閑置工業空間再利用促進城市體育更新研究

陳元欣　時宵　楊金娥

摘 ?????要：閑置工業空間再利用對于挖掘城市體育存量用地潛力，解決群眾“健身去哪兒”問題，促進城市更新具有重要意義。運用專家訪談、實地考察、案例分析等方法就城市閑置工業空間再利用促進城市體育更新進行研究。研究認為：閑置工業空間體育再利用可提高土地利用效率、帶動相關產業發展、優化城市空間布局、改善更新區域環境、傳承工業文化記憶、推進“15分鐘生活圈”建設，各地閑置工業空間體育再利用模式可分為社區休閑型、全民生活型、產業升級型。我國閑置工業空間再利用促進城市體育更新存在以下阻礙：項目規劃銜接不當、改造存在多種風險、社會力量自行探索、周邊居民參與不足、生態環境改造欠缺、重點建筑保護不足。提出以下建議：編制改造專項規劃，建立部門聯席會議制度；出臺相關法規政策，逐步加強頂層設計；建立公私合作伙伴關系，加強社會公眾參與，優化項目改造機制；項目改造內外兼修，提高文化價值認識，促進城市生態、文化更新。

關 ?鍵 ?詞：城市閑置工業空間；體育再利用；城市更新；有機更新

中圖分類號：G80-05????文獻標志碼：A ???文章編號：1006-7116（2023）03-0058-11

Research on the promotion of urban renewal by sports reuse of

urban idle industrial space

CHEN Yuanxin SHI Xiao YANG Jin e

（1.School of Physical Education，Central China Normal University，Wuhan 430079，China；

2.School of Physical Education，South-Central University For Nationalities，Wuhan 430074，China）

Abstract：Sports reuse of urban idle industrial space is of great significance for tapping the potential of existing urban land， and solving the problem of "where to go for fitness" and promoting urban renewal. The study uses expert interviews， fieldwork， and case studies to investigate the reuse of idle industrial space for urban renewal. It is found that the reuse of idle industrial space for sports can improve land use efficiency， drive the development of related industries， optimize the spatial layout of cities， improve the environment of regeneration areas， inherit the memory of industrial culture， and promote the construction of "15 minute living circle". The sports reuse mode of idle industrial space in various places can be divided into three categories： community recreation type， life for all， and industrial upgrading type. At present， the following obstacles exist in the reuse of idle industrial space for urban renewal in China： improper project planning， multiple risks of transformation， social forces exploring on their own， insufficient participation of surrounding residents， lack of ecological environment transformation， and insufficient protection of key buildings. Accordingly， the following suggestions are put forward： compiling special plans for renovation， establishing a system of joint departmental meetings， introducing relevant regulations and policies， and gradually strengthening top-level design; establishing public-private partnerships， strengthening public participation， and optimizing the project renovation mechanism; renovating projects both inside and outside， raising awareness of cultural values， and promoting urban ecological and cultural renewal.

Keywords：urban idle industrial space；sports reuse；urban renewal；organic renewal

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，挖掘存量用地潛力，推動城市高質量發展^[1]。我國因產業轉型升級產生諸如舊廠房、倉儲用房等大量城市閑置工業空間，如何對其進行改造再利用成為城市更新行動的重要內容。當前，政府及社會各界積極探索城市閑置工業空間改造之路，創新提出體育視角解決方案，為城市更新貢獻體育力量。一方面，《國務院辦公廳關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》（國辦發[2019]43號）、《國務院辦公廳關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》（國辦發[2020]36號）等系列文件均提出“鼓勵利用工業廠房、倉儲用房改造為體育設施”^[2-3]，為閑置工業空間體育再利用提供了政策依據及工作建議。另一方面，各地積極推進城市閑置工業空間改造，在保護傳承工業文化的基礎上融入體育元素，打造體育服務綜合體，涌現出諸如北京首鋼園區、湖北石首西普體藝中心、上海翔立方體育服務綜合體等一批成功案例，率先完成閑置工業空間的華麗蛻變，有效達成城市區域更新目標。基于此，本研究擬就閑置工業空間再利用促進城市體育更新問題進行深入研究，從經濟、社會、生態、文化等層面梳理閑置工業空間再利用與城市體育更新的內在聯系，總結歸納建設模式、推進策略，并針對當前其在促進城市更新方面存在的阻礙提出相應建議，以期為我國閑置工業空間再利用促進城市體育更新提供理論依據和實踐參考。1 ?城市閑置工業空間再利用促進城市體育更新的具體表現

1.1 ?提高土地利用效率，新增就業崗位

我國城市前期外延式增量擴張，城市工業用地開發強度較大，且因缺乏良好城市規劃，導致工業用地散亂無序，且部分工業用地已淪為廢地并處于城市中心區域，阻礙城市功能的連續性，限制城市的可持續發展。《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJl37—90）中規定我國城市工業用地占城市建設用地比例應為15%～25%^[4]，但很多城市工業用地占比都在25%以上，以2014年數據為例，上海工業倉儲用地面積占城市建設用地比例為28%，南京為26%，寧波為41%，遠高于紐約2012年9.54%的比例^[5]。另一方面，工業用地的土地利用效率逐年降低，據調查2002—2012年間工業用地產出每年以1.5%的速度逐步衰退^[6]。而工業用地中舊廠房面積占比較大，如廣州市低效用地面積已經達到588.96 m²，其中舊廠房低效用地面積占比約為31.93%^[7]。因此，亟需對利用效率較低的閑置工業空間進行改造再利用，使其在城市發展中涅槃重生。通過將閑置工業空間進行體育再利用，打造集教育培訓、健身休閑等產業為一體的服務業集聚區，可有效帶動周邊產業發展，推動城市產業結構升級。如國家體育產業示范項目——湖北石首西普體藝中心，其前身為閑置的水泥廠，自2016年將其改造為體育服務綜合體并投入運營后，經濟效益明顯提升，2016—2018年3年平均年營收穩定在2 900萬元左右，極大提高土地利用價值。

據統計，第三產業每增加1%，可以創造約100萬個就業機會^[8]，而體育產業以現代服務業為主，將閑置工業空間體育再利用后可為城市提供更多的就業崗位，解決周邊居民部分就業問題。如在閑置工業空間改造過程中，閑置工業空間的修繕、周邊道路的拓寬及環境綠化等可增加對于建筑工人等配套服務人員的需求。且根據乘數效應，除閑置工業空間改造完成后自身提供的就業崗位外，還將帶動周邊其他相關產業就業崗位的增加，如各類工人及體育場館服務人員數量的增加將帶動周邊餐飲、交通等服務行業發展，從而促進相關行業就業需求。如湖北石首西普體藝中心在投入運營后創造382個就業崗位。另一方面，閑置工業空間改造后可修復城市生態、完善城市功能、提升城市競爭力，吸引企業入駐，從而創造更多工作崗位。

1.2 ?帶動相關產業發展，形成產業聚集

閑置工業空間原本用于工業生產或倉儲，集聚其他產業較少，功能也較為單一，產業帶動能力相對較弱，而通過改造為體育服務綜合體進行再利用后，可通過體育的溢出效應集聚餐飲、休閑、娛樂等服務業企業，打造消費新載體，促進產業結構升級。同時體育服務綜合體經常舉辦體育賽事及各類文化活動，開展體育培訓及全民健身服務，可吸引大量人群前往消費，在增加人氣的同時促進體育服務綜合體內相關產業消費，帶動相關產業發展。例如，上海翔立方體育綜合體現已開展23個體育項目，吸引娛樂、餐飲、培訓等30多家企業進駐，形成系列產業鏈。另一方面，由于體育服務綜合體功能齊全，也會吸引大量優質企業選址于此，形成共生效應，體育服務綜合體可為企業提供完善的配套服務設施，企業也將為綜合體引入更多消費人群。例如，南京悅動·新門西體育文化產業園，由原南京印染廠、第一棉紡廠和城南熱電廠改造而來，綜合體擁有超10 000 m²的體育場地供開展各類體育項目，并建設長達1 km的運動跑道和2 km的健身步道供居民使用，同時綜合體配套完善的餐飲、休閑設施，吸引如聯通物聯網總部、萬創奔騰產業孵化器等互聯網科技及各類文創企業入駐于此^[9]。

1.3 ?優化城市空間布局，完善城市功能

我國城市在高速發展時期忽略對城市進行整體規劃，導致各類“城市病”逐漸顯現，較為突出問題包括城市空間布局紊亂，城市功能不完善，其中城市中心區域分布散亂、低效的閑置工業空間是主要原因之一。以舊廠房為例，原先單一的生產功能已不符合城市功能集約的要求，其產生的環境污染令房地產、商業等業態敬而遠之，從而對城市功能布局形成較大阻礙。通過將舊廠房改造為體育服務綜合體，完善周邊交通及配套服務設施可以吸引各類企業入駐，從而提高空間資源配置效率，保障重點產業的空間發展需求，優化城市功能布局。同時體育服務綜合體的多功能性將能修補城市欠缺的功能，主要可修補健身休閑功能、城市營銷功能、人口疏解功能。

健身休閑功能。目前人民群眾日益增長的體育需求與體育場地、服務供給不足的矛盾逐漸凸顯，將閑置工業空間改造為體育服務綜合體后可增加城市體育場地面積，為群眾提供高質量的健身休閑場所，且能夠提供體育培訓、健身咨詢、體質監測等多種體育服務，較好滿足群眾體育需求，有效提高城市健身休閑功能。例如，湖北鄂州市將電商物流產業園部分廠房改造為全民健身中心，可開展包括籃球、羽毛球、游泳等19項體育項目，為鄂州市民提供多功能運動場所，填補了鄂州市綜合體育場所的空白。

城市營銷功能。現代城市競爭愈發激烈，在提高城市競爭力的同時，如何做好城市營銷以吸引更多優質的項目落地也逐漸成為城市亟需關注的要點，體育城市這一極具特色的營銷理念順勢而起。通過將閑置工業空間改造為優質的體育服務綜合體項目，依托其場地舉辦各類體育賽事及活動，可利用眼球經濟吸引群眾及投資人參與，同時發揮優質體育項目及體育賽事窗口效應，結合線上線下媒體資源，將體育與城市營銷有機結合，在宣傳推介體育項目或賽事活動時突出城市特色和良好的居住、投資環境，以增強城市影響力，吸引更多企業入駐。例如，石首市在西普體藝中心推介宣傳中融入石首市對于體育產業發展的政策支持，吸引多家企業入駐石首市體育產業園區。

人口疏解功能。由于城市中心區域配套服務設施完善、公共服務供給水平較高，吸引大量人群涌入城市中心居住、工作，人口集聚給城市中心區域帶來了環境、交通等方面的問題，因此需要進行人口疏解以緩解城市中心壓力。通過將閑置工業空間融入體育元素進行改造再利用，可有效優化區域環境、完善公共服務設施、提高公共服務水平，不斷提升更新區域的城市功能，吸引高素質人才、投資人、企業等入駐，有效緩解城市中心壓力，利于人口疏解。

1.4 ?改善更新區域環境，修復城市生態

閑置工業空間在過去的生產生活中對環境造成一定污染，選擇推倒重建方式改造則會造成二次污染且經濟成本較高，不符合當前城市所追求的低碳環保要求，因此保護和循環利用方式是改造閑置工業空間較好選擇，將其改造為體育服務綜合體能夠有效優化城市環境，修復城市生態，帶動更新區域整體風貌的改善，促進城市有機更新。

自身環境修繕。閑置工業空間如舊廠房多因建筑時間久遠及過度使用導致破爛不堪，影響城市整體風貌，但廠房的高度、寬度、空間能夠兼容大多數體育項目，將舊廠房改造為體育服務綜合體可對其進行重新設計，有效利用廠房空間。通過融入體育元素、修整外立面、覆蓋綠色植被、設置體育景觀小品等，使舊廠房風貌得以改善，重新煥發活力。如江蘇悅達健身廣場，秉承節能環保、綠色健康的設計理念，將老舊拖拉機廠閑置廠房改造為體育服務綜合體，僅外場運動、綠化和停車場等配套服務設施占地約10 000 m²，且利用幾何理念對廠房外立面進行裝修，將破舊廠房變為當地一道靚麗的風景線。

污染治理。閑置工業空間因之前生產生活對周邊環境造成一定程度污染，影響周邊居民生活水平，將其改造為體育服務綜合體的同時利用生態技術手段對環境進行治理，恢復地區原有風貌，再通過后期空間布局以及微氣候環境的營造，可解決之前存留的污染問題。例如，美國丹佛市的庫爾斯球場區，曾經是貨運鐵路站點，在廢棄之后通過持續性治理，并將鐵路站場改造為停車場和公園設施，舊倉庫改建成體育場館、住宅設施、零售商店和辦公樓，使該區域重新恢復活力^[10]。

周邊環境改善。閑置空間改造的同時也會帶動周邊環境的改造，使城市整體風貌有較大改善，促進城市有機更新。例如，湖北石首西普體藝中心，在被石首市確定為招商引資項目后，當地政府對舊廠房周邊的配套設施進行更新，包括道路綠化、房屋外立面改造、口袋公園建設等，西普體藝中心也為改變周邊環境，投入1 100萬元在紅線外進行公益性基礎建設，將周邊小區部分房屋進行改造并引入民宿及商業業態，較好帶動了周邊環境的改善。

1.5 ?傳承工業文化記憶，促進產城融合

城市工業空間是工業發展的重要載體及歷史見證者，具有較高的工業文化價值，同時也折射出城市工業發展史，具有極高教育科研價值。根據城市有機更新理論，工業空間屬于城市有機體的一部分，對于已完全破敗的建筑需要對其進行拆除，但對于建筑主體良好、仍有利用價值的閑置工業空間應當進行保護更新，有利于理順城市肌理，傳承工業文化使其融入城市現代化的發展之中。將閑置工業空間體育再利用可對工業建筑進行保護，傳承工業文化，使其在城市發展中繼續發揮余熱。由于體育項目的空間需求與舊廠房等工業空間的契合程度高，并不需要進行大規模的拆建即可完成轉換，最大限度保留舊廠房原有的工業風貌，且通過融入體育元素可使舊廠房重新煥發活力，促進城市工業遺產的價值體現和工業文化歷史的傳承。例如，湖北襄陽全能體育俱樂部、上海市三鄰橋體育文化園均將舊廠房區原有的煙筒進行保留，全能體育俱樂部還在煙筒上印上企業名稱，使其成為當地特殊的景觀地標；北京首鋼園區將精煤車間的牛腿柱進行保留，形成獨具工業特色的體育空間。另一方面，將閑置工業空間體育再利用也可促進產城融合。原有工業空間由于工業生產要求較為封閉，使其難以與城市融合發展，在改造過程中可通過消除廠房邊界、重構園區秩序，使其成為與城市開放、共享、融合的園區^[11]。且改造為體育服務綜合體后，產業結構也將逐步從第二產業向第三產業轉型發展，利于產業聚集及聯動發展，可促進閑置工業空間與城市空間的交流，進一步促進產城融合。1.6 ?推進“15分鐘生活圈”建設，解決群眾“健身去哪兒”難題

建設“15分鐘生活圈”是提高居民生活品質，挖掘存量用地潛力，促進城市高質量發展的重要路徑。城市閑置工業空間因原先生產要求具有封閉性，原有功能單一，僅用于經濟生產，不對外開放，使得其社會效益較低，再利用改造為體育服務綜合體后，通過體育服務綜合體所具有的體育、娛樂、休閑、零食等多功能性可為周邊社區居民提供便捷服務，修補城市欠缺功能，建設“15分鐘生活圈”。例如，湖北襄陽市襄州區擁有時代天街和民發廣場兩大商圈，周圍學校林立，住宅集中，但體育服務功能缺乏，通過將襄陽百川匯商貿有限公司的閑置舊廠房再利用改造為星璨運動公園，為周邊群眾提供近9 000 m²運動場地面積，并能開展教育培訓、賽事活動、運動拓展、健康醫療等服務，修補了襄州區體育服務功能，有效推進“15分鐘生活圈”建設。

隨著人民物質生活水平提高，閑暇時間增多，越來越多的人積極參與到體育運動中，群眾體育需求增加與體育場地面積不足的矛盾也越來越尖銳，群眾“健身去哪兒”成為一大難題。在寸土寸金的城市單獨劃撥用地用于體育場地設施建設變得逐漸困難，而大面積閑置低效的工業空間正在阻礙城市可持續發展，因此挖掘城市閑置工業空間用地潛力，將其改造為體育場地設施能夠有效緩解體育場地面積不足的問題，解決群眾“健身去哪兒”難題。例如湖北仙桃李小雙運動城將舊廠房打造為全民健身運動基地，開展18個大項共40個小項的體育項目，總建筑面積31 115 m²，其中體育業態場地面積24 758 m²，自2017年營業兩年內共接待運動愛好者及游客100余萬人，其中參與運動健身消費累計達到40萬人次，同時積極開展與省內其他市、州進行的各單項友誼賽、交流賽共計70余場；組織企事業單位拓展訓練活動、趣味運動會共計50余場，為仙桃市及周邊城市居民提供良好健身休閑場所。2 ?城市閑置工業空間體育再利用的主要模式及促進城市更新策略

1）制定詳細的閑置工業空間更新規劃。

城市閑置工業空間體育再利用的推進離不開詳細的更新規劃。以廣州市舊廠房改造為例，舊廠房改造規劃期限一般為5～10年，如《廣州市舊廠房改造專項規劃（2010—2020）》《廣州市黃埔區舊廠房改造專項規劃（2014—2020）》，具體包括改造范圍、目標、分區、指引、時序、用地布局等內容。規劃根據土地處置劃分將舊廠房改造方式分為政府收儲、自行改造以及政府收儲和自行改造結合3種，并針對不同改造方式制定改造流程。如國有土地自行改造方式的報批流程為以下5部分：計劃申報、方案編制、方案審定、方案批復、項目實施。同時，廣州市舊廠房改造規劃構建了舊廠房更新滾動機制，改造項目需先向區級城市更新機構申請納入標圖建庫，并提交改造方案給區級及市級城市更新機構審核，審核通過的項目將納入城市更新年度計劃并上網對外公布。如《廣州市城市更新三年行動計劃（2019—2021年）》將231個舊廠房改造項目納入計劃中，并設立年度目標，這樣的改造流程不僅便于項目實施，也便于政府部門管理與公眾監督^[12]。

2）設立城市更新機構。

城市閑置工業空間改造所牽扯利益方眾多，更新事項也需要多部門相互協調配合，因此創建多方溝通協調平臺才能確保城市更新工作有條不紊開展。為此，我國部分城市已設立負責城市更新的職能部門。如廣州市在住房和城鄉建設局內設城市更新項目建設管理處，在規劃和自然資源局內設城市更新土地整備處與城市更新規劃管理處，負責全市城市更新規劃與項目審核監督等工作；上海市在2020年設立城市更新中心，上海市住建委、發改委等部門為中心賦權賦能，確保閑置工業空間改造等工作有序開展。除政府職能部門外，各社會組織也積極參與到城市更新中。如廣東省成立舊城鎮舊廠房舊村莊改造協會，廣州、東莞、中山等市相繼成立城市更新協會，積極參與到各地方城市更新相關規劃與政策制定、數據收集、項目推介等工作中，提供智力支持，充當政府與行業從業者交流聯系的紐帶，為閑置工業空間改造促進城市更新發揮了重要作用。同時，為及時更新城市閑置工業空間信息，傳播城市更新政策，各地搭建信息交流平臺。如深圳市建立城市更新網，發布行業新聞及政策解讀、城市更新項目分布圖與法定圖則，便于企業查詢。

3）提供多元政策支持。

城市閑置工業空間體育再利用方興未艾得益于各地多元政策支持。以廣州市舊廠房更新為例，該市逐步構建“1+N”的政策體系，1為《廣州市舊廠房更新實施辦法》，明確舊廠房更新的總體方向及原則，N為相關配套政策，對阻礙更新過程的因素給予詳細回應^[13]。相關配套政策大體可分為：（1）土地政策。因舊廠房原有用地性質與體育服務綜合體用地性質不符，因此需調整用地性質，政府部門對此采用統一收儲、招拍掛、出讓、出臺過渡期政策等方式助力用地性質變換。如《廣州市體育局關于印發廣州市體育產業創新發展行動方案的通知》（穗體產[2018]10號）中提出“體育產業項目用地可享受法定最高出讓年限和法定優惠價格”^[14]。（2）改造流程及指引。廣州市分別針對自行改造、政府收儲、自行改造與政府收儲相結合3種改造類型出臺詳細的項目報批指引，對各階段所需材料及管理部門作出詳盡說明，加快項目審批效率。（3）運營政策。廣州市通過體育產業發展專項經費引領體育企業發展，采取提供補助、減少貸款利率等方式扶持中小體育企業發展，并規定體育項目和體育消費可享受稅收優惠，減輕體育企業運營壓力。

4）發揮多方合作優勢。

城市閑置工業空間是城市存量空間發展的重點，僅依靠政府或市場單一進行十分困難，因此需聯合多方力量共同發展。我國閑置工業空間改造主要經歷3個階段。以廣州舊廠房更新為例，第一階段為自行改造階段，廣州市政府頒布《關于推進市區產業“退二進三”工作的意見》（穗府[2008]8號），鼓勵高污染企業自行改造發展第三產業，為舊廠房體育再利用提供了契機^[15]，2010年廣州市頒布《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府[2009]56號），對不同性質的舊廠房提供了不同的處置方式^[16]，并出臺鼓勵自行改造相關政策，但此階段自行改造的企業類型僅限于“退二”企業和集體低效利用舊廠房。第二階段為政府主導階段，由于自行改造的廠房未融入到城市整體更新計劃中，出現改造后的舊廠房功能不完善、環境治理不徹底等問題，廣州市政府于2012年發布了《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》（穗府[2012]20號），決定先由政府收儲舊廠房，再進行更新改造^[17]。第三階段為政府主導、市場參與階段，隨著《廣州市城市更新辦法》以及《關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》（穗府規[2017]6號）文件的頒布，確定“政府主導，市場參與”的改造原則^[18]，注重對城市更新整體規劃，使舊廠房更新融入到整體地塊更新中，并激發市場參與的積極性。正由于政府和社會力量等多方參與舊廠房改造，使得舊廠房在促進城市更新過程中發揮更加積極作用。

5）增強體育服務綜合體觸媒功能。

將城市閑置工業空間體育再利用，改造為體育服務綜合體后，可通過發揮體育服務綜合體的觸媒功能帶動周邊地區共同發展，從而達到促進城市更新效果。體育服務綜合體觸媒功能主要表現在利用體育本體產業吸引人流，從而盤活區域活力，進而帶動周邊產業發展。如深圳皇冠體育中心，由深圳皇冠電子（中國）有限公司廠房改建而來，其中一個廠房改造為羽毛球場及乒乓球館，由于其良好地理位置以及深圳體育場館的缺乏，該羽毛球館成為深圳炙手可熱的體育鍛煉場所，甚至需要提前一個星期預訂場地。在羽毛球館成功運營后，綜合體逐步布局籃球、足球、電競、健身等業態，使之成為深圳居民休閑鍛煉的良好去處。隨著人流逐漸增多，周邊逐步出現餐飲、酒店、娛樂場所等配套設施，使該區域逐步成為深圳知名的夜晚消費場所。另一方面，皇冠體育中心也通過舉辦體育賽事活動和會展、娛樂等“非體活動”提升場地使用效率，使場館即使在工作日白天也有大量人流。體育本體產業及非體活動的相互補充持續吸引人流前往綜合體，也不斷發揮綜合體促進城市更新的觸媒功能。

3 ?城市閑置工業空間再利用促進城市體育更新存在的阻礙

3.1 ?項目規劃銜接不當，難以融入城市更新

當前，因閑置工業空間改造項目規劃與城市發展規劃銜接不當，改造項目往往缺乏對城市發展的整體考慮，單個舊廠房等閑置工業空間更新改造項目往往與城市整體更新目標背道而馳，無法從根本上解決城市功能布局混亂、生態環境質量低下，以及交通設施、市政設施、公共設施建設不完善等問題^[19]。一方面是因城市更新及閑置工業空間改造再利用政策體系不完善，目前國家層面已出臺系列文件支持城市更新，但僅北京、上海、廣州等地出臺城市更新政策，且只有廣州出臺舊廠房改造專項規劃，部分地方政府配套政策接續乏力，城市更新目標尚不明確，缺乏從宏觀、中觀、微觀層面對城市閑置工業空間的統籌考慮。這也導致開發主體在制定閑置工業空間再利用方案時缺乏政策依據，不知從何下手制定方案或方案目標與城市發展目標相悖，而對政府部門而言，缺乏政策指導只能被動接受開發主體方案，為日后監管留下隱患。另一方面由于缺乏相關城市更新技術指導、標準，項目更新實施過程中“無章可循”，容易造成較大資源浪費且難以達到城市更新目標。同時由于各部門協同合作能力較弱，規劃多由單個部門制定，相關部門多僅參與征求意見環節，導致閑置工業空間再利用規劃與各相關部門的發展規劃難以真正銜接，降低規劃效用。3.2 ?改造存在多種風險，阻礙社會力量參與

老舊廠房等閑置工業空間由于自身存在多種風險，降低社會力量參與積極性，其中最主要的原因便是土地因素。由于城市閑置工業空間用地性質多屬于工業用地，不可開展體育業態和商業業態，需要將其土地性質改變為體育用地、康體用地或兼容性土地才可進行改造。而改變土地性質的程序復雜，等待時間較長，需先由政府收儲再進行公開招拍掛出讓土地，且企業需要支付高額的土地出讓金，這無疑會加重企業經營的負擔，挫傷企業改造老舊廠房的積極性。如西普體藝中心在繳納高額的土地出讓金后，才獲得原地塊40年的國有土地使用權^[20]，僅完成出讓程序就耗時半年。如不改變用地性質，雖然《國務院辦公廳關于進一步激發社會領域投資活力的意見》中提出“舊廠房改造成健身休閑場所在五年內繼續按原用途和土地權利類型使用”^[21]，但是在實施過程中，由于老舊廠房改造的審批流程模糊，導致項目立項規劃、消防、安檢等手續難以辦理，仍會遭到城管等相關部門的處罰。

其次在城市更新過程中，部分閑置工業空間可能面臨隨時拆除、征收等風險，企業一旦投資改造閑置工業空間卻被征收拆除，將會對其造成較大的損失，因此投資風險較大，也制約社會力量參與的積極性。例如，由南京寶通鼓風機廠改造而來的南京軒轅體育館，于2014年6月開始改造工作，項目投資約200萬元，歷時2個月將其打造成集籃球、羽毛球、乒乓球、足球等運動為一體的綜合運動中心，但在運營6個月之后因舊廠房被征收停止營業，給投資方帶來較大損失^[22]。

3.3 ?社會力量自行探索，改造機制有待優化

我國城市閑置工業空間體育再利用項目類型主要分為政府主導類、市場主導類、政府與市場結合類3類^[23]，各有優劣。政府主導改造一般為大型項目，解決長遠問題，注重公益性，努力達成遠期戰略目標，但實施周期較長、投入較大，回報周期也較長；市場主導改造一般為社會力量為獲利自行改造，主要關注近期利益，追逐經濟性，對市場需求感知度高，但穩定性不強，投資風險較高；政府與市場結合類項目一般為政府部門為實現當地可持續發展目標，采取招商引資等方式吸引社會力量投資改造，但甄選過程較為復雜，利益分配容易出現矛盾。根據課題組實際調研情況看，目前市場主導類改造項目最多，但由于社會力量與政府部門溝通較少，雙方信息不對稱，時常出現審批雜、改造慢、落地難等系列問題，且由于社會力量的逐利性，政府部門所看重的公益性項目落地較少。政府主導類項目則由于政府不完全擁有所有土地資源，導致公共服務設施難以統一配備。相比之下，政府與市場結合類改造方式更易落地，政府可通過給予政策支持、稅收優惠等方式為社會力量提供良好營商環境，而社會力量則可充分發揮其主觀能動性為城市提供體育服務，但目前與之相關的法律、政策尚不完善，收益分配機制尚不健全，城市閑置工業空間體育再利用機制還需進一步優化。

3.4 ?周邊居民參與不足，功能修補尚有欠缺

城市更新需要政府、市場、居民3方利益主體共同參與，統籌協調，其中居民是最直接的利益相關者，其參與尤為重要^[24]。但目前各閑置工業空間體育再利用項目規劃實施時，居民參與較少，意見難以得到重視，導致改造完成后業態布局不均衡，相關配套設施不完善等問題，難以達到完善城市功能目的。造成這種情況的主要原因有二：一是項目實施主體為追求利益最大化，趨于布局經濟效益較高的項目，如酒店、餐飲等，而對于公共服務或周邊市政設施建設等經濟效益較低的項目則刻意避而遠之，這導致了項目改造完成后，周邊的公共服務、配套設施欠缺，對于城市功能補充仍然不足。二是周邊居民在改造過程中的參與不足，具體表現在規劃過程中周邊居民無法參與，項目引入和功能布局未充分征求周邊居民意見，對居民的需求了解不足，從而造成供非所需、供需不平衡的資源浪費。如湖北襄陽某由舊廠房改造而來的體育服務綜合體，周邊居民以老年人為主，但其改造后的體育項目卻以籃球、足球等等抗性較強的項目為主，缺乏老年人運動場地，造成了場地資源閑置浪費。在項目改造過程中缺乏周邊居民監管，可能出現社會力量因逐利性拋棄或縮水原先規劃的公共服務項目，損害周邊居民權益。在改造完成后缺乏社會評估，居民沒有權力對項目提供的公共服務進行評價，可能造成項目實施主體只建不管或服務質量不達標情況。

3.5 ?生態環境改造欠缺，空間鏈接聯系較弱

閑置工業空間在經歷長期使用后內部和外部大多較為破敗，建筑風格逐漸過時，而部分閑置工業空間在改造時僅對內部空間進行優化升級，忽略建筑外立面的改造，導致其與周邊日益現代化的建筑格格不入，如湖北襄陽某項目占地30 000 m²，兩座大型廠房被改造為籃球、羽毛球、攀巖、乒乓球館等，項目開展廣泛，但未對周邊生態環境進行改善，廠房外整體環境老化嚴重，衛生環境堪憂，影響了居民到此鍛煉的積極性，綜合體經濟效益較差，2017年營收僅29.5萬元，同時破舊的廠房對于周邊整體環境也造成了影響，不利于城市生態更新。其次，閑置工業空間在工業生產時期難免會對周邊環境產生污染，對生態系統造成一定的破壞，需要對其進行生態治理，但部分企業為減少支出，在改造時刻意避免生態改造，政府部門對此也缺乏相應監管措施，導致污染持續惡化，影響生態平衡。此外閑置工業空間多為封閉廠區，邊界領域感較強，導致其與周邊環境關系不協調，空間鏈接感較弱，而目前閑置工業空間體育再利用項目仍在舊有獨立空間中進行，并未加強與周邊城市建筑的交互功能，未融入到城市發展之中。

3.6 ?重點建筑保護不足，城市工業文化斷層

閑置工業空間特色的建筑風格承載著城市歷史工業記憶，是促進城市更新的重要載體和珍貴資源。閑置工業空間的重點建筑，如冷卻塔、高爐、煙筒等都可將其作為綜合體內的特色建筑進行保護改造，使其成為后工業景觀，但在實際改造過程中對于這些利用價值不高的建筑多采用拆除手段，城市工業文化也隨著這些特色建筑的拆除而消失。究其原因，政府部門對于城市閑置工業空間的數量、現狀、歷史作用了解不夠全面直接影響到城市工業文化的傳承，由于工業建筑未進行系統梳理，未被列入歷史建筑保護名錄使其在城市更新過程中被大量被拆除，以上海為例，70%改造后的工業舊建筑并未被列入歷史建筑保護名錄，隨時面臨著被拆除的風險^[25]。另一方面，社會力量為追求短期效益及經濟效益，對傳統的工業文化缺乏尊重，忽視對閑置工業空間文化價值的挖掘也造成大量建筑拆除，導致城市整體工業文化結構斷裂，歷史脈絡不清晰，空間肌理模糊。社會力量改造時也缺乏相關建設技術指引，對于尚有使用價值和文化價值的工業建筑不知如何改造使用，也間接使一部分被拆除，導致城市工業文化斷層。4 ?加強閑置工業空間再利用促進城市體育更新相關建議

4.1 ?編制改造專項規劃，建立部門聯席會議制度

1）編制閑置工業空間改造專項規劃。

目前我國已進入存量用地建設時代，閑置工業空間這一獨特資源逐漸被開發，歷史文化價值逐步被挖掘，成為城市建設發展的重要載體。但目前各地多由社會力量自行探索，缺乏政府部門統一規劃，閑置工業空間改造顯得雜亂無章，未融入城市整體發展規劃之中，對促進城市更新及可持續發展作用較小。因此建議各地組織閑置工業空間普查工作，摸清閑置工業空間數量、位置，并根據區位、再利用價值、文化價值等因素進行層級分類，再依據各地城市總體規劃、國民經濟和社會發展、土地、體育等相關規劃出臺閑置工業空間改造專項規劃，對不同層級的閑置工業空間采取不同手段，如區位偏僻，破敗程度較高的工業建筑可拆除，而對于區位較好，文化價值較高的工業建筑可采用更新手段改造為體育服務綜合體或其他設施，完善城市功能。同時，體育部門可根據改造專項規劃公開適宜改造為體育設施的閑置工業空間情況，采取招投標或招商引資等方式吸引社會力量參與改造，這樣不僅有利于社會力量投資，也有利于政府部門統一規劃、調控、監管。

2）建立多部門聯席會議制度。

閑置工業空間利用體育元素改造再利用涉及體育、文化、住建、發改等多個部門，僅僅依靠某一部門難以完成，因此應實現多規融合與多部門參與的頂層體系。第一，多規融合。閑置工業空間改造規劃不僅需要結合城市整體發展規劃，還需要結合各個部門的工作任務、發展規劃，實現多規融合，使各個部門深入了解并支持閑置工業建筑體育再利用工作。且目前相關規劃多由規劃部門牽頭，各相關部門僅在后期征求意見環節參與，參與程度不足導致各部門規劃聯系不緊密，規劃難以落地，故建議在規劃編制前期由相關部門負責人、專家學者及社會力量組成專家論證小組，深入討論閑置工業空間應如何改造、布局，落實具體審批流程及各責任主體，使規劃與各部門實際工作相結合，避免后期出現相互推諉情況。第二，多部門參與。建議各部門針對閑置工業空間體育再利用建立聯席會議制度，研究制定閑置工業空間體育再利用的規劃及政策，協調解決改造及運營過程中存在的問題，逐步消除閑置工業空間改造壁壘。

4.2 ?出臺相關法規政策，完善城市更新制度體系

廣州、深圳、上海的城市更新工作已取得一定成效，總結三地實施經驗，其中制度體系是實施城市更新行動堅實的基礎。目前廣州已形成“1+3+N”的政策體系，其中“1”為核心文件《廣州市城市更新辦法》（穗府[2015]134號），“3”為配套文件（舊城鎮、舊廠房、舊村莊的更新實施辦法），“N”為相關規范性文件；深圳已形成“1+1+N”的政策體系，其中“1+1”為《深圳市城市更新辦法》（深府[2016]290號）和《深圳市城市更新辦法實施細則》（深府[2012]1號），“N”包括政策、技術標準、操作指引3個層面。上海已形成“1+N”的政策體系，“1”是《上海市城市更新實施辦法》，“N”包括相關配套政策及規范文件^[26]。從三地的政策體系可以看出，完善的政策制度體系應包含宏觀、中觀及微觀層面，尚未實施城市更新的省市可借鑒三地經驗，出臺城市更新的專項政策及閑置工業空間改造再利用的配套政策，使閑置工業空間體育再利用有法可依，有規可循。

在宏觀層面，各省市需出臺城市更新實施辦法，確定城市更新的目的內涵、范圍對象、流程方式、規劃方案、資金籌措、監督管理等綱領性條款。在中觀層面，建議相關部門出臺閑置工業空間改造的專項文件，確定閑置工業空間改造的具體流程、運作模式、利益分配等相關要素。在微觀層面，各地政府部門需要深入了解制約閑置工業空間改造的各類瓶頸問題，出臺相關配套政策以解決。當前土地性質問題是制約閑置工業空間體育再利用主要障礙，建議采用點狀供地方式解決，同時做好前期基礎性工作，收集可改造為體育設施或體育服務綜合體的閑置工業空間信息，提前進行規劃。對于企業租賃獲得土地使用權，可適當延長租賃時間或在租賃期間對其綜合效益進行考核，如果達到相應要求可享有優先續約權，或在租賃期滿后采取協議方式出讓土地，解決企業后顧之憂。對于有能力繳納土地出讓金的企業，政府可先將土地進行收儲，調整用地規劃，改變土地性質后再通過招拍掛程序，進行土地出讓。

4.3 ?優化項目改造機制，建立公私合作伙伴關系

城市閑置工業空間具有多、雜、散的特點，改造牽扯利益方眾多，如果僅依靠政府統一規劃，更新較為困難，且所需資金龐大，易造成財政資金緊缺，如僅依靠社會力量進行改造，由于體制機制問題，難免會出現項目規劃立項時間長、審批手續繁雜、土地性質難以轉變等問題，導致項目難以落地。因此，建議優化閑置工業空間改造機制，采取“政府主導，社會參與”的方式建立政府與社會力量的公私合作伙伴關系，推動閑置工業空間體育再利用，促進城市更新。在此方面，國內結合城市實際情況，已逐步探索出具有中國特色的公私合作伙伴關系。如上海翔立方體育服務綜合體由南翔鎮人民政府、智地產業園區和尚韌體育三方通過建立公私合作伙伴關系協同打造，由南翔鎮政府提供宏觀指導、政府支持及融資協調，智地產業園區負責舊廠房改造、建設及政策銜接，尚韌體育負責方案設計、業態布局及運營管理^[27]，從奠基到投入運營僅花費11個月。項目經營面積近20 000 m²，包含23種運動項目，可輻射周邊82個小區、近20萬居民，有效提高所在區域公共服務水平，促進區域更新。

截至2019年底，體育類PPP項目數量僅有171個，且多數體育場館類項目僅停留在融資層面，更深入的多方合作關系尚未建立，主要原因有：一為體育類項目投資較大，建設及回報周期較長，風險性較高難以吸引社會資本進入；二為目前我國關于公私合作伙伴關系方面的政策、法規、財務等制度尚不完善，對于企業的相關約束及保護條款缺失，影響企業參與積極性；三為體育場館類項目存在政府部門追求公益最大化與私人企業追求利潤最大化的矛盾。因此建議我國政府部門轉變角色，在閑置工業空間體育再利用過程中，從以往投資經營一手抓的主導者，逐步轉變為合作的組織者及促進者，更多擔任合作、指導、監督者的角色，與社會力量形成風險共擔、利益共享的伙伴關系，如在閑置工業空間改造、運營時可采取BOT、ROT、TOT等多種模式吸引社會力量參與。同時，政府部門應繼續完善相關法律法規，依法保護PPP模式各方合法權益。政府部門可通過出臺相關優惠扶持政策，降低社會力量參與風險，如給予相應的稅收優惠、投資獎勵等，以激發社會力量參與的積極性，并通過購買公共服務方式助力企業運營。建議將改造效益較差、建設公益性設施的地塊，與改造效益較高的地塊進行捆綁開發，實現經濟效益平衡。

4.4 ?加強社會公眾參與，豐富城市多元功能

在閑置工業空間體育再利用項目中，政府部門追求地區社會效益最大化，需統籌區域人口與公共服務設施供給，并使項目與城市功能配套的完善和空間布局的優化同步完成。但由于資本存在逐利性，許多社會力量參與的改造項目以利益最大化為導向，引入的業態多為短期見效項目，缺乏對城市功能補充的考慮，也忽略周邊社會公眾真正的需求，導致綜合體公共服務能力較弱。例如，襄陽市多個舊廠房改造體育服務綜合體項目，由于缺乏對城市功能及社會公眾需求的調研，導致多個項目同質化嚴重，降低對周邊居民的吸引力。因此建議在閑置工業空間體育再利用的規劃、建設及后期運營期間加強社會公眾參與，以保障城市居民需求得到最大滿足以及城市功能得到最大完善。在項目規劃期間，從周邊社區選取居民代表組建社會公眾參與小組，詳細征求項目覆蓋范圍內居民的意見，了解居民需求，并對規劃方案提出實質性建議，規劃完成后，需有一定比例的參與小組成員通過方可交由政府部門審批，確保社會公眾實權參與。在項目建設時期，一方面需建設信息公開平臺，要求改造主體定期披露改造進度，另一方面，加強社會公眾監管，設立意見箱收集群眾意見，在項目驗收時要求社會公眾參與小組參與驗收。在項目運營期間，政府部門需每年定期聘請第三方對項目社會效益進行評估，并將居民滿意度作為重要指標，納入到考核體系中，考察項目的公共服務能力，并以獎勵或懲罰的方式保障公共服務的提供。

4.5 ?項目改造內外兼修，使其融入城市更新

閑置工業空間在過去的工業生產中由于技術手段落后及環保理念缺失，導致周邊生態環境遭到破壞，在改造過程中需要對環境重新治理，恢復周邊生態環境的平衡。建議政府部門加強閑置工業空間改造時生態環境的監管，重點關注歷史遺留性污染，要求改造主體進行生態修復，按照可持續發展原則引入生態節能技術打造低碳園區，且必須在規劃方案中予以體現。破舊的工業建筑不符合現代審美，政府部門可要求改造主體必須投入相應資金對建筑外立面進行改造，如進行涂鴉、鏤空等設計，使其融入到現代城市化建設當中，而在內部改造時，需合理分區打造時尚消費場景，達到內外兼修的效果。加強閑置工業空間與周邊空間的融合，削弱工業建筑的邊界感，如拆除周邊圍墻改為綠植，設立體育公園加強與周邊地區的互通，使改造后的體育空間從封閉廠區轉變為開放空間。

4.6 ?傳承城市工業文化，提高文化價值認識

工業建筑及設施是城市歷史發展的重要載體，具有很高文化、科研價值，因此再利用時需對其進行保護，傳承城市工業文化。目前，上海、南京等多個城市已經出臺工業遺產保護規劃的相關文件，對工業建筑的保護起到良好作用，建議各地出臺保護工業建筑的相關條例，對具有較高文化價值的閑置工業空間進行保護再利用，使其成為現代化城市建設重要一環。首先，建議各地成立由專家學者組成的閑置工業空間保護利用工作小組，對各地閑置工業空間資源摸底清查，整理歷史功能、利用現狀等相關資料，建立完整信息臺賬。然后根據閑置工業空間的歷史價值、區位條件、建筑結構等因素研究制定分級分類標準，并展開統一評估，對于價值重大的工業建筑，應將其納入到歷史建筑保護范疇。最后編制工業建筑保護規劃，建立予以保留、功能改造和拆除重建3類閑置工業空間名錄庫，并對保留和功能改造類的閑置工業空間采取多元利用的方式進行保護，通過政府主導、市場參與的方式盤活閑置工業空間存量用地，有序推進工業建筑及設施的保護利用工作。同時，建議政府部門出臺閑置工業空間改造標準或指引手冊，社會力量可根據標準或指引進行改造，避免重點建筑被拆除或損壞。

閑置工業空間體育再利用在促進城市經濟、社會、文化、生態發展等方面具有多重作用，在一定程度上可有效促進城市更新。可以預見，這一方式將逐步成為推進城市更新的重要抓手。但目前閑置工業空間體育再利用未與城市更新工作緊密結合，導致其在城市更新中所發揮的作用并不明顯，未來如何進一步破除改造壁壘、優化改造模式，使體育在促進城市更新過程中貢獻重要智慧與力量，需要持續的理論研究與實踐探索。

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