化為前提，必將造成他人個人收益的減少，乃至整個社會收益的損害。如上圖1 所示，經濟社會發展中如果沒有將生態環境成本計入發展成本，最終會導致發展失衡，影響社會經濟發展。

環境庫茲涅茨曲線（EKC）①環境庫茲涅茨曲線(下稱EKC 曲線)是美國經濟學家借用庫茲涅茨界定的人均收入與收入不均等之間的倒“U”型曲線理論，利用全球環境監測系統提供的世界各國城市空氣質量以及河流水質數據，建立表征環境污染程度的指標變量，對宏觀經濟指標進行了回歸分析，得到了反映環境質量與人均收入之間關系的倒“U”型曲線。有效揭示了生態環境與經濟發展之間的辯證關系（見圖2）。具體而言，當社會經濟發展水平較低時，由于資源配置、生產力限制等因素，生態環境整體的破壞程度較低（A 點），隨著生產環境的改善，生產力的提升，經濟發展和工業經濟逐漸形成規模，曲線上升，這一階段科技進步，創新加強，加之整體社會需求導致經濟的迅猛增長，自然資源破壞明顯，生態環境問題突出，曲線逐漸上升到峰值B 點（經濟學所稱“拐點”）。此時，過分損耗環境成本引發的負外部性明顯，人們逐漸認識到在過分追求經濟增長的同時給環境和資源造成的破壞所帶來的嚴重后果，于是人類社會進入了可持續發展、綠色發展階段（曲線B 到C 部分），之后，隨著生態環境狀況逐漸好轉，社會整體經濟發展質量得到改善，生態環境和經濟發展呈現出正向的良性影響（C 點）[11]。

圖2 經濟發展與生態環境關系曲線圖

EKC 曲線也驗證了生態文明建設和高質量發展相互融合，相互促進的關系。實踐表明，在社會經濟發展的進程中，加強生態法治體系建設，加快生態文明進程正是在逐步探索EKC 曲線中B 到C 之間的協調發展，是實現經濟高質量發展的必然路徑。

2. 公共物品

公共物品與外部性問題相伴而生。很多共有的環境資源就是典型的公共物品。關于公共物品，很多學者給出界定，最早是由哲學家休謨（Hume）[12]1739 年在其著作《人性論》中提出的。公共物品是社會成員集體共享的消費品，它不會對某一個成員產生特別利益，但對整個社會而言不可或缺[13]。奧爾森（Olson）[14]對公共物品的定義是“那些沒有購買物品的人不能夠被排除在該物品的消費之外”。薩繆爾森（Samuelson）[9]認為，公共物品是“無論每個個體是否想要消費該物品，其利益均被不可分割的擴散給所有社會成員”。公共物品所具有的消費非競爭性和收益非排他性，導致市場激勵失靈，阻礙了自然資源的帕累托最優配置。斯考特和珍妮特等（Scott &Janet，2006）[15]針對環境問題還專門定義了好的公共物品和壞的公共物品。公共物品非排他性導致環境資源中的“搭便車”現象的出現，每個人都希望自己能不付出任何成本而從別人的行為中獲益，最終必然導致資源匱乏、環境污染嚴重等公共物品供給不足的現象，進而產生“公地悲劇”。生態環境的公共物品屬性是環境規制的理論基礎，合理運用規制工具，將環境成本內部化，避免每個經濟參與者將本應自己承擔的環境成本轉嫁給社會或者其他經濟個體。

3. 產權理論

科斯（Coase）1960 年在《社會的成本問題》一文中，提出如果不存在交易成本或者交易成本為零時，只要明確產權，外部性問題就能自己解決，實現帕累托最優，這就是著名的科斯定理。Hartwick和Olewiler（1986）[16]對財產權定義：“一系列可以把某種權利讓渡給財產所有者的特征”。明確產權能更好地解決外部性問題，產權明晰最重要的功能就是將外部成本內部化，從而恢復市場激勵的作用。但是，產權理論也存在一些問題，首先，生態環境問題中，很多環境資源沒有明確的產權邊界，多數情形下也很難確定產權歸屬；其次，因資源環境的本身屬性，產權結構多樣化明顯，有些資源本身就是非私有的，具有公有性和開放性，產權很難界定，有些資源其交易成本可能會很高，這種情形下，仍然會產生市場失靈。在市場活動中，只要交易必然存在成本問題，成本過高時，市場的運行效率自然會降低，交易難以進行。因為環境資源本身的公共物品屬性和外部性問題，其交易成本相對很高，產權難以界定，這就需要政府的干預，這正體現了政府環境規制的必要性。

此外，信息不對稱也對市場有效配置資源產生影響。因為信息不對稱的存在，就會給排污者帶來機會主義心理，而對生態環境造成較大程度的破壞，影響社會公平。為了消除信息不對稱帶來的負面效應，政府就需要制定法律、法規、政策對這種現象進行規制，以消除市場失靈的不利影響。

（二） 政府失靈

簡單而言，政府失靈就是政府在其管理職能行使過程中所出現的管理的錯位、缺位、越位等現象。公共選擇學派將這些現象導致政府無法有效提供公共產品、有效行使管理職能，甚至可能損害公共利益的行為稱為“政府失靈”[17]。

1. 委托-代理

羅斯（S.Ross）1973 年最早提出了委托-代理理論。他指出雙方主體之間如果代理人一方代理委托方利益而行使某項權利時，代理關系因此而產生。委托-代理理論的產生源于信息不對稱和契約理論。隨著社會的發展和社會分工的逐步細化，各生產生活領域對專業化的要求越來越高，基于理性經濟人假設，因委托人存在某一領域專業知識、經驗、能力、時間等因素的缺乏而無法實現利益最大化時，會將一部分權利通過契約的形式讓與受托人，由具有專業知識、經驗豐富的受托人為委托人的利益行使權利。該理論的核心以雙方信息不對稱和利益沖突問題作為基本假設前提，設計最優的契約來約束和監督受托人權利的行使[18]。隨著委托-代理理論的不斷完善，很多領域引入該理論。環境規制作為公共政策制定和實施的基礎理論，其中涉及三層委托代理關系：第一層是社會公眾和政府之間的委托代理關系。社會公眾委托政府進行制定環境法律制度并實施，政府代表社會公眾進行環境規制；第二層是中央政府和地方政府之間的委托代理關系。由于信息不對稱和具體制度實施的便捷性，中央政府又將地方的環境法律制度的制定和實施委托給地方政府；第三層委托代理關系是地方政府和地方環境主管部門之間形成的。在以上委托代理關系中，各委托人和代理人之間因為自身目標利益的不同以及多重代理關系的存在、信息不對稱等因素影響，如果沒有有效的監督機制，勢必會影響環境法律制度的施行，進而影響環境治理效果。

2. 規制俘獲

“俘獲”一詞最早由美國學者伯恩斯坦（Bernstein）提出，指的是不同利益主體通過合謀達成某種結盟從而損害社會公共利益的現象。規制俘獲理論研究的是政府規制過程中各利益集團相互行為對政府規制政策制定與執行的影響[19]。1971 年，規制經濟學的創始人施蒂格勒（Stigler）[20]曾指出，政府也會是“理性經濟人”，其在政府規制時有時會被利益集團俘獲，不一定以社會利益最大化為目標。規制俘獲出現的原因在于無論是規制方還是被規制方都是以自身利益最大化為目標。同時，規制方受政治、經濟等其他因素影響，本身的利益追求和社會公共利益追求不一致，難免被被規制者俘獲和控制，形成合謀。

環境執法效果不佳是我國生態環保領域的固有頑疾。地方政府出于經濟增長指標和政績考核等諸多因素考量，致使環境保護成為軟法。排污企業是環境持續惡化的主因之一，但是他們常以稅收和各種好處“俘獲”地方政府，使得最終無論制定多么優良的法律制度在實施中呈現執行不力的現狀[21]。實踐中，很多生態環境違法案件在處罰方式、處罰金額、起始時間等重要問題上缺乏行之有效的操作細則，極易引發權力尋租。規制俘獲實際上就是將地方政府作為內生變量，作為博弈的一方進入模型內部選擇，規制方在公眾利益和個人利益之間展開博弈，有可能存在被俘獲、被引誘等，使得法律制定或實施中出現不利于社會公眾利益的現象。規制俘獲是當前影響生態環境法律制度制定和實施最重要的因素，這就需要在具體法律制度的實施中加強監督，最大限度地限制規制方的自由裁量權，強化信息公開制度等來防范和應對。

3. 集體行動理論

奧爾森將公共選擇理論運用到集體行動領域，把經濟學的分析方法引入社會治理中。奧爾森的集體行動的邏輯起點是個人理性。根據他的假設，集體行動的個人都是強理性的，能夠掌握充分的信息，調整自己的一切行動[22]。在奧爾森看來，對集團而言，集體利益是公共物品，它具有非排他性和非競爭性的特征，其他成員對該公共物品的消費不會影響其他成員，這就為“搭便車”提供了可能，形成了集體行動困境[23]。因此，奧爾森提出了“選擇性激勵”：通過對集團中成員的賞罰分明和分別對待，個體會發現自己的收益超過成本，會促使其采取積極行動促進集體目標實現。但這種選擇性激勵手段對小規模集團更有可操作性、更為有效。而對規模較大的集團，選擇性激勵就存在可操作性差、成本過高等的弊端制約其實施。對此，奧爾森提出了第二種手段，即強制手段。對大集團而言，只有實施強制手段才能有效維護公共利益，破解集體行動困境[24]。同樣的道理，在生態環境領域，既要充分依靠市場機制，選擇合理的市場激勵手段；也要充分運用政府權力進行合理規制，維護公平正義，實現經濟收益和環境利益雙提升。

四、中國生態法治建設之立法指引

環境問題具有普遍性，不同的發展階段生態法治建設的重點也不同。我國生態法治經歷了從起步到不斷發展完善的過程。經過不懈努力，環境污染治理問題取得了一些成效，但隨著經濟發展方式的轉變，我國生態環境問題面臨越來越嚴峻的挑戰，生態法治問題也被提高到前所未有的高度。我國生態法治的發展演變歷程大致經歷了起步、發展、成熟、深化四個階段。特別是黨的十八屆三中全會之后，生態文明建設被擺到了治國理政的突出位置，國家提出要全面深化改革，推進經濟體制改革，加快建立系統完整的生態文明體系。黨的十八大將生態文明寫入《中國共產黨章程》。第十三屆全國人大第一次會議通過《憲法修正案》，首次將生態文明寫入《憲法》，使生態法治具有了更高的法律地位，從根本大法的高度，給生態文明建設以法律依據。我國生態法治的發展與社會政治經濟發展密切相關。隨著經濟社會的發展，市場失靈引發的環境污染問題越來越嚴重，國家通過政策、法律、文件等加強生態環境保護，但因制度本身的缺陷、規制者的信息不對稱、實施過程中的規制俘獲等因素影響，難免產生政府失靈。

EKC 曲線充分說明了生態環境和經濟發展之間的關系和發展模式。通過從哲學和經濟學基礎視角對生態環境法律制度產生的內在動因進行分析發現，生態法治建設的核心是尋求科學合理的制度體系。由于環境資源的稀缺性、負外部性、公共物品屬性和產權不明晰等特征，導致市場機制在環境問題上不能充分發揮作用，影響環境效益和經濟效益。進而產生了政府規制，但囿于規制俘獲、政府有限理性等影響，也會出現“政府失靈”。而生態環境法律制度的科學合理制定和實施是減少和防止“市場失靈”和“政府失靈”的有效路徑。但政府在規制過程中，由于可能的規制俘獲、集體行動困境等原因，難免會出現政府規制中的缺位、越位、錯位等現象，呈現出“政府失靈”的局面。

生態法治建設的核心是建立完善的生態環境法治體系。習近平生態文明思想是建立在環境法哲學和經濟學基礎之上，立足于中國特色社會主義基本國情基礎之上[25]。公共選擇理論認為市場和制度是矯正市場失靈和政府失靈的兩劑良藥[26]，引入市場機制，建立科學合理的生態環境制度是避免“政府失靈”的必要條件[27]。科學合理的生態法律制度體系是矯正市場失靈和政府失靈的必然要求和有效路徑。因此，要完善生態環境法律制度體系，就要立足人與自然和諧發展的環境倫理觀，堅持環境正義、環境民主、環境效率等制度價值追求，切實加強生態環境法律制度的有效供給。第一，將生態哲學和生態環境經濟學滲透到制度設立中，以憲法的生態化為引領，注重環境規制中市場因素和經濟學因素的影響，充分尊重市場規律，將經濟學的成本收益等分析方法納入生態環境法律制度的制定、實施檢驗中，避免產生制度的外溢效應減少市場失靈，實現制度的有效供給；第二，加大力度保障生態環境制度實施，實現生態環境效率的整體提升。通過優化管理體制，加強多元主體的參與共治克服集體行動困境和信息不對稱，全方位保障生態環境法律制度的貫徹和實施。通過科學合理的制度供給來矯正政府失靈；第三，加強執法監督，建立制度的外在“硬約束”。通過生態環境執法監督重塑環境執法的外在監督制度，能使其按照法定的秩序規范和社會外部期望去行動，避免規制俘獲和集體行動困境；第四，完善配套體系建設，提高環境效率。通過產業政策、稅收制度、信用政策、創新激勵等相關政策的完善建立，提升生態環境法律制度的靈活性，優化環境制度工具實施，既要彌補市場激勵的不足，又有效防止政府失靈，兼顧穩定性和靈活性，從而推進我國生態法治進程，促進生態環境治理體系現代化建設。