國土空間規劃“一張圖”實施監督系統的研究及實現

陳誠 馬乖棉 郭榮霞 鄭明星

一、 研究背景

2019年7月18日，自然資源部辦公廳發文《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》（自然資辦發[2019]38號），要求各地建設完善國土空間基礎信息平臺，構建國土空間規劃“一張圖”，全面實現縱向聯通，推進與其他相關部門信息平臺的橫向聯通和數據共享，建設從國家到市縣級的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，開展國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管。

2022年10月18日，自然資源部發布《自然資源部關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》（自然資發〔2022〕186號），要求落實好《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》要求，鞏固和深化“多規合一”改革成果，加快地方各級國土空間規劃編制報批，強化國土空間規劃實施的監督管理。

為進一步推進國土空間用途管制建設，整合目前各部門空間數據，編制統一的國土空間規劃，強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用，相關單位構建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統勢在必行。

二、建設思路與方法

（一）建設思路

建設國土空間規劃 “一張圖”實施監督系統首先從統一規范標準體系出發，基于國土空間基礎信息平臺，參照自然資源信息化數據類型要求，建設“一張圖”數據庫。本次研究構建了系統標準規范體系、數據資源支持體系、規劃監管與業務管理規則體系、監測評估預警指標模型體系等四大系統支撐體系。

1.統一的系統標準規范體系

國土空間規劃 “一張圖”實施監督系統建設首先應構建一套從數據建設到系統運行的統一數據庫規范、數據匯交、數據質檢、系統接口、系統運行管理標準規范體系。本研究通過建立國土空間規劃數據庫標準，對數據庫的適用范圍、規范引用文件、術語定義、數據庫內容、要素分類編碼、定位基礎、數據庫結構定義、要素分層、數據交換文件命名規則、數據交換內容與格式，以及元數據等信息進行定義和描述。

2.全覆蓋的數據資源支撐體系

全覆蓋的數據資源體系作為“一張圖”系統建設的底板支撐，是系統建設的核心體系。通過梳理、構建，形成滿足國土空間規劃“一張底圖”（底板數據）、“一張藍圖”（規劃數據）、“一張管理用圖”（管理及社會經濟數據）建設要求的數據資源體系，全覆蓋現狀數據、管理數據、規劃數據及社會經濟數據等數據資源，為全要素國土空間規劃編制及實施管理提供強有力的數據支撐。

3.全流程的規劃監管與業務管理規則體系

梳理全流程的規則體系作為“一張圖”系統建設的重要環節，其內容包括明確自然資源業務事權及管理邊界，構建包含業務管理規則、各類監測評估預警指標分析規則、監測評估預警實施指引等內容在內的全流程規劃監管與業務管理規則體系，形成了從管控標準到審批成果管理規則的全流程統一標準化，實現了長期監測、及時反饋的一整套標準化業務規則體系。

4.可定制的監測評估預警指標模型體系

實現“一張圖”系統應用指標預警的關鍵在于構建一套可定制的監測評估預警指標模型體系。該體系包含一套技術方法：多源大數據采集、處理；一套滿足規劃編制及其實施監督業務需要的集成模型；一套大數據應用體系，輔助規劃編制、空間管制和實施監測評估預警；多個應用系統，集成相關技術和模型，以進行系統功能模塊研發。

（二）總體框架

基于國土空間基礎信息平臺構建國土空間規劃“一張圖”實施監督系統，在自然資源本底現狀的全域數字化基礎上，建立以開展國土空間規劃動態監測評估預警，加強規劃實施監管為目標，以覆蓋規劃成果應用、規劃審批管理、分析評價、評估預警全流程信息系統為導向的國土空間規劃信息化系統，推動國土空間規劃用途管制制度的落實，建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創新”的管理新機制，監管國土空間開發利用活動，提升政府管理決策水平。

其總體技術框架圖如圖1所示。

三、系統研究實現

（一）國土空間規劃“一張圖”應用中心

基于國土空間基礎信息平臺的各類數據及功能，為國土空間規劃編制、審查、實施、監測、評估、預警全過程提供國土空間規劃“一張圖”應用。系統將提供基礎數據瀏覽和地圖操作功能，按照國土空間規劃數據資源目錄進行瀏覽、查詢、定位；滿足多源數據集成瀏覽展示、查詢應用、對比分析等功能。

（二）國土空間規劃監測評估預警中心

1.國土空間規劃分析評價

以國土空間規劃“一張圖”為基礎，利用相關算法、模型等開展分析評價，支撐國土空間規劃編制。對耕地、水、森林、濕地、草原、海洋以及礦產資源等現狀數據進行分析，分析土地利用現狀的面積、位置、權屬等。以國土空間規劃“一張圖”為基礎，利用相關算法、模型、識別國土空間開發與保護的主要問題，支持國土空間開發保護現狀評估及風險識別評估。

2.國土空間規劃監測評估預警

通過調用指標庫及模型庫相關成果，實現對三條紅線、自然資源、生態環境的主要要素變化以及經濟發展、城鄉建設、重大基礎設施和公共服務等開發利用行為進行實時監測。依據指標預警等級和閾值，獲取相關數據，對違反國土空間規劃實施中的開發保護邊界及保護要求的情況，或有突破約束性指標風險的情況及時預警，輔助生成預警評估報告。

3.資源環境承載能力監測評估

為滿足資源環境承載能力監測預警智能分析和動態可視化展現的需求，整合集成資源環境承載能力監測數據，提供對資源環境承載能力的綜合監管、動態評估和決策支持功能，推動資源環境承載能力監測預警規范化、常態化、制度化。建立監管模型，利用自然資源調查及相關部門監測數據及評價結果，按照預警等級進行劃分并管控，實現資源環境承載能力的綜合監管。建立評估模型，針對不同區域資源環境承載能力狀況，動態獲取相關部門的全域或特定區域監測數據，加強對重點區域的動態評估，提高監測預警效率。

（三）國土空間規劃指標模型管理中心

通過指標管理和模型管理，實現國土空間規劃編制和實施監測評估預警中指標和模型的可視化管理。對國土空間規劃的各類規則模型、評價模型、評估模型進行算法開發實現，通過算法注冊、數據源管理及配套可視化工具。實現模型的統一管理和應用，為國土空間規劃編制、審查、實施、監測、評估和預警等提供模型計算支撐。

（四）國土空間成果共享服務中心

共享服務管理平臺以在線的方式提供地圖、影像圖、元數據、空間分析等各類標準空間信息服務，支持各應用系統的二次開發和運行。

四、結語

“一張圖”系統的搭建是適應規劃變革，實現數據資源管理和共享、國土空間規劃動態監測和實施評估預警的重要支撐，是做好國土空間規劃的基礎條件。如何構建標準化、智能化系統，滿足地方國土空間規劃 “一張圖”系統特色功能需要，仍然是當前面臨的一大難點。本文通過厘清“一張圖”系統建設思路，構建國土規劃“一張圖”實施監督系統設計，提出“四大體系 + 四大應用中心”的一體化設計模式，探索了新時代國土空間規劃的新路徑。

作者單位：陳誠、馬乖棉、郭榮霞 武漢蟻圖時空科技有限公司

鄭明星 豐圖科技（深圳）有限公司武漢分公司